［摘要］ 国有企业大规模海外投资并承担我国对外投资的主力军，是中国特有的经济现象。加强国有企业海外投资监管是确保国有企业海外投资安全及投资效率的必要举措。建立完备的海外投资监管制度框架，进行顶层制度设计和微观制度完善，是当前国有经济管理的重要内容。本文在确定监管对象的基础上，明确了国有企业海外投资监管的三大目标，综合考虑监管主体、对象、环境、要素等方面，提出了一个整体性的监管制度体系，以弥补当前系统性研究不足的问题；理清不同层次监管主体之间的关系，重点研究了政府、企业、第三方服务机构和非正式组织在监管制度中的协同作用，并提出具体的监管对策。
［关键词］ 国有企业；海外投资；监管；制度设计
［基金项目］ 国家社会科学基金项目“国有企业海外投资与政府监管问题研究”（ 12CGL007）。
一、引言
国有企业大规模海外投资并承担我国对外投资的主力军， 是中国特有的经济现象。国外针对企业海外投资的公共政策主要立足于海外投资保护立法和投资促进政策。因此，国有企业境外投资监管是基于中国情境的特殊问题。由于国有企业是特殊企业，［1］意图通过一般性的公司治理框架解决国有企业海外投资安全及投资效率的问题是不可能实现的。中航油套保亏损、国航航油期权浮亏等一系列事件引起了学者的关注。从国有企业产权制度特殊性来看，政府监管是合理且必要的。在监管对策方面，大多数学者从宏观视角切入，基本思路有完善政府的监管法律体系；［2］建立境外不同类型企业分类指导和管理制度；［3］建立风险评估和预警机制、加快培养海外资产管理人才等；［4］另一些学者从加强国有企业内部控制的角度进行研究，认为国有企业境外资产的监管能力本质上是境外子公司的内部控制能力问题，因此，需要建立系统的内部控制整体框架，提高对海外子公司的内部控制效率；［5］建立合理的选聘机制、激励机制和财务机制等。［6］本文认为，从国有产权代理人的角度来看，防止国有资产境外流失并非政府监管的唯一目标；而且，现有研究普遍缺乏系统性，宏观视角的研究大多侧重于制度改良的某一方面，未能提出整体的监管制度框架；而微观视角的研究则将监管能力界定为企业内部控制能力，忽略了国有企业因产权特殊性而带来的政府监管必要性。同时，两种视角都未能厘清不同层次监管主体之间的相互关系，而这也是本文研究的重点之一。
二、国有企业海外投资监管的对象
分类改革已明确为国有企业改革的有效路径。国有企业海外投资监管的制度设计也必然立足于分类改革的基本思路。毫无疑问，只有商业类国有企业才具备对外投资的动机和可能性。商业类国有企业又分为竞争性国有企业和特定功能性国有企业，［7］分别对应当前官方分类的商业一类和商业二类。商业二类国有企业在国内处于垄断地位，与国计民生息息相关。从国有企业所承担的使命来看，地方国有企业除了少数公共政策性企业之外，基本上属于竞争性的商业一类企业。在改革路线图中，这些企业将逐步退出竞争性领域的控制权地位，而主要以资本投资的方式存在，因此，这部分国有资本将纳入国有投资公司的监管体系。而中央企业中的商业二类企业承担了维护国家经济安全、培育支柱产业和参与国际竞争的职能，其母公司将长期保持国有控股的产权结构，这部分企业也是当前国有企业对外投资的主力军。在国家安全审查制度日益严格的今天，这些企业要获得海外市场的“准入券”，就必须强化自身行为的市场化取向。同时，毋庸置疑的是，这些企业又区别于纯竞争性的国有参股企业，预算软约束的存在和国有企业负责人身份的“经济—政治”二元特征，都有可能扭曲企业的海外投资行为。因此，从长远来看，由于存在投资行为异化和内部治理失衡两方面因素，商业二类企业的对外投资容易陷入海外投资陷阱，或者形成恶意的国有资产流失，因此，这类企业应该成为监管的重点。当然，在商业一类企业混合所有制改革和内部治理完善之前，其海外投资面临的问题与二类企业并无二致，因此，也应该适用相应的监管制度。具体而言，当前对外投资监管的重点就是商业二类中的石油石化、电力、通讯等领域的18家中央企业，以及完成混合所有制改革之前的77家商业竞争类中央企业。
三、国有企业海外投资监管的三大目标
当前，国有企业海外投资监管既要加强监督，又要强化服务管理，尽快填补“制度真空”。
1. 防止国有资产恶意流失
2012年，国务院国资委发布了《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（以下简称《境外投资监管办法》）。《境外投资监管办法》的出台，是国资委依法履行出资人职责，完善国有企业投资监管体系的重要举措，是国有企业海外投资监管制度化建设的第一步。在此之前，国有企业海外投资基本上处于监管真空地带。一些国有企业海外投资活动成为个别高管向海外转移资产、隐匿利润甚至移居海外的踏板，因此，海外投资监管的首要目标应该是弥补监管漏洞，防止国有资产恶意流失。此处强调区分国有资产恶意流失和正常的投资损失，是因为任何投资都有风险，即便是在审慎考察的基础上，国际化投资也可能遭遇失败。如果一味地强调国有资产流失风险，一旦投资收益率不佳，就扣上“国有资产流失”的帽子，会导致国有企业在好的投资机会面前裹足不前，禁锢企业的国际化发展思维和创新意识，不利于相关产业的国际化发展和过剩产能转移。需要关注的是，最近两三年以来，随着外部监管的加强和国有企业巡视工作的深入，国有企业海外投资显示出另一种倾向，那就是尽可能少投资或不投资，这种企业发展过程中的“不作为”倾向与之前的随意投资一样应该引起重视。区分国有资产恶意流失和正常的投资损失，有助于减少国有企业在海外投资时的顾虑。
2. 防范海外投资风险
由于监管松懈和预算约束软化，国有企业在海外投资中的过度投资和不审慎投资行为并不少见，这些投资行为往往低估了海外投资风险，或未对海外投资风险进行全面考察，导致投资损失。一部分投资失败并不能归因于决策者的“不作为”或“乱作为”，而要归因于中国企业缺乏对外投资和国际化经营经验，对于这些企业，单纯的外部监督并不能解决企业投资效率低下的问题。因此，防范海外投资风险就成为国有企业对外投资监管的重要目标。在当前情况下，通过制度规范和服务完善，就可以促进国有企业海外投资的决策科学化，大大提升海外投资的成功率。其中，制度规范的落脚点在于通过外部监督约束和公司治理优化推进企业国际化投资的流程化和科学化水平，规避过度投资和不审慎投资；而服务完善的重点在于为企业建立海外投资风险警示和投资担保体系，减少企业投资的后顾之忧。
3. 促进国有资产价值增值
商业类国有企业与公益类国有企业的最大区别在于前者以经营利润为目标，对于海外投资这样的高风险战略行为，如果缺乏恰当的评价体系，国有产权代理人对海外投资并不具备天生的企业家动力。过分强调外部监督会导致企业海外投资热情下降。在建立科学的监管体系之前，外部人甚至很难区分恶意的国有资产流失和中性的投资损失。因此，要弥补监管漏洞，更要防止“过犹不及”，改变“重监督约束轻管理服务”的现状，出台并细化国有企业海外投资的激励措施和评价体系，使具备海外经营管理知识的人才充分发挥潜能，推动国有企业价值增值。尤其是针对商业一类企业，政府需要经济行为退出，在理顺商业化治理架构之后，国有产权代理人需尽快实现从“运动员”向“守夜人”的转变。
四、国有企业海外监管的制度体系设计
明确了监管重点之后，就需要根据三大监管目标进行监管的制度体系设计（如图1所示）。在当前的国有企业微观治理生态和宏观管理体制下，改革的目标是建立内部治理和外部监管相适应的一体化制度体系，使内部监管成为常态化的主导力量，外部监管成为约束条件。在市场化公司治理体系中，商业竞争性国有资本回归“资本中性”，在市场化的公司决策体系和各产权主体相互制衡的公司治理体系中，企业经营者具有完全的自治权，国有资本的代理人只需要监督国有资本的使用，参与公司分红。在当前国有独资的情况下，外部监管是对微观治理体系不完善的一种完善和补充，在财务监管之外，还需要业务监管和人员监管。
图1 海外投资制度设计的逻辑框架
1. 完善内部控制和经营管理体系
“内部人控制”是国有企业治理的难题。如果内部治理缺乏制衡，缺乏制度约束，外部监督将如无本之木，难以找到监督的抓手。因此，内部控制和管理体系永远是外部监督的基础，外因始终要通过内因起作用。在当前情况下，为防止国有资产流失，应完善海外投资的决策流程和内部监督体系，使海外投资过程遵循科学、规范的决策流程，使经营过程的财务状况一目了然。在防范海外投资风险方面，企业同样需要在管理体系规范的基础上，做好项目可行性分析和风险评估。当然，在规范的决策体系中，这些都应该是题中之义。在促进国有资产价值增值方面，战略投资委员会可以强化在对外投资方面的集体决策职能，通过引入专业的外部董事，提高决策的专业化支撑。
2. 健全外部监管体制
对应国有企业海外投资监管三大目标，健全外部监管可以从三方面着力。首先，监督的首要任务是杜绝国有资产恶经济体制改革意流失，对此，需要建立全过程的合规性审计制度。也就是在确认内部控制体系健全的基础上，重点考察海外机构的资产属性、投资程序和战略—行为一致性。考察制度框架内的组织行为合规性，而不仅仅考察投资结果，有利于避免将正常的经营损失错误地定性为国有资产流失。其次，从投资服务的角度而言，要提高国有企业规避海外投资风险的能力，政府可以从投资风险与警示、顾问与担保等方面提供支持，在投资国别、海外进入方式和契约期限与责任等方面进行引导和咨询，防止企业陷入海外投资陷阱。在促进国有资产价值增值方面进行宏观指导，更新企业领导人评价体系，区分与投资目标相符的有效投资，辅助以财务指标，对企业管理层进行导向性评价，以激励他们带领企业进行对外投资。
3. 创新顶层制度安排
以上内控体系和外部监管制度的创新都需要相应的顶层制度安排予以保障。在产权制度改革的同时，还需要通过国有企业组织治理与监管体制改革，在厘清政企边界的同时，保障国有产权在合理的治理框架内实现尽可能高的资本收益。这就要求顶层制度安排既要做到监督有力，又要保障企业的创造性活力，避免企业以“不作为”逃避监督。从组织职能和监管目标来看，外部监督体系包括独立有效的监督机构、第三方审计机构和社会舆论三部分，独立的监督机构和第三方审计的目标都是为防止人格化的公有产权主体出现行为异化，而社会舆论监督则是为保障真实的终极产权所有者的权益所必需的制度安排。投资服务体系和相关的制度创新是当前制度短板。从促进国有资本价值增值的角度来看，监督之外还应有服务，尤其是在内部治理日益完善之后，服务比监督更为重要。
五、加强国有企业海外投资监管的具体对策
1. 在国有企业探索建立独立监事会制度
国有企业是一类特殊的企业，其治理应体现其国有股权的特殊性和监管的可行性。当前，我国公司治理模式形式上类似于大陆法系的“二元双层治理模式”，但本质上则偏向于英美模式，也就是董事会负责的单层治理结构。在实践中，由于我国市场发育程度和企业股权多元化程度远不能跟美国相比。在单层治理模式下，难以对国有企业董事会、董事长的权力进行制衡和有效监督。监事会在人事安排方面受到董事长“一把手”的制约，在公司运营过程中难以起到有效的监督作用，看似平行的监事会形同虚设。国有企业所暴露的腐败问题便是这一问题的客观反映。但国有企业当前要解决的一个核心问题就是对业务实际控制人的监督和约束问题，当前这种监事会功能的弱化需要从制度本身加以解决。建议在德国、日本双层治理模式基础上进行创新，建立分权制衡、分层监管、科学有效的国有企业管控结构。这就要求增强监事会的权威性和独立性。改革监事会产生办法，采取政府委派与股东大会选举相结合的方式，强化独立监事的主导作用。在党管干部的原则下，切实保障政企分开，使监事会主席代表人民行使监督权利，而董事会主席仅代表人民行使资本权利。
2. 建立面向业务流程的内部监督与审计制度
独立监事具有对公司财务、投资流程的审核和质询权，但由于监事会主席在列席董事会时没有投票权，且监事也不一定掌握经营管理知识，因此，监事会可侧重于事中和事后的财务监督。上市公司董事会框架下的独立董事制度可以发挥业务监督的职能，把好事前监督和风险预警关。如此，将监事会和独立董事相互重叠、边界不清的监督职能区分开来，有利于两者相互独立、相互补充地发挥作用。对于大型国有企业，尤其是中央企业，建议由监管机构派驻独立董事，充实到董事会的战略、审计、提名和薪酬等各个专门委员会。从人员构成来看，应保证各个委员会成员中至少有半数以上为独立董事，特别是审计委员会，如果可能，其成员应全部为独立董事。国有资产出资机构的监管以事后监管为主，而过程监管更多地需要依靠企业内部的监督制度，依托纪检部门建立自查自纠和内部巡视制度。由当前中央向国有企业派驻巡视组和审计人员的方式，逐步过渡到在企业建立独立监事制度，由中央派出的审计人员、监管机构派出的工作人员担任独立监事，并由独立监事担当监事会主席，实现外部监管与内部监管的有效链接。并且保证独立监事的人数在监事会中超过半数。强化监事会对董事会的监督责任，提倡监事任期与董事任期错开。监事会主席享受国家公务员行政级别和待遇，与企业经营脱钩。其他独立监事和内部监事的薪酬和考核标准由国有企业监管机构制定。创新以监事会为主体的内部监督制度，建立自查自纠和内部巡视制度，明确监事会成员的责任，通过内部巡视，严格过程监管，防患于未然。
3. 加强覆盖海外投资的外部审计
对国有企业、国有资本进行审计全覆盖，重点对领导干部尤其是集团公司“一把手”进行经济责任审计，防止“灯下黑”。结合公司独立监事会的报告，对存在问题线索的企业进行重点审计和专项审计，其他企业争取对国有资本保值增值情况进行两年一次的审计，对国有企业领导人员的任期经济责任履行情况在其卸任前至少审计一次。针对海外投资审计力量薄弱的现实，为弥补审计力量的不足，完全可以采用政府购买第三方服务的方式，吸收社会审计力量，使其在审计机关的主导下参与国有企业的审计。尤其是针对海外投资的审计，完全可以购买海外会计师事务所的服务，提高审计效率。
4. 健全信息披露制度，发挥外部舆论监督作用
在上述内部治理和监督机制基础上，外部监管仍然是必要的。除了对内部监督起到补充作用之外，还能起到制度性震慑的作用，有利于加强内部监督的效力。国有企业海外投资是国有企业投资的组成部分，当前，国有企业包括投资、成本收益在内的重要经营信息对社会而言，仍然是一个“黑箱”。即使是对于统计部门，企业上报的海外投资数据也是不准确的，没有监管及核查，“企业自报数据”就会沦为一个摆设。建立国有企业信息披露制度，是规范国有企业经营行为的关键。从产权代理理论来看，终极产权人有权对企业的信息进行查阅。新加坡在此方面树立了一个典范。从2004年开始，淡马锡开始按照国际惯例发布年报。为了防止由于信息不对称可能导致的内部操纵问题发生，新加坡政府规定，国有企业无论上市与否，其经营状况都应当公开，任何机构或个人，只需交纳5新元的费用，都可以在注册局调阅任何一家国有企业包括政府控股公司的有关资产管理信息的资料，以保证公众舆论对国有企业的监督作用。
5. 加强政府的风险预警和综合服务功能
除了监督之外，还要加强对国有企业海外投资的综合管理服务，减少由于经验欠缺所造成的“非恶意”国有资产流失。当前来看，国有企业对外投资的风险是巨大的，这些风险包括政治风险、经济风险、社会风险和交易风险。有些风险是企业自身难以抵御和承担的。因此，国外政府纷纷建立境外投资风险保障机制，以政府力量为企业跨国经营解除后顾之忧。对我国企业而言，一些发展中国家和地区为它们“走出去”提供了广阔的市场，但同时巨大的发展空间往往伴随着很高的风险特别是政治风险。例如，中铁建在对外投资过程中就多次遭遇因目标国政变而项目搁浅的情况。当前，中国提出的“一带一路”倡议得到了相关国家的积极响应。可以预见，国有企业将是“一带一路”对外投资的先锋队。然而，因缺乏海外投资保险制度，对外投资企业容易遭受不确定性风险的重创。对于“一带一路”沿线国家而言，政治风险不容回避。因此，我国应借鉴国际经验，尽早建立海外直接投资风险防范与保障体系。一方面，以官方委托的方式，依托中介组织编制海外投资风险评级报告，并建立基金形式的风险保证金；另一方面，制定引导政策，鼓励商业性保险公司开展海外投资保险业务。企业投资之前的信息咨询服务也应该纳入政府的服务范围。建议由商务部定向派遣投资环境考察团，调查重点国家和区域的投资环境，编制中国企业海外投资数据库，建设统一的政府海外投资信息平台，为企业提供海外投资环境的相关信息。通过驻外使馆，设立经济商业情报中心，为企业对外投资提供信息情报等服务。
6. 推进混合所有制改革，破除“竞争中立”原则的阻碍
新加坡淡马锡集团和法国雪铁龙等公司都是政府控股或参股的企业，但这些企业在海外投资时几乎不会遇到诸如“竞争中立”这样的进入壁垒，其根本原因在于，在这些企业的治理体系中，政府权力仅被限制在资本投资层面，在运营层面企业是完全独立的。虽然法国政府的参股有保护本国产业的直接意图，但控制在资本层面的参股很容易被投资东道国所接受。因此，一味地指责别国对中国国有企业投资的歧视，并不能实际减少各种进入壁垒。配合国有企业混合所有制改革，推动宏观管理体制和微观治理结构创新，将国有资本从经营性领域逐渐退出，以投资公司或主权基金方式获得资本投资利得，变直接控制为间接控制，将有利于减少国有企业进入海外市场的障碍。
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