摘要：在经济高速发展时期，由于产业规模的扩大、产业结构的变化，产业部门对劳动需求在数量和品质上都会提出新的要求。如果劳动市场不能满足这些要求，经济的持续发展就要受到阻碍。在现代社会中，国家介入市场经济体制运行的做法已经出现在许多领域，劳动市场就是其中之一。日本运用国家力量，全方位地操控劳动市场，为产业提供了充分的人力资源，促进了社会经济的发展。
关键词：日本经济；劳动市场；劳动力不足；职业训练；职业介绍；人力资源开发利用
一、引言
近年来，中国局部地区、行业与职业呈现出的劳动力不足态势日益显著。经济发展、技术进步和产业结构升级，对高技术技能劳动力带来了巨大需求。尽管中国的劳动力供给总量大于总需求，但从符合企业需要的角度看，供给缺口依然存在。在这种情况下，如何有效运用政策手段，引导劳动者就业，培养高素质劳动者，以避免因为劳动力供给不足而导致的经济增长停滞是非常值得研究的课题。
就业政策，是指政府为实现和保持劳动力适当的供求平衡，对劳动市场所做的各种干预的总称（岛田晴雄，1988）［1］，包括职业培训、职业介绍、就业规划以及实施各项政策制定的措施。就业政策可以保证劳动市场发挥对劳动力资源进行有效分配的功能。政府在劳动市场中运作，在各发达国家中得到了社会各方认同，并以法规的形式固定下来，逐步健全和制度化。各国在促进劳动市场供求平衡方面进行投资，实施多种多样的就业政策，从经济学的观点看，是有其合理性的。由于劳动力训练的外部性、市场信息的不完备性以及人力资本投资的不确定性，劳动市场自身无法调节资源分配，因此，各种形式的劳动供求不平衡现象便会出现。在这种情况下，政府的就业政策可以在排除不利于市场功能的阻碍、增大社会整体的人力资本投资，以及充分利用人力资源等方面起到重要作用（岛田晴雄，1988；尾高煌之助，1993；植草益，2000）［1］［2］［3］。
20世纪50年代后期到70年代中期，日本经济呈现出高速发展的态势。这一时期的劳动市场经历了从劳动力过剩到劳动力不足的急剧变化（榎一江，2011）［4］。面对这种形势，日本政府以“充分就业”为目标，制定和实施了一系列就业政策。其核心内容，就是围绕劳动力不足问题，积极采取职业训练、职业介绍和充分利用人力资源的措施。这些措施在促进人力资源的开发利用、劳动力的合理流动方面发挥了积极作用，保证了劳动力在数量和素质上满足产业结构转型升级的要求，有力地促进了日本经济发展（榎一江，2011；島田陽一，2013）［4］［5］。分析这一时期日本劳动力不足对策的变化与作用，对中国在产业结构转型升级时期有效应对劳动力不足问题具有重要的借鉴意义。
关于日本劳动市场的结构变化，一般认为是从属于经济发展的结果，即劳动供求关系以及就业结构的变化，是因为企业的大规模投资带来劳动需求的急剧增加和就业机会扩大的结果。这可以说是从需求角度所做的分析。但是，在考察需求因素的同时，也不应该忽视供给方面所起到的作用。而政府的劳动力不足对策，就是推动劳动市场结构变化的重要的供给因素之一。另外，在日本经济高速发展的政策研究中，国内学者侧重于强调旨在推进产业结构高度化的产业政策的作用，而鲜有对劳动力政策的研究（金仁淑，2011；安同信、范跃进、刘详霞，2014；宋磊，2016）［6］［18］。但是，在当时，如果没有劳动力结构变动的配合，没有满足企业对技术技能劳动者的需要，产业结构的高度化也不可能顺利实现。从这个意义来讲，站在供给侧的角度，研究日本如何运用政策手段来解决劳动力不足问题，对于更加全面地评价日本政府在经济高速发展时期所起到的作用是完全有必要的。
基于以上观点，本文拟通过文献梳理，对日本在经济高速发展时期所实施的劳动力不足对策进行历史回顾，并从现实和理论角度研究其合理性和必要性，进而分析其制度基础、组织体制及实施手段对政策目标的实现所发挥的作用。
二、劳动力不足掣肘日本经济发展
日本“二战”后的经济高速发展时期，是从20世纪50年代中期起到70年代中期为止（松淵厚樹，2005；榎一江，2011）［9］［4］。在这个时期，日本的GDP年均增长率超过了10%。由于工业化的快速推进，经济社会结构发生了巨大变化。从产业结构看，第一产业的比重急剧下降，第二、三产业的比重大幅度上升。在制造业中，纺织等轻工业的比重下降，金属、石油、化学等重化学工业的比重上升。与此同时，劳动市场也发生了巨大变化，劳动供求关系从供给过剩向供给不足转变，严重制约了经济发展和产业结构的高度化。
劳动力不足在以制造业为首的第二产业部门表现得尤为突出，特别是熟练工人缺乏，劳动市场的供给远远不能满足产业发展的需要。后来，随着经济的继续发展，劳动力不足现象从部分产业、工种、中小企业和地区，向大多数产业、工种、大企业和地区蔓延，由局部性问题演变为全国性问题，并带来了工资上升。据调查，初中毕业生和高中毕业生的求人倍率在1956年分别为1倍和0．8倍，但到1960年已上升为1．9倍和1．5倍，1965年更高达3．7倍和3．5倍，而在制造业、建筑业，企业的熟练工人充足率却不到70%～80%［10］。1967年，劳动市场的总求人倍率超过了1倍，充分失业率下降到1%的低水平（松淵厚樹，2005）［9］。值此，日本的劳动市场从战后经济复兴初期的供给过剩转变为了供给不足（榎一江，2011）［4］。劳动力不足也成为这一时期掣肘日本经济发展的严重问题。
劳动力不足分为两种情况，第一种是技术、技能劳动者缺乏，主要表现为以制造业为代表的第二产业部门以及大企业招不到熟练工人。第二种是普通工人缺乏，主要表现为劳动条件差的中小企业以及临时工的招工难。这两种情况的形成有着完全不同的背景原因（日本劳动省，1956；1960；1965）［11］［12］［13］。熟练工人的缺乏，是伴随需求超过供给而产生的绝对数量上的不足，而劳动条件差的中小企业以及临时工的招工难，则是源于企业雇佣方式或临时工制度而产生的相对数量上的不足。
技术、技能劳动者的不足，是因为供求关系不平衡所致。首先，以机械、钢铁为代表的产业部门快速发展，不断引进新技术、新设备，对劳动者的知识与技能提出了新的要求，但现有的教育体系不能够适应产业发展的需要。其次，劳动市场的组织化功能不健全，不能为急剧增大的劳动需求提供有效服务，阻碍了劳动力的合理流动。如职业信息未覆盖到所有地区、产业和工种；靠个人关系找工作情况普遍；住宅问题阻碍劳动者跨地区流动等。再者，熟练工人的素质在大企业和小企业之间存在着较大差异，并且，缺少按职业组织的熟练工人市场，使得熟练工人不能在企业间顺利流动。
与此相比，劳动条件差的中小企业的招工难现象，则不是因为需求超过供给而产生的绝对不足，而是源于就业结构形式或企业雇佣方式而产生的相对不足。日本大企业与中小企业之间存在着较大的差别，被称为社会性的“二元结构”。中小企业劳动者的工资相对较低，甚至不能满足基本的生活需要。因此，从严格意义上来讲，低工资的中小企业劳动者，不能算作是“充分就业者”，而只是“不充分就业者”或是“潜在的失业者”。不充分就业，是在劳动供给过剩情况下，劳动者为了生计而不得已选择的结果。从劳动者角度看，它不是理想的就业状态。因此，当进入经济高速发展阶段之后，有了条件更好的就业机会，就必然会出现劳动者的离职现象，从而造成企业的劳动力不足。同时，雇佣临时工，是企业为应对市场变化、进行生产调节的手段。但临时工的工资低，雇用不稳定，是劳动者最不愿意选择的就业。因此，临时工的不足也不是劳动需求超过供给所造成的，而是临时工制度本身的不合理性所带来的后果。
针对不同性质的劳动力不足问题，日本经过分析选择后，决定采取不同的应对措施。对于第二产业部门的劳动力不足，尤其是技术、技能劳动者的缺乏，通过职业训练、产业技术教育、职业指导、职业介绍以及有效利用人力资源的措施来解决。而对于劳动条件差的中小企业及临时工的不足，则通过促进中小企业经营管理合理化、提高劳动生产率和改善劳动条件等措施，帮助企业依靠自身努力来克服。
三、技能劳动者的培养与职业训练政策
为了解决劳动力不足，尤其是技能劳动者的不足，日本于1958年制定了“职业训练法”，决定运用政府力量，通过职业训练和技能鉴定，来培养工业以及其他产业所需要的技能劳动者，以促进劳动者的职业稳定和地位提高，推动经济发展。该法出台之前，日本已经在“劳动基准法”“职业安定法”的框架中建立了“技能者培养训练制度”和“职业辅导制度”。当时，这些制度建立的主要目的，是保护劳动者的劳动权益。而要在国家范围内调动各方面力量来实施职业训练，以推动经济发展，就有必要把这些制度整合起来，建立统一的职业训练管理体制，分领域形成系统的训练体系，以公共职业训练为中心，对包括初、高中毕业生在内的劳动者开展职业训练。基于此认识，日本在整合相关制度的基础上制定了职业训练法。这一举措为职业训练体系的形成以及职业训练政策的实施奠定了制度基础。
职业训练法明确规定了各级政府对职业训练的法律义务。中央政府要制定职业培训基本计划，地方政府要根据中央政府的基本计划制定本地区的职业训练计划；各级政府要负责公共职业训练机构的设置与运营，开展各类职业训练；各级政府要对企业开展的职业培训提供支持；中央政府负责建立技能鉴定制度等。同时，职业训练法还指出，公共职业训练要和企业开展的职业训练保持密切联系，和学校教育有所区别，但又要有延续性。此外，还对各级政府在公共职业训练体系中的角色划分、职业训练的种类与内容、政府对企业开展的职业训练的支持以及技术鉴定等事项进行了规定。总而言之，职业训练法，从政府职责、组织体系、实施内容以及制度保障等方面，为政府运用公共职业训练手段解决劳动力不足问题，提出了系统方案和制度保障。
在职业训练法的指导下，日本在经济高速发展阶段迅速建立起了公共职业训练体系。这个体系包括中央政府（国家）和地方政府两个层级，面向学校毕业生、在职劳动者、离职劳动者和伤残劳动者。在中央政府层面，建立了“综合职业训练所”“伤残者职业训练所”和“中央职业训练所（后改编为‘职业大学校’）”。“综合职业训练所”由国家单位的“劳动福祉事业团”（后改编为“雇用促进事业团”）设立运营，主要实施专业职业训练，包括熟练工人训练、离职者转岗训练。此外，还向企业开展的提高训练、再训练以及管理者训练提供支持。“伤残者职业训练所”由国家投资建设，但由地方政府运营，主要面向伤残者提供特别的职业训练。“中央职业训练所”由国家单位的劳动福祉事业团设立运营，主要为职业训练机构培养指导员。与此相对应，在地方政府层面，建立了“一般职业训练所”。该机构主要实施基础职业训练，如面向初中毕业生进行的、以培养半熟练工人为目标的基础技术训练，期间为6个月或1年。同时，也对离职者提供转岗训练，对企业在职员工提供技术训练，还对企业开展的职业训练提供援助。
由政府开展的公共职业训练主要有三类，第一类为“培养训练”。这是面向初中毕业生、为期2～3年的基础技术训练。第二类为再训练、提高训练。这是以骨干技能劳动者为对象、旨在提高知识与技能水平的训练。第三类为管理者训练。这是为企业管理者以及近期将到管理岗位工作的劳动者而开发的、旨在提高管理监督技术水平的训练。内容为工作指导方法、改进方法、培训计划制定和实施、解决问题方法的学习与训练。为了保证训练效果，使技能劳动者在社会中获得正确评价，日本还建立了技能鉴定制度。该制度把每个职业的技能水平分为1级（技能士）和2级（副技能士），通过学科考试和实技考试来确定级别。获得2级资格的条件是，接受3年制的“认定训练”，并具备2年工作经验；获得1级资格的条件是，具备2级资格，并且在获得2级资格之后又有5～7年的工作经历。
政府除了自身直接实施职业训练之外，还对企业开展的多能工训练、单能熟练工训练、提高训练、再训练和管理者训练提供各种支持。比如，实施了“用人单位认定职业训练”制度。用人单位开展的职业训练，如果在训练科目、时间、设备等方面达到劳动省规定的标准，就可以向地方政府申请认定。在训练结束时，如果受训生通过考核被认为合格，就可以直接获得“副技能士”资格。此外，企业在技能鉴定、职业训练指导员执照的取得方面，还可以免除一部分考试（八幡成美，2006）［14］。企业开展的职业训练如果被认定，还可以申请资金补助和融资贷款（尾高煌之助，1993）［2］。企业开展职业训练如果缺少场地、设备，可以向公共职业训练机构借用；如果缺少指导员，也可以向公共职业训练机构申请派遣（逆瀬川潔，2006）［10］。
为了具体指导公共职业训练的开展，日本还在1960年制定了“职业训练长期基本计划”。在该计划中，对未来10年间的技能劳动者和技术员的需求进行了预测，并且推算出了各类职业训练应培养或培训的人数。其中，职业训练（包括公共职业训练和企业开展的职业训练）培养熟练工人61万人，公共职业训练培养半熟练工人94万人，管理者训练培训42万人，骨干技能劳动者再训练培训139万人，全部相加，总共培训336万人。为实现这一目标，日本各级政府对职业训练投入了大量资金。以中央政府为例（表1），1958—1962年，中央政府在职业训练上投入26亿日元，1963—1967年投入82亿日元，1968—1972年投入159亿日元。可以看到，中央政府的投入不断增加，在20世纪60年代后期已经增加到20世纪50年代后期的6倍左右。其中，用于地方政府（即表中的县）设立的训练学校的投入，在20世纪60年代中期以前增长相对较快，表明半熟练工人训练在这一时期得到迅速发展。用于中央政府开展的职业训练、对企业认定训练的补助金以及煤炭行业离职者训练等的投入，在20世纪60年代后期增长相对较快，表明职业训练的对象与方式越来越多样化，仅仅依靠政府对初、高中毕业生的训练，已经没有办法从根本上解决劳动力不足问题。需要指出的是，表1列出的仅仅是日本劳动省对职业训练的预算情况，除了劳动省之外，还有很多政府部门，如通产省（后改编为经济产业省）也实施了各种与人才培养有关的措施。因此，政府在职业训练方面的实际投入要比表1所示水平高。
表1 中央政府对职业训练的预算（单位：百万日元）
注：数据为5年平均值。不同资金来源预算所对应的用途如下，①一般会计：主要为县立训练学校的训练实施费；②劳灾账户：国立伤残者训练学校费用；③煤炭及石油对策：煤炭离职者等的训练费用；④雇佣账户：除此之外的训练运营费、训练费、协会费、认定训练补助金及各种补助金；⑤职业训练融资：对企业职业训练及训练生的贷款。由于四舍五入的缘故，以上数据加总后存在着和合计数据不一致的情况
资料来源：日本劳动省职业能力开发局，转引自尾高煌之助（1993）
尽管日本实施了积极的职业训练政策，但由于经济高速发展，技术不断进步，产业结构急剧变动，劳动需求仍然以相对快于供给的速度增长，致使劳动力不足问题一直未从根本上得到减轻。20世纪60年代后期，日本的高中升学率急剧上升，初中毕业生的数量大幅度下降，公共职业训练机构受到生源不够的威胁。同时，政府在“雇佣对策法”（1966年）的指导下，积极推动劳动力从生产率低的部门向高的部门流动，又加重了中小企业的劳动力不足程度。此外，随着产业结构的急剧变动，劳动者的职业变动日益频繁，离职者有所增加，劳动市场中存在着人力资源未被充分利用的现象。面对这一形势，日本认为有必要修改职业训练法，应该从过去侧重于初中毕业生的培养训练，转向所有劳动者的职业生涯全过程的能力开发，即在劳动者的全部职业生活期间，分阶段、系统地实施职业训练。通过各种阶段的职业训练，使劳动者具备产业发展所需要的能力，为人力资源得到充分利用创造条件。1969年，日本对职业训练法进行了重新修订。与原来的职业训练法相比，新法强调为劳动者实施职业生涯全过程的职业训练。新法还把企业开展的职业训练和公共职业训练一同纳入法定职业训练范畴，提高了企业职业训练的法律地位，也规定了企业对职业训练的义务。这表明，日本更加重视企业在职业训练中的作用。新法还对职业训练体系进行整合，加强了各部分之间的衔接性和系统性。整合后的职业训练体系由5部分构成：培养训练（以学校毕业生为对象）、提高训练（以培养训练结业生为对象）、能力开发训练（以离职转岗者为对象）、再训练（以培养训练、提高训练和能力开发训练结业者为对象）和指导员训练。
总体来看，在日本经济高速发展期间，由政府开展的公共职业训练得到了稳步发展。表2显示，1960—1969年，公共职业训练机构一共接纳了97万多人进行训练。国立机构接纳约31万人，占总训练人数的32．3%；地方机构设立机构接纳约66万人，占总训练人数的67．7%。20世纪60年代中期以后，转岗培训取代培养训练成为主要训练，短期训练方式增长，长期训练方式减少，生动反映了产业结构变动对职业训练的影响。在此期间，获得政府准许的企业认定职业培训也不断发展（见表3）。1960—1969年（除去1968年），共有约67万人参加了该训练，其中，约24万人参加了企业单独开展的训练活动，34万人参加了企业团体组织的共同训练，参加共同训练的企业为中小企业。可以看到，政府在帮助企业，尤其是中小企业开展职业训练方面发挥了积极作用。
表2 公共职业训练活动情况（单位：人）
资料来源: 逆瀬川潔( 2003)
表3 企业认定职业训练情况（单位：个、人）
注: 原表缺失 1968 年的数据
资料来源: 逆瀬川潔( 2003)
四、劳动力流动与广域职业介绍制度
日本的工业主要集中在东京与横滨、名古屋、京阪神（指京都、大阪和神户）、北九州这四大工业地带。随着生产规模的扩大，劳动力需求急速增加，单靠本地当年的初中和高中毕业生已经不能满足企业的需要。因此，必须跨地区招募劳动力输送到这些工业地带。当时的九州、东北等边远地区的初、高中毕业生成为最有力的对象群体。这些青年劳动力，因为是单身，所以容易跨地域流动；因为年轻，可塑性大，可以进入各种职业；还因为是高学历者，所以对新技术、新生产方法有较高的适应能力。据加瀬和俊（1979）对日本各地区1965年20－24岁人口和1955年10－14岁人口比较发现，东京地区男性增加130．5%，女性增加89．6%；神奈川地区男性增加93．3%，女性增加60．1%；大阪地区男性增加95．1%，女性增加77．9%。与此相比，东北地区的秋田、福岛、山形三县，男性仅增加50%，女性仅增加40%；九州地区的鹿儿岛，男性增加66．6%，女性增加53．3%。这些数据显示，大量的年轻人口从九州、东北地区等边远地区流向了工业发达的城市地区。而在劳动力流动过程中，学校以及“公共职业安定所”（指公共职业介绍机构）的就业指导、职业介绍发挥了重要作用（岛田晴雄，1988；島田陽一，2013）［1］［5］。
为了促进劳动力流动，日本政府实施了广域职业介绍服务，并且引进了大型计算机，构建了数据传递系统，实现了劳动市场信息的迅速传达、使业务机械化、效率化。这些措施，象征着日本从原来以失业对策为中心的就业政策，向适应经济发展需要的就业政策转型，也就是从附属于经济政策，进行事后处理的消极对策，转向了积极的就业政策。有计划输送劳动力制度将九州地区、东北地区的初、高中毕业生成批地介绍到工业城市就业，为经济发展提供了充分的人力资源。
日本的职业介绍制度，是在美国占领军司令部的领导下建立起来的。1947年颁布的职业安定法规定，“公共职业安定所是劳动大臣（意为部长）的直属机关，劳动省（意为部）的职业安定局统一负责全国范围的职业介绍工作。”“职业安定所实施合理的职业介绍，为工业及其他行业提供充足的劳动力，为经济发展做出贡献。”在“二战”以前，日本纺织行业曾经到农村地区招募大量女工。这些女工的工资低，劳动时间长，劳动强度大，是工人阶级受剥削压榨的典型事例。为了保护劳动者权益，美国占领军司令部特地要求职业安定所只能为求职者介绍通勤圈内的工作（片濑一男，2010）［15］。
随着经济规模扩大，劳动力的需求调整也必须在全国范围内进行。因此，日本在1949年废除了对职业安定所的地区限定的规定，制定了全国范围的职业介绍程序。自20世纪50年代初开始，日本形成了由两大部分构成的广域职业介绍体制，一是国家层次和各地方政府的“供求调整会议”；二是四大工业地区的“供求调整会议”（菅山真次、西村幸満，2000）［16］。20世纪60年代后，日本劳动市场的需求大幅增加，对初中毕业生的求人倍率甚至高达2～3倍，企业的劳动力充足率却只有不到三成。1960年5月，劳动省发出了“中学毕业生供求调整要领”的通知，强化了对职业介绍的管理。通知规定，企业不能直接与中学联系招聘工人，必须通过职业安定所来获取许可。同时，国家和地方政府的劳动部门要编制各自的年度计划，召集“就职对策碰头会”“求人、求职信息交换会”，最终通过“全国供求调整会议”形成对新毕业生供求关系的统一管理。
于是，农村地区的职业安定所收到了大量来自城市企业的招聘信函。其中有所谓“集团求人”的招聘信函。这里的集团，指城市中的300人以下的小企业结成的组织。大企业由于工资等条件优越，在劳动市场的竞争力强，招募工人的困难相对少些，而小企业由于工资低、劳动环境差等，难以在城市招到工人。于是，日本政府就诱导小企业组成行业性、地区性的团体，制定改善劳动条件协定，并保证实施。然后，以团体的名义向农村地区的职业安定所提出求人申请，按同一劳动条件统一招募中学毕业生，之后再分配到各个企业（小川利夫、高沢武司，1967）［17］。为了保证小企业以及当地企业的劳动力供应，农村地区的职业安定所还采取对求人信函公开顺序的调整，即首先公开集团求人、当地企业求人信息，然后才公布大企业的信息（加瀬和俊，1997）［18］。政府的介入，在帮助小企业解决劳动力问题的同时，也促进了小企业改进低工资的非“近代化”的经营方式，有益于劳动者权益的保护。同时，集团招聘的方式也节约了企业的招聘成本。
五、人力资源的充分利用与特殊人群就业政策
20世纪60年代中期后，日本的劳动市场已从供给过剩转为供给不足，充分失业率下降到1%左右。而离职转岗者、中高龄劳动者以及煤炭等转型行业下岗工人等特殊人群却很难就业。包括特殊群体在内的劳动供给总量，从数字上看并不比劳动需求总量少，但是，因为技能、地区等因素的制约，造成了两者之间的不匹配，人力资源未得到充分有效的利用，影响了经济发展。很明显，单靠现有的职业训练、职业介绍政策，已经不能带来更多的劳动供给，而需要把至今未得到利用的人力资源充分调动起来，为经济发展提供支持。基于此认识，日本在“雇用对策法”的框架中，制定了“职业转换补助金制度”，后来，又相继颁布了“中高龄者就业促进特别措施法”，以及“煤炭等转型行业离职者就业促进特别措施法”。
为了促进离职转岗者的再就业，日本实施了职业转换补助金制度。离职转岗人员以及失业者进行求职活动、参加训练以及跨地区流动就业，可得到补助。补助范围很广，包括就业指导补助、训练补助、职业适应训练费、就业所需流动资金、跨地域求职活动以及参加培训所需交通费用等。对于中高龄劳动者及伤残者，还划定了合适职业范围，设定了企业的雇佣比率，从国家层面支持他们就业。职业转换补助金制度的财政资金由国家和地方政府分担，其中，国家负担求职活动、流动就业等的资金补助，地方政府负担职业训练补助资金。
为了促进45岁以上中高龄劳动者就业，日本颁布了中高龄者就业促进特别措施法（1971年），决定开发适合中高龄者的职业、加强用人企业的指导与援助，以及完善职业介绍服务等措施。在该法的指导下，日本在各地公共职业介绍机构增设了中高龄者部门，配备专业职员，提供职业咨询与指导［10］。为了落实中高龄劳动者的就业，还实施了“中高龄者雇佣率制度”。该制度规定，在国家选定的适合中高龄劳动者的职业中，企业有义务使中高龄劳动者的雇佣达到一定比例以上。如果未达到一定比例，今后要在公共职业介绍机构、在相同职业招募年轻人，可能会被拒绝。另外，还实施了“中高龄劳动者雇用奖励措施”。对于55～65岁的中高龄劳动者，设定了适合他们的职业与雇佣率。如果企业对其雇佣的这些中高龄劳动者进行职业适应训练，根据训练费用的金额大小进行减免。对于农村煤矿等就业困难的中高龄失业者，指定该地区为特定地区，采取更加优厚的政策。
对于煤炭等转型行业离职者的再就业，日本也采取了特别措施。煤炭行业在20世纪50年代中期面临行业亏损、能源结构转型，当时，日本制定了“煤炭矿业合理化临时措施法”，决定对煤矿企业进行“关停与升级”政策，以降低煤炭工业生产成本、提高竞争力，进行能源结构转变。1959年，又制定了“煤矿离职者临时措施法”，决定采取包括广域职业介绍、职业训练、援助业务等在内的“煤矿离职者综合对策”。1963年该法重新修订，又增加了“企业主负有帮助离职者再就业的义务”和“煤炭离职者求职证明册制度”。该法第七条规定，“为了促进因煤矿关闭、煤矿近代化等其他煤炭行业合理化措施而离职的劳动者的雇应的就职援助措施。”煤炭离职者求职证明册制度，是向离职者发放证明册，纪录补助金领取等事项。证明册有效期为三年，这意味着补助金可以领取三年，这是对煤矿离职者的特殊政策。国家还成立了专门机构来处理煤矿离职者的援助业务，并且在离职者对策上投入了4兆日元的财政资金。煤矿所在地区的产业结构转换、煤矿工人的转行伴随着艰难的过程。但是，日本运用政策手段，通过职业介绍、职业训练等手段，最终大体平稳解决了关闭煤炭企业所带来20万人的失业者的再就业问题。绝大多数煤矿工人都在企业重新就业（ 崎尚子，2013）。
六、日本劳动力不足对策的评价与启示
在经济高速发展时期，由于产业规模的扩大、产业结构的变化，产业部门对劳动需求在数量和品质上都会提出新的要求。如果劳动市场不能满足这些要求，经济的持续发展就要受到阻碍。在现代社会中，国家介入市场经济体制运行的做法已经出现在许多领域，劳动市场就是其中之一。日本运用国家力量，全方位地操控劳动市场，为产业提供了充分的人力资源，促进了社会经济的发展。尽管这种做法从市场经济、自由竞争的角度看仍存有异议，尽管对国家资源的如此投入是否有效，看法不尽相同，但从历史上看，日本经济高速发展时期的就业政策确实发挥了很大作用，值得从制度、措施等政策运营策略方面进行考察、研究。
第一，及时、一贯及周全的顶层设计。日本应对劳动力不足的各项政策，出台时机贴近社会现实，及时地为解决社会问题提供了制度框架。各项政策的一贯性鲜明，即使涉及时间很久，也追求目的始终如一。劳动力不足对策的相关法律，目标清晰、实施手段完整具体。
第二，中央政府及地方政府密切关联的政策实施体制。日本的中央政府负责劳动力不足对策的法规立项、预算立项以及政策实施指导，而地方政府则负责政策在各个行业、企业以及劳动者个人的落实。由于有了如此有效的协同关系，才能使各项政策目标得到实现。
第三，强大的就业政策实施组织。为了有效地实施各项政策，日本建立了强大的组织体系。这个组织体系的任务，就是为企业及劳动者提供各种就业服务。这个体系属于公务员系统，但不同于其它具有审批监管、处罚等权力的国家机构，提供服务的色彩更浓一些。
第四，劳动不足对策兼顾了企业和劳动者双方的利益。战后的日本，建立了民主选举政治体制。劳动者是社会中重要的政治力量，因此，日本劳动不足对策的出发点不但是企业发展，还对劳动者的各项权益做了充分的考虑。在如此的政策指导下，劳动者的经济、安全以及自我实现的欲求得到了基本满足，才可能在生产中发挥出更大的能量，创造更大的价值。
但是，上述历史考察也表明，仅仅依靠政策，也是没有办法从根本上解决劳动力不足问题的。事实上，日本的公共职业训练人数并未达到当时政府制定的目标，劳动力不足随着经济发展日益严重。尽管如此，经济发展和产业结构转型并未受到明显影响。其背后的原因，和企业在此期间逐渐形成了长期培训制度有关。因此，也可以说，日本的成功，是在政府劳动力不足对策和企业自主培训制度相结合的基础上取得的。
中国现在正处于经济结构转型的过渡期，数字技术等高科技产业需要具有新技术的人才，传统产业的升级改造需要既懂制造又懂编程的技术工人，而煤炭、纺织等产能过剩产业又在产生冗员，劳动市场的供求关系十分复杂。我们应该从细节入手，建立劳动市场统计体系，从数量、素质等具体方面摸清劳动力的供应与需求，在此基础上充分发挥国家力量，为企业获得充分的人力资源、为劳动者得到恰当的工作机会提供优质服务。同时，我们也应该留意日本的历史经验，发挥中国的优势，在就业政策设计、政府实施体制、政策实施组织和劳动者权益等方面做得更好，为学校毕业生和下岗人员提高充分的就业机会，为企业提供更优秀的技术人才，为社会经济的持续发展打下坚实的人力资源基础。
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