摘要：在逐步开放基础上引进和利用外资，是新中国快速工业化的重要经验之一，也是大国方略的重要组成部分。新中国成立后的前30年，我国在一系列外部约束下对利用外资进行过积极的探索，积累了成败两方面的经验教训。改革开放以来，我国对外开放领域不断拓展，层次不断提升，利用外资规模快速增长，利用外资方式不断创新，引进和利用外资工作取得了巨大成就，积累了丰富而宝贵的经验。从政策导向和投资流量来看，改革开放以来利用外资的历程可以分为规模导向阶段、效率导向阶段和高质量发展阶段。70年来，外资通过补缺与启动效应、增长拉动效应、竞争效应、技术溢出效应等机制对中国经济发展产生积极影响。当前，在中国加快构建形成开放型经济新体制的背景下，各级政府需针对利用外资存在的问题进行政策引导和制度创新，切实提升全方位利用外资的水平和质量，实现外资与中国本土经济成分的互融共生。
关键词：对外开放；利用外资；新中国70年；发展历程
基金项目：国家社科基金青年项目“国有企业跨国投资与政府监管问题研究”（12CGL007）。
本文特别说明：按照最新的《中华人民共和国外商投资法》，外商投资指外国的自然人、企业或其他组织直接或间接在中国境内进行的投资活动。香港、澳门和台湾都是中国的一部分，因此港澳台投资不属于外商投资，但港澳作为单独关税区和自由港一直在中国大陆经济统计中被视同为外资，台湾地区对大陆投资也参照《外商投资法》。为了与现行统计口径相符，本文如无特殊说明，外资统计数据均含港澳台地区对内地投资。
一、引言
新中国成立70年来，中国从积贫积弱的农业国一跃成为GDP排名世界第二的工业大国，创造了人口大国经济发展的奇迹。新中国成立之初的外资政策探索和改革开放之后不断调整的外资政策，是大国方略的重要组成部分。在逐步开放基础上引进和利用外资，是中国快速工业化的重要经验之一。新中国成立之后，国家对利用外资进行过积极的探索，积累了成败两方面的经验教训。改革开放以来，中国引进外资工作取得了巨大成就，对外开放领域不断拓展，层次不断提升，正是中国制度自信、道路自信的重要体现，也是中国信守“入世”承诺、维护包括WTO在内的国际经济秩序的重要表现。外商对我国投资区域和投资领域逐渐扩大，投资金额不断增长，投资方式持续创新，在此背后，是中国经济治理方式和外资管理体制的不断优化。外资与中国本土经济成分互融共生的发展过程，是中国构建形成开放型经济新体制的必由之路。利用外资方式的创新和外资政策的演变反映了中国在全球产业转移中产业分工地位的变化。当前，新一轮工业革命风起云涌，世界经济在跨国公司的牵引下有相互融合的内在需要，同时，大国之间政治经济博弈加剧，“逆全球化”在短期内有愈演愈烈之势。在此背景下，如何把握新时代引进外资工作的主线，使外资服务于中国经济发展目标和世界经济合作新秩序的构建，是重要的时代命题。对中国引进外资70年的发展历程进行梳理和总结，有助于我们更好地从经验教训中获得启示，明晰未来积极有效利用外资的方向和路径。
二、新中国利用外资的演进历程与阶段特征
从外资政策的转变和引资金额的增长来看，中国引进外资经历了4个大的阶段。这4个阶段在引进外资的内外部条件、必要性和主要目标、引进的主要对象以及引进外资的主要方式和领域方面都发生了明显变化。中国引进外资70年的演进历程，嵌入于国际政治态势演变的大背景中，受到大国关系演化的制约和影响。1978年改革开放成为外资政策调整的里程碑，此后，外资政策主要受中国自主制度选择和经济发展现实需要的牵引。70年引进外资的过程反映了中国从相对封闭的计划经济体系走向全方位对外开放的社会主义市场经济体系的探索过程。
（一）1949~1978年：引进外资的初步探索和曲折发展阶段
1949年新中国成立至1978年改革开放之前，中国的外资政策和引进外资经历了一个曲折的发展历程。受外部环境制约和党内“左”倾错误思想的影响，中国在改革开放之前，与外部经济体的联系非常微弱，引进外资尤其是外国直接投资非常有限。
1.制度背景与演化逻辑
（1）新中国成立前中共对利用外资持积极态度。通过历史分析可知，新中国成立之前，中共对利用外资持务实积极的态度。在抗日战争时期，毛泽东多次提及要吸引华侨回国投资，以及吸引外资以促进国内建设。1938年年底，毛泽东与瑞士《新苏黎世报》记者瓦尔特·博斯哈德谈话中谈到：“战争以后，为了建设，毫无疑问我们需要外国资本，特别是交通和运输方面①。”中共七大前后，党对引进外资的态度更加明确。当时，党内对战后引进外资必要性的认识是很客观的。1944年8月，中共中央发布《关于外交工作的指示》，指出“在双方有利原则下，我们欢迎国际投资与技术合作”②。1945年4月，毛泽东在党的七大报告中指出，“引进外资的目的是能够蓬蓬勃勃地发展大规模的轻重工业与近代化的农业”，并且预言“外国投资的容量将是巨大的”。1946年6月，中共中央发布《关于解放区外交方针的指示》，明确提出要“允许外国人来经商、开矿及建立工厂或与中国人合作来经营工矿”③。新中国成立前夕，周恩来曾明确指出，“关起门来搞建设的想法是错误的”，提出要同世界各国发展经济技术交流④。可见，在当时中共对和平建国抱有希望的情况下，对各国包括资本主义国家的外资是持欢迎态度的。但在当时国内政权还未建立、形势还不明朗的情况下，中共所能动员的外资几乎仅限于侨资。
（2）新中国成立后，外资受国际政治格局和理论认识偏误影响渐趋消失。新中国成立前夕，苏联和美国对中共截然不同的态度，以及冷战格局的存在，导致中共在新中国成立后最终选择了对苏联“一边倒”的外交政策（张旭东，2008）。中共在抗日战争和解放战争时期，不断深化对外资作用的认识，在党内逐步形成了有效利用外资的共识，但现实的政策选择不得不服从于世界政治格局和国际关系的约束。1955年10月，毛泽东在同日本友人交谈时提出，应该学习各个民族的长处，包括向日本学习，“甚至想去美国看一看，把中国人民的友谊表示一下，但现在却没有希望实现”⑤。1956年4月，周恩来同新西兰友人谈话时明确指出，“闭关自守是会阻碍进步的……但是现在不是我们自己闭关，而是美国要关住我们，不让我们同各国往来”（裴坚章，1994）。20世纪50年代之后，受“左”倾错误思想影响，我国对科学社会主义的认识走入误区，在意识形态和实践层面追求“纯而又纯的公有制经济”，这导致外资在中国逐渐消失。“一五”计划期间，虽然在理论认识上通常将计划与市场对立起来，但实践中仍然允许市场中少部分自由生产和非公有制经济成分存在。陈云在中共八大提出了关于社会主义经济制度实行“三个主体，三个补充”的重要经济思想，认为社会主义也可以有市场，自由市场是对国家计划进行补充的一种资源配置方式。但这一思想和中共八大的重要决议并未执行下去，“大跃进”和人民公社化运动使经济建设脱离了基本价值规律和实事求是的思想路线，社会主义社会被理想化为高度集中的计划经济和平均主义，自由市场和外资生存的土壤不复存在。
2.本阶段利用外资的主要形式和特征
新中国成立后，利用外资包括两大部分：新引进外资和原有外资企业。受当时制度环境约束，前者主要是苏联和东欧国家的援助和投资，以及华侨投资，后者则是资本主义国家在华企业和侨资企业。具体而言，该阶段利用外资的方式主要有4种（如图1所示）。
图1 各种利用外资方式的体量及存续时间示意图
资料来源：作者通过计算绘制。
（1）20世纪50年代接受苏联、东欧国家援助成为当时利用外资的主要形式。二战后，美苏从战时合作走向了全面对立的冷战时期，世界被划分为帝国主义和社会主义两大阵营。新中国作为社会主义阵营的一员，受到美国的封锁和打压。在当时，奉行亲苏联的“一边倒”的外交政策，是新中国为巩固新生政权、维护民族利益的现实选择。这一世界政治格局决定了当时新中国引进外资的目标国只能是苏联和新民主主义国家。经历过长期战火洗礼的新中国，百废待兴。在当时的国际政治背景下，向苏联寻求援助是新中国在一穷二白基础上发展工业的现实选择。苏联对我国的援助主要体现为两种方式：技术援助和资金援助。前者以输出成套技术设备支援大中型工业项目建设和派驻专家两种形式为主，后者主要是低息贷款。新中国实施“一五”计划期间，苏联实际援建了154项大中型工业建设项目，这些项目大多是以引进成套技术设备方式完成的。1950~1953年，中国向苏联实际引进成套技术设备金额累计4.7亿旧卢布⑥。伴随着成套技术设备输入中国，苏联还向中国派出专家进行技术支援。据统计，1955年在中国帮助进行建设的苏联专家达800人、顾问500人，整个“一五”期间，中国共聘请苏东专家和顾问4000多人（黎青平，1998）。50年代后期，中苏关系恶化，至1960年，苏联撤走全部在华专家。中国向苏联的协议贷款主要集中于50年代前半期，共计68.713亿旧卢布，实际使用66.163亿旧卢布⑦。13笔贷款中大部分为抗美援朝战争时期所借，用于购买苏联的武器装备和军用物资，只有4笔用于经济建设，不足3.3亿旧卢布（孙泽学，2011）。
（2）20世纪50年代与苏东国家成立中外合营企业，探索“平权合股”的合资合营治理方式。早在1947年，中共解放东北时，为迅速恢复工矿企业生产、安定民生、支援前线，与驻扎在旅大解放区的苏军协商成立了中苏合营公司，如瓦房店和复州煤矿就采用这种方式，这是我党最早的中外合资企业，实际上在新中国成立前就已经运营了。旅大地区的中苏合营公司，为新中国成立后全面恢复发展国民经济提供了宝贵经验。1949年底至1950年初，毛泽东在新中国成立后首次访苏取得巨大成功，在平等互利的基础上，中苏签订了《中苏友好同盟互助条约》，开启了一系列经济、科技和军事合作。1950~1951年，中苏双方成立了“中苏民用航空股份公司”“中苏石油股份公司”“中苏有色及稀有金属股份公司”和“中苏轮船修理建造股份公司”。1951年6月，“中波轮船股份公司”成立。以上5家合资公司共有资产2.56亿旧卢布⑧，苏联方面的投资主要是设备。这些公司具有“对等股权”、“管理平权”等特征，与国内企业享受同等待遇，中苏合营公司还将红利的20%交给中国。1954年底苏联将4家合营公司的苏方股份转让给中国而结束合营。中波轮船股份公司原定合营12年，由于经营状况良好而继续经营。
（3）通过公私合营及国营投资公司吸收侨汇侨资。抗日战争和解放战争时期，为支援前线、团结一切力量取得战争胜利，中共就制定了大力吸引侨资的方针、政策。新中国成立后，中央领导对争取侨资参与社会主义建设非常重视。1949年10月4日，开国大典之后，陈云即主持中财委联席会议，专门研究华侨回国投资问题。1952年，中财委和侨委要求各地设立华侨投资辅导组织，引导华侨投资工业，并积极筹备建立华侨信托投资公司吸收华侨侨眷小额资金。至1952年10月，广东、福建、北京、天津、汉口等地建立了7家投资公司⑨。1955年3月，公私合营的华侨投资股份有限公司（简称华投）正式成立。1956年，对资本主义工商业的社会主义改造基本完成。为稳定华侨投资的信心，1957年8月，国务院发布《华侨投资于国营华侨投资公司的优待办法》，对华侨投资采取不同于国内资本家的优待政策，强调保护华侨股金，定期支付股息（张丽红，2019）。此后，国家又先后在广东、福建、上海等11省份成立了国营华侨投资公司。1956年12月，毛泽东在同民建和工商联负责人谈话时表示，“只要社会需要……，可以开投资公司，还本付息。可以搞国营，也可以搞私营。可以消灭了资本主义，又搞资本主义”⑩。可见，当时毛泽东对保留一部分私营经济成分持积极态度，“新经济政策”思想一度闪现。截至1963年，华侨投资公司兴建厂矿企业共计100余家；到1970年被撤销为止，共吸收华侨华人投资约5700万美元。再加上华侨的其他投资，总计在1亿美元左右。在“文革”时期，华侨投资优待办法被废止，国家对外交流窗口基本关闭，华投这样的企业因为“资本主义经营思想”被批判并遭撤销。据此，各省的华侨投资公司纷纷撤销。
（4）区别对待、逐步改造资本主义国家在华企业。新中国成立后，中国政府对原有外资企业采取七届二中全会提出的对外资企业应采取“按照国籍、系统、行业等各种不同的具体情况进行个别处理和分别对待”的方针。当时中央规定：“不批准成立新外资企业。”新中国成立前夕，外资在华企业有1700多家，投资总额为8.6亿美元。在这些外资企业中，英资企业最多，有299家；美资企业次之，有212家（徐京利，1998）。新中国成立之初，外资在华企业仍有1192家，资产12.1亿元，职工12.6万人。1949年3月5日，党的七届二中全会同时也通过了“有步骤地彻底摧毁帝国主义在中国的控制权，对帝国主义在华经营的经济和文化事业，分别先后缓急予以正当的解决”的决议，以取消帝国主义在中国的特权和控制权。1950年6月朝鲜战争爆发后，随着美英对华禁运的实施，在华外资企业处境越发艰难。至1953年，在华外资企业只有563家，职工2.3万人，资产4.5亿元。其中英国资本企业223家，职工1.5万人，资产3.1亿元；美国资本企业69家，职工1500人，资产1600万元（孙健，1992）；1953年中国对资本主义工商业实施改造，当时的做法是以对价方式将合法经营的外资企业转变为国营企业。随着1960年瑞士华铝钢精厂和次年丹麦大北电报公司的对价转让，外商大型企业在大陆基本消失（张侃，2007）。
20世纪60年代之后，中国利用外资的窗口基本关闭。中波轮船公司因特殊保护存活下来。当时探索的在国营企业制度下，通过成立信托投资公司运营华侨资金的方式，是可以与国有经济体系甚至是计划经济体系相融合的，可惜的是，“文革”中极左的错误思想使这一点利用外资的空间也消失殆尽。在相当长的时间内，“左”的错误思想在决策中占据上风，导致中国偏离了经济建设的主线，贻误了发展的大好时机。
1978年改革开放为外资尤其是外商直接投资大规模进入中国创造了基本的制度环境。与之前主动利用外资工作的停滞相比，改革开放无疑是新中国成立以来引进外资工作新的历史起点，从此之后，中国开始作为国际市场体系的一部分，基于国家之间的平等互利原则，向经营主体意义上的外资敞开大门。
（二）1979~1991年：FDI初步发展与利用外资的规模导向阶段
基于外资政策的演变和外资流量的变化（如图2所示），本文将改革开放之后中国引进外资的发展历程划分为3个阶段：引进外商直接投资的探索与规模导向阶段、全方位对外开放与效率导向阶段和当前的高质量发展时期。在第一阶段，引资规模虽然不大，但制度建设突飞猛进，为后续引资奠定了基础。
图2 1979~2018年中国利用外资增长情况
注：从2001年起，实际使用外资额不包括对外借款。从2007年起商务部不再对外公布。数据来源：国家统计局、商务部、国家外汇管理局。
1.制度演化背景
（1）改革开放逐步承认和确立私营经济的合法地位。1978年，党的十一届三中全会决定把工作重点转移到社会主义现代化建设上来。这是对之前党的工作以“阶级斗争为纲”的拨乱反正。在这一重大转变的前提下，改革开放这一重大战略部署破除了阻碍发展的思想桎梏，解放和发展了社会生产力。改革开放前的利用外资经历表明，在高度封闭的计划经济体系内，外资和其他私有经济成分一样，不具备合法性，也就不具备生存空间。经济体制改革的第一步是承认社会主义也可以有市场，对大一统的计划经济体制撕开了一道口子。承认市场经济的辅助地位，也就意味着允许非公有制经济成分以经营主体方式存在。有了这一前提，对外开放和引进外资才具备可能性和制度合法性。1988年宪法修正案进一步确认了私营经济的合法地位。
（2）鼓励性引资政策初步建立。国务院在1986年10月颁布了《关于鼓励外商投资的规定》（二十二条），对于先进技术企业和产品出口企业，在税收、土地使用费、信贷、用汇以及进出口手续方面给予特别优惠，并在生产经营方面保障其自主权，同时，进一步下放了外资项目审批权，由此鼓励性外资政策架构开始建立。随后，各地方政府也纷纷根据该规定制定配套细则。1989年，国家制定了《关于鼓励台湾同胞投资的规定》，1990年又颁布了《关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》。这些措施逐步形成了鼓励外商投资的制度环境，促使FDI在我国呈现出逐步增长的局面。税收方面，给予了生产性外商投资企业“两免三减”的优惠待遇。在此后20多年时间内，给予外资超国民待遇成为各地吸引外资的主要举措。
（3）政策目标面向资金和技术引进，实践中鼓励企业出口创汇。通过引进外资解决经济建设中的资金短缺和技术不足，是引进外资的政策初衷。早在1978年，为提升轻型汽车技术水平，邓小平即批示“轿车可以合资”。1984年，邓小平在会见中外企业家代表时强调，我国“在坚持自力更生基础上，还需要对外开放，吸收外国的资金和技术来帮助我们发展”。但这一政策目标在改革开放初期面临诸多约束条件：外汇短缺，进口原材料和零部件受限；技术基础有限，外企转让的技术无法消化吸收；民族产业孱弱，市场放开会威胁幼稚产业的生存。因此，尽管“以市场换技术”政策方针形成于1982~1983年间（夏梁、赵凌云，2012），但现实情况是，市场还未有效形成，中国实际上是以优惠的生产要素组合吸引外向型企业和进口替代型制造技术的进入，以达到技术学习和外汇积累的双重目标。1983年，《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第十四条要求企业在合同中规定“产品在中国境内和境外销售的比例”，以约束合资企业对外出口比重。直到2001年，国务院对该条例进行修改时，才删去对内外销比例进行约定的条款。
2.阶段特征
（1）利用外资以对外借款为主，外商直接投资比重不高。作为中国引进外资的探索和起步阶段，该阶段中国利用外资以对外借款为主，外商直接投资总额不足对外借款的一半。根据国家统计局数据，1979~1991年，中国对外借款总额为525.6亿美元，占实际利用外资的65%；外商直接投资额为250.6亿美元，占利用外资总额的31%（如图3所示）。最初的1979~1984年，中国吸引到的实际外商直接投资额仅41亿美元，不及1991年1年的FDI总额。这表明改革开放初期我国利用外资的方式以对外借款为主，FDI在我国实际使用外资额中所占的比重还很小。多数年份外债增速快于GDP增速，对外借款的使用效率不高，潜在偿债能力较弱。在邓小平的亲自关怀下，荣毅仁负责筹备的、以融通海外资金为主的中国国际信托公司（中信公司）于1979年10月4日正式成立，直属国务院领导。公司成立第一年，就接待来自40个国家和地区的客人达4000多人次，国内前来洽谈业务的也有3000多人次，在引进外资、技术、设备方面闯出了一条新路⑪。
图3 1979~1991年中国主要利用外资方式占实际利用外资总额比重
数据来源：国家统计局、商务部。
（2）引资对象以港澳台同胞和华侨为主。此阶段，无论是企业数量，还是投资额，港澳台同胞和海外华侨在大陆的投资都占全国利用外资的70%左右。香港凭借其金融中心地位和税制优势，以及与内陆毗连的港口区位优势，成为海外华人投资大陆的桥头堡，当时，东南亚华人纷纷在香港成立投资总部，通过香港向内地“转口投资”。20世纪90年代之前，华商投资额的80%以上为港资。侨商作为对大陆直接投资的探路者，率先在大陆开展生产经营业务，通过独资、合资合作等投资形式，带来了经济建设急需的资金，也带来了先进的技术和管理经验。他们在获得丰厚回报的同时，为中国吸引外商直接投资作出了积极示范。在优惠政策激励和侨商示范的推动下，经济特区很快成为我国改革开放的前沿阵地，渐次吸引了美、日、英、法和联邦德国等国家的资本进入。截至1985年底，我国累计签订外商直接投资协议6300多项，其中中外合资经营企业2300多家，中外合作经营企业3800多家。外商直接投资协议金额160多亿美元，前来投资的企业来自33个国家和地区⑫。
（3）FDI进入方式以在沿海地区成立外向型合资、合作企业为主。这一阶段中国对外开放沿“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区”这一顺序由点到面铺开，形成了对外开放前沿地带。与开放区域相匹配，这一时期沿海地区吸收外资达90%以上，“孔雀东南飞”成为这一阶段与开放区域相匹配的劳动力迁移写照。出于技术学习和保护国内幼稚产业的目的，合资合作是中国引进外资的优先选择，同时新进入的外资企业对中国制度环境不熟悉，也需要与中国本土企业合作才能更快适应中国转型中的经济体制。随着20世纪80年代中后期鼓励性优惠政策以及相关立法的出台，西方跨国公司开始进入中国。1984~1985年，中国第一批汽车合资企业北京吉普、上海大众、广州标致相继成立。当时，中国对轿车消费存在严格限制，几乎没有轿车市场可言。这些外企看重的是中国的低生产成本和潜在的消费市场。1987年，日本松下电器和美国摩托罗拉进入中国。越来越多跨国公司的进入，标志着全球制造业生产车间开始向中国转移。这一时期，合资企业的存在不仅促进了中国企业的技术革命和管理创新，事实上也成为现代企业制度建立的示范者（刘建丽，2018）。
（三）1992~2011年：全方位吸引外资与效率导向阶段
经过之前十多年的发展，外商对中国经营环境信心大幅提升，FDI占外资总额的比重快速提升。但由于一些做法史无前例，争议和质疑声再起。直到1992年邓小平南方讲话，一些关于引进外资的争议和疑虑才逐渐平息，外商持续投资中国的信心也空前坚定。
1.制度演化背景
（1）社会主义市场经济体制改革目标逐步确立，对外开放地域和领域进一步扩大。1992年初，邓小平南方讲话提出，“社会主义也可以有市场”；针对“姓资姓社”问题的争论，提出“三个有利于”的判断标准，强调要保持政策稳定性，破除了阻碍市场经济发展的思想桎梏。紧接着党的十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。“十四大”报告明确提出，要“进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验”，强调“对外开放的地域要扩大，形成多层次、多渠道、全方位的对外开放格局”，“利用外资的领域要拓宽”。1992年，中共中央、国务院决定将对外开放特惠政策推广至5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市、县，以及11个内陆地区省会城市。1993年11月，党的十四届三中全会明确提出要发展开放型经济，进一步强调“坚定不移地实行对外开放政策，加快对外开放步伐”。1993年12月29日，《中华人民共和国公司法》颁布，1994年开始实施，为国有企业改革吹响了号角，也为外资并购国有企业打下了基础。1999年8月国家经贸委颁布了《外商收购国有企业的暂行规定》，明确了外商可以参与并购国有企业。在一系列政策推动下，各地掀起了引进外资的热潮。2001年12月11日，中国正式加入WTO，这要求中国进一步开放市场，不断扩大外资的准入领域，增加政策透明度。在此框架之下，国内投资环境不断改善，庞大的内需潜力不断释放，中国大陆逐渐成为世界上最具吸引力的投资目的地。在经历了全球金融危机的调整之后，中国迎来了外商直接投资新一轮的高速增长。
（2）中国储蓄和外汇储备缺口逐渐消失，国家加强了对引资项目的产业引导。随着“双缺口”的逐渐消失，中国利用外资的政策目标更多地转向引进技术、促进产业结构升级，以及提升全要素生产率。虽然，在改革开放之初，“以市场换技术”已经成为决策层的共识，但在实践中，该原则真正成为引资工作重要指导方针是在20世纪90年代之后。从相对重要性来看，1994年，外资占全社会固定资产投资总额的比重达到23.6%，1999年外资占全部投资的比重下降为11.2%。其中，一部分原因在于，中国本土企业的快速发展使外资相对重要性下降；另一方面是由于国家开始加强对外商投资产业引导和对外资项目的甄选，引进外资的规模导向开始让位于效率导向。1995年，中国发布《外商投资产业指导目录》和《指导外商投资方向暂行规定》，将属于高新技术、先进技术的投资项目列为鼓励类投资。2000年以来，中央推进出口退税制度改革，这一改革与利用外资的产业导向政策相配合，大大促进了中国产业结构的优化升级（刘建丽，2009）。2006年我国外汇储备超过日本，跃居世界第一，储蓄率位居世界前列，外资政策的效率导向更加明确。此阶段国家层面通过制定外商投资产业指导目录，实际上对“以市场换技术”进行了顶层引导。
（3）外资并购中国企业现象推动制度框架建立。1992年之后，“中策现象”开启了外资并购我国国有企业的先河。1995年“北旅并购案”中，日资企业通过购买非流通法人股而成为北旅第一大股东，成为外资并购中国上市公司之先例。这些并购案尤其是“中策现象”，引起社会广泛关注和争议。无法可依情况下，外资并购中国企业暴露出国资定价过低等诸多问题。随着对外资并购进行规范的呼声日隆，1995年，我国暂停将上市公司国有股和法人股向外商转让。2000年以后，随着我国加入WTO，对外开放步伐加快，外资收购上市公司成为必然趋势。2003年1月，证监会、财政部和国家经贸委联合发布《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》，重新开启外资通过证券市场收购上市公司的大门。同年，《外资并购境内企业暂行规定》颁布，对外资并购中国企业进行了初步规范。2006年9月，《外国投资者并购境内企业的规定》出台，对2003年的《暂行规定》进行了升级和补充，在审批程序和反垄断调查等方面添加了新的内容。2006年之后，中国外资政策进一步调整，总的方向是放松管制和逐渐取消外资的超国民待遇，建立与国际接轨的引资机制。2007年，进一步加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管；2008年1月1日起，统一的《企业所得税法》开始实施；同年，《中华人民共和国反垄断法》颁布实施，中国开始借鉴世界通用做法，通过立法塑造公平竞争的市场环境和规制环境。
2.阶段特征
（1）FDI规模快速增长，成为中国利用外资的主导方式。1992年邓小平南方讲话之后，FDI一路攀升，成为我国利用外资的主要形式。我国实际利用外商直接投资额从1991年的43.66亿美元猛增到2011年的1160.11亿美元，年均增长17.82%（如图4所示）。自1992年起，中国连续成为发展中国家引资规模最大的国家。1992~1997年，是我国引进外资的第一段高速发展期，实际使用外资额从1991年的115.54亿美元快速增长到1997年的644.08亿美元。1998年亚洲金融危机使FDI流入受到短暂冲击，2000之后又进入快速增长通道。这一时期对外借款除1993年有一个较大的增幅外，其余时期都处于徘徊的走势，变动幅度很小。
图4 1992~2011年FDI流量增长
数据来源：商务部中国外资统计。
（2）FDI来源多元化，来自港澳台和东南亚地区华人的FDI比重下降。除了在规模上迅猛发展外，我国FDI的流入特征较前一阶段也发生了很大的变化。首先，从FDI来源地来看，在前一阶段，FDI主要来源于港澳台地区和东南亚的投资者（以华人为主），占FDI总额的70%左右，而在本阶段，来自美国、日本、欧洲等发达国家的FDI比重上升，相对重要性逐步提高。如图5所示，实际利用外资中来自港澳台地区和东南亚的比重在1992年达到最高点81.98%，之后逐年下降，欧美日对华投资份额相对提高。相应地，从FDI的流入部门来看，前一阶段华资多投资于商业和房地产部门，而制造业部门流入很少，本阶段FDI流入制造业的比重迅速提高。
图5 港澳台地区与东南亚对中国大陆实际投资额
数据来源：根据历年《中国对外经济统计年鉴》计算而得。
（3）中西部利用外资迈上新台阶。1992年之前，中国对外开放的区域是经济特区和沿海地区。在沿着“经济特区—沿海港口城市—沿海经济开放区”这一顺序扩大对外开放区域之后，我国在1992年1月中央民族会议之后，延边开放战略被确定下来，黑龙江、内蒙、新疆、云南和广西的13个市、镇被确定为开放城市，形成了以边贸为导向、以技术合作为重点的延边开放新格局。接着国家又开放了长江沿岸城市和一些延边和内陆省会城市，至此，中国对外开放区域已推进到内陆腹地。1993年，中西部实际利用外资额占全国利用外资总额的比重由1992年的10.1%跃升至15.6%，之后一直保持在13%以上。2001年中国加入WTO之后，事实上已形成全方位对外开放格局，各省市在引进外资方面都取得了快速发展，尤其是中部地区利用外资增长较快。
（4）与前一阶段相比，外商独资经营的比重显著提高。对外开放初期，中国基本不允许外商设立独资企业。随着1986年《中华人民共和国外资企业法》的颁布，外商在华设立独资企业才有法可依，被认为具有了制度合法性。但在最初几年，在华投资者仍然主要采取中外合资和中外合作的方式，是因为外资企业对中国大陆在转轨过程中的制度环境不熟悉、不适应，与本地企业合作可以减少交易成本。20世纪90年代以来，外国投资者越来越多地采取独资方式，2000年之后，外商独资企业在实际利用外商直接投资中项目数占比和金额占比双双超过50%，到2008年，已达到80%左右，并趋于稳定（如图6所示）。外商独资比重不断攀升的原因主要有：第一，大型跨国公司在华投资增加较快，这些企业具备较强的跨国经营经验，有能力采取独资经营的方式；第二，随着国内体制改革不断推进，中国市场经济环境加速改善，外商对在华独资经营具备稳定预期；第三，高技术投资企业越来越多，出于知识产权保护和技术诀窍保密要求，愈来愈多的外商投资企业希望采取高控制权的股权结构。
图6 外商独资企业占实际利用外商直接投资比重
数据来源：根据国家统计局数据计算而得。
（5）外资并购中国企业开始活跃，但并购额占全部直接投资金额的比重不高。之前由于合资比例的约束以及对法规制度不了解，外资进入方式基本都是绿地投资，1986年对外商独资经营立法之后，国家对外资并购中国企业并无专门法规约束，开始的几年仅有零星的外资并购发生。1985~1990年，全部外资并购金额只有3210万美元（杜莹芬，2002）。1992年“中策现象”出现，开启了外商并购国有企业的先河，大规模投机性并购引致各方争议。1995年外资并购国有企业一度被叫停，国有资产流失和产业安全问题受到各方关注。进入21世纪之后，外资并购我国国有企业的各种限制得到明显放松，并且政策导向逐渐从限制转向鼓励。根据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，2000年外资并购中国企业金额为22.5亿美元，占当年外商直接投资额的5.5%，2002年，外资并购额20.7亿美元，占当年全部外商直接投资额的3.9%。10年间外资并购增长幅度不大，2010年，外资并购金额32.5亿美元，仅占我国利用外资的3.1%。2011年外资并购增长较快，根据清科研究中心数据，当年中国并购市场共完成外资并购案例66起，比上年增长50.0%；披露金额的41起案例并购总金额为68.60亿美元，同比增长高达209.2%，但总体来说，这一阶段以并购方式实现的直接投资不超过10%。
（四）2012年以来：开放型经济新体制构建与高质量发展阶段
1.制度演化背景
（1）中国经济逐渐步入“新常态”，“调结构、转动能、促升级”成为关键词。2012年，中国GDP增长7.7%，增速开始回落。当年，FDI流量减少3.7%，自2009年以来首次出现下降。2012年以来，无论是GDP还是FDI流量，都较之前增速有所下降。2014年以来，习近平总书记多次提及、阐释“新常态”，认为中国经济已经步入新常态，这一准确判断为一系列政策调整提供了准绳。党的十八大对创新驱动发展战略作出了战略部署，2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》由中共中央、国务院发布并实施，明确了实施创新驱动发展战略的总体方案和路线图。中国经济增长由要素驱动转向创新驱动，意味着中国引进外资的对象也要相应地由资本意义上的外商转向创新要素组合和产业链完善意义上的外商，由规模和短期效率导向转向创新促进导向。
（2）趋向“制度均一化”的外资管理体制加速转型。2010年12月1日起，中国取消了对外企的最后两项税收优惠政策。党的十八大以来，中央政府大力推动构建开放型经济新体制。2014年《外商投资项目核准和备案管理办法》出台，外商投资项目管理开始由全面核准制转向普遍备案和有限核准。2015年5月5日，国务院通过《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，目标是形成全方位开放新格局，实现开放型经济治理体系和治理能力现代化，构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济新体制。十八届五中全会提出，要形成对外开放新体制，全面实行“准入前国民待遇+负面清单”制度，有序扩大服务业对外开放。之后修订的《外商投资产业指导目录》中，对外资禁止和限制的产业种类进一步减少。2018年以来，中国外资管理体制加速转型，“放管服”改革提速，吸引外资的手段由优惠政策转向投资便利化。
（3）自贸区试点打造改革开放升级版。2013年以来，中国为积极探索对外开放新形式，构筑全方位对外开放新格局，倒逼政府管理体制改革提速，开始启动自由贸易区试点，在6年时间里，先后通过了4个批次17个自贸区试点方案（如表1所示），中国对外开放迈入全方位、全区域、全领域、全体系对外开放新阶段。
表1 中国自贸区试点区域及内容
2.阶段特征
（1）FDI流量增长趋缓，利用外资质量和水平明显提升。尽管2012年以来，中国FDI流量增长放缓，但中国仍然是世界最具吸引力的FDI投资地之一。根据商务部数据，2018年，全国新设立外商投资企业60533家，同比增长69.8%；合同外资额达5000万美元以上的大项目近1700个，同比增长23.3%，显示外商对华投资信心仍然强劲。最近两年，外资企业以占全国不足3%的数量，创造了近1/2的对外贸易额、1/4的规模以上工业企业利润、贡献了1/5的税收收入，经济效益明显好于全国平均水平。“十八大”以来，中国高技术产业利用外资增长较快，占全部外商直接投资的比重整体呈上升趋势（如图7所示）。2017年，我国高技术产业实际吸收外资同比增长57%，其中，高技术服务业同比增长85.6%，高技术产业利用外资占总额的比重达28.7%，较2012年提高了将近15个百分点。2018年，高技术制造业利用外资增长35.1%，高技术服务业与上年相比有所回落，对全年高技术产业利用外资的增长产生了一定影响。
图7 高技术产业利用外资占FDI总额比重
数据来源：根据商务部、国家统计局分行业利用外资统计数据计算。
高技术产业利用外资快速增长的同时，通常认为对创新存在挤出效应的房地产业利用外资近年来出现明显回落。如图8所示，2012年以来，房地产业利用外资占利用外资总额的比重在2014年达到高点29%之后，连续3年出现回落，2017年房地产业吸引了12.9%的外商直接投资，已降低到2006年的水平。
图8 房地产业利用外资占利用外资总额比重变化
数据来源：根据国家统计局数据计算。
（2）服务业替代制造业成为吸收外资的主要领域。2006年12月11日起，我国加入WTO的过渡期结束，我国服务业全面开放，尤其是在零售、金融、交通运输等行业全面开放，吸引了大量外资进入到中国；2008年，我国人均GDP突破3000美元大关，步入服务业高速发展阶段；2010年，我国制造业增加值全面超过美国，成为世界第一制造业大国，中国制造业规模的不断扩张，带动了生产性服务业市场的扩容。2010年服务业利用外资占比首次超过制造业以来，服务业已经成为中国吸引外资的主导领域。从总量上看，服务业利用外资占全部外资的比重从2005年的不足1/3，增长到2010年的接近1/2，之后一路攀升，2017年已达67.9%。从质量上看，在这一阶段，虽然房地产业利用外资的比重一直占据重要地位，但是，科技研发服务业、零售批发业等增长十分迅猛，成为了服务业中利用外资增长最迅速的行业。当然，制造业比重下降包含了外资撤出的影响，例如，近几年，苏州工业园一些声名赫赫的跨国公司，如耐克、阿迪达斯、飞利浦、紫兴、希捷等外资工厂相继关闭撤出（张二震、戴翔，2018），但理性来看，部分外资撤出符合中国产业升级趋势，中国企业也有大量成本节约型对外投资，这是中国新旧动能转换的必经阶段。
图9 2009年以来制造业和服务业实际利用外资在FDI总额中的比重
数据来源：通过商务部利用外资数据计算。
（3）外商直接投资中并购方式比重明显上升。2014年之前，以并购方式实现的外商直接投资比重一直较低。2015年，外商以并购方式实现投资177.7亿美元，占我国利用外商直接投资总额的14.1%，比上年增长7个百分点，2016年基本保持了同样的比重。相比2015年跨国并购占全球跨国投资的41%的世界平均水平，这一比重仍然严重偏低。2017年，中国境内外资并购金额达238亿美元⑬，占当年外商直接投资额的18%。根据商务部公开数据，2018年，外资并购金额同比增长28.4%，占全年外商直接投资额的比重上升到22.6%。受2018年国发19号文《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》有关外资促进政策和2019年QFII/RQFII取消配额的鼓励，外资并购中国企业的规模有望大幅上升。
（4）西部地区利用外资快速增长，实际利用外资表现出区域转移态势。从图10可以看出，1992年以来，外资对中国大陆投资表现出一定的梯度推进特征，东部沿海吸收了85%的外商直接投资，在2006年之前，中部地区利用外资多数年份保持了8%~10%的比重，而西部利用外资则占比很低，2006年之后，西部地区份额开始上升，直至2011年达到历史最高点10%，而相应中部地区份额有所下降，中西部基本保持在相同水平。2014年，中西部利用外资之和占全国比重达最高点18.1%，之后有所下降，一定程度上表明优惠待遇取消对中西部地区吸引外资影响更大。
图10 东中西部利用外资比重
数据来源：1992~2001年数据根据《中国统计年鉴》计算，2002~2010年数据根据《中国经济贸易年鉴》计算；2011~2017年数据根据商务部中国外资统计计算。
（5）金融领域对外开放提速，间接利用外资获得快速发展。2002年11月8日，中国证监会和中国人民银行联合下发《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，标志着QFII制度在中国内地开始实施。最初的2003年、2004年两年属于试水阶段，持股金额比较小；2005年之后，流入资金和持仓市值明显增长（如图11所示）。2012年，QFII重仓流通股市值按当年汇率为127亿美元，已达当年FDI的11%，2014年这一比值达到22%。根据外汇管理局数据，2018年，QFII流入资金达437亿美元，为当年FDI流入量的1/3。2019年初，为满足境外投资者扩大对中国资本市场的投资需求，经国务院批准，QFII总额度由1500亿美元扩容1倍达3000亿美元，显示了中国继续扩大金融领域对外开放的决心。
图11 2003年以来QFII重仓流通股持股市值增长情况
数据来源：根据同花顺数据库计算。
除了在中国资本市场吸引外资进入以外，中国开始注重通过企业海外上市间接引入外资。海外融资不仅有助于上市企业优化资本结构，还能享受境外发达资本市场的制度红利，有助于我国企业的健康发展。2018年，在国内IPO审核趋严、港股加大力度吸引内地优质独角兽企业以及美国批准“直接上市”政策的多重因素影响下，国内一些优质企业包括互联网企业和高端制造企业争相海外上市融资，中资企业赴港股、美股上市数量均有所增长，两地上市数量共计103家，首次反超国内上市数量。从图12可以看出，2001年之前，中国内地企业海外上市融资规模非常小，2002年以来，内地企业海外上市融资规模迅速提升，2011年以来，随着国内新经济的快速发展，谋求海外上市企业的迅速增加，近八年来，年均海外融资规模大致相当于1/5的年度外商直接投资流量，规模相当可观。
图12 中国内地企业赴香港和美国上市筹资规模
数据来源：根据中经网统计数据库、WIND数据库相关年份数据计算。
三、外资对中国经济发展的促进效应
在相当长的时间内，外资企业一直作为短缺资金和技术的供给者、更高效率的生产组织者、更高水平的企业制度载体和市场体系参与者以及高质量的就业岗位提供者而存在。理论上而言，中国引进外资既存在正面的补缺效应、增长效应和带动效应，也存在负面的财富流失、结构失衡和挤出效应，但总体而言，随着中国外资政策的逐渐完善和内资企业竞争力的不断提升，中国利用外资完全能够做到趋利避害。70年利用外资的历程表明，对外开放和引进外资是中国实现快速工业化和经济赶超的必要条件，外资尤其是外商直接投资对中国的经济发展和市场制度建设起到了积极的促进作用。
（一）补缺与启动效应
1.外资外智助力中国形成完整工业体系
经过70年的发展，中国从一个积贫积弱的农业国发展为GDP排名世界第二的工业大国，而且是目前世界上现代工业体系最完整的国家，外资在这一跃迁过程中发挥了不可或缺的作用。新中国成立后短暂而曲折的利用外资过程，奠定了中国重工业的基础格局。1954年，毛泽东曾对当时中国的工业技术水平有过一个描述，他说：“现在我们能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壶，能种粮食，还能磨成面粉，还能造纸，但是，一辆汽车，一架飞机，一辆坦克，一辆拖拉机都不能造。”⑭可见，当时新中国重工业基础几乎为零。在新中国遭受西方资本主义国家经济封锁的情况下，苏联几乎成为新中国当时唯一的技术外源国。在缺乏国际产业合作环境的情况下，中国只能采取跨越式、追赶型工业化路径。经过几十年的建设，中国的重工业体系从无到有，实现了产业升级和自主技术能力的突破，正是基于苏联援助期间形成的工业基础架构。在重工业优先发展战略下，早期华侨投资对于东南沿海轻工业的发展起到了积极的促进作用。改革开放之后，工业领域的外资更多投向了汽车、机械以及电子电器、纺织服装、食品饮料等轻工业产品的生产制造，竞争性领域的外资进入促进了产业效率提升和产业分工的细化，由此，中国逐渐形成世界最完整的工业体系，继日本之后成为新一代“世界工厂”。
2.外资弥补了经济建设中的“双缺口”，起到了经济增长“启动机”作用
1978年，中国人均GDP为381元，人均储蓄仅21.9元，外汇储备仅1.67亿美元。为增加居民收入，形成有购买力的市场，就必须扩大生产，为此，要购买国外先进装备又面临外汇短缺的困境。在此情况下，引进出口导向型外资能够同时解决多重矛盾。通过图13可知，1985~1992年中国实际利用外资与居民储蓄、外汇储备余额增长构成双“8”字形关系，在1988年之后，国民储蓄余额与外汇储备余额增长速率都超过实际利用外资增速，这表明，经过改革开放后发展外向型经济和引进外资10年的积累，大大带动了居民储蓄的增长，缓解了经济建设中外汇储备不足的压力，引进外资起到了弥补“双缺口”的作用。外资企业的进入和乡镇企业的崛起，通过就业效应增加居民储蓄，从而带来购买力的增长，这会刺激产出进一步增加，市场上商品供不应求的状况大大改善，在这一正向循环之下，中国消费品市场逐步由卖方市场向买方市场转变。
图13 1985~1992年中国实际利用外资与国民储蓄、外汇储备余额增长（亿美元）
数据来源：国家统计局、中国人民银行、国家商务部。
（二）增长拉动效应
1.外资企业作为相对高效率的投资者直接拉动经济增长
改革开放初期资金和商品严重短缺，使外资对于经济增长的边际效用非常高。从拉动经济增长的三驾马车——投资、消费和出口来看，在资本极度短缺的市场中，外商直接投资不仅直接增加建设资金存量，还由于其生产效率普遍高于内资企业，因而其投资的经济增长效应更显著。“七五”、“八五”期间，我国工业外商投资企业资产合计仅占全部工业总资产的1/10，但其提供的工业总产值超过全部工业的1/4、工业增加值的1/4，贡献了工业利润的近1/3和应交增值税的1/5。1991年，外资企业贡献了中国工业总产值的26.5%，其中一半来自于外商独资企业。罗余才和严俊（2002）对20世纪90年代国际直接投资对中国经济增长的实证研究分析表明，FDI每增加1%，GDP将增加约0.4%，说明FDI流入对中国GDP增长的影响是正面的。随着中国民营企业的发展壮大，进入21世纪以来，外资企业在全社会固定资产投资中的比重呈下降趋势，制造业固定资产投资中外资企业占比从接近20%下降到7%以下，而外资企业对规模以上工业企业利润总额的贡献下降不多，近年来保持在25%左右（如图14所示），这表明外资企业数量和投资减少，但经营效益普遍提高，投资拉动效应高于内资企业。
图14 港澳台及外商投资工业企业固定资产投资和利润占比
2.从贸易促进效应来看，外资对中国出口的带动作用非常显著
改革开放初期外资企业以投入和进口设备为主，出口额较小。1986~1990年，外资企业累计出口92亿美元，占同期出口总额的5.4%，不及1978年全年中国企业出口总额。随着外向型劳动密集型企业的进入，1991年之后，我国外资企业出口额开始快速上升。1995年，在外资企业出口的带动下，中国机电产品出口比重上升到29.4%，超过纺织服装成为我国出口第一大产品品类。到2001年，外资企业出口已达全部出口额的50%。早期外资企业大量出口建立在大规模进口的基础上，从1998年开始，外商投资企业的净出口额才由负转正。如图15所示，外商投资企业出口占中国全部出口额的比重一直保持在40%以上，但早期受加工贸易比重高、外企进口设备和零部件比较多等因素影响，净出口贡献率很低，2001年净出口贡献率迈上新台阶之后至2011年一路攀升直至达到历史高点。2011年之后，外资企业净出口贡献率下降，很大程度上是劳动密集型加工贸易比重下降导致的，也是外商投资向服务业转移的必然结果。
图15 港澳台资企业和外商投资企业出口贡献率
数据来源：通过海关统计数据计算整理。
3.外商直接投资通过产业关联产生投资带动和乘数效应
在第一阶段，沿海开放区域引进外资以外向型加工贸易企业为主，对于国内经济体系而言，引资地成为三资企业加工制造的“飞地”，外资企业与内资企业之间的产业关联度很低。进入20世纪90年代之后，随着我国对出口加工型企业偏好的降低、我国企业对外资配套能力的提升以及外资配套型投资增加，外资企业在我国的产业关联度明显提升，乘数效应放大。例如，根据1992年，日资企业在我国的配套率仅为20%左右，到2000年，日资企业在我国的配套率已上升到57.3%（江小涓，2002）。再如，大众集团进入中国之初，为了实现零部件的本地化配套，先后动员了全球多家零部件企业来华投资，跟随大众而来的国际零部件企业与此后上海大众培养和带动起来的国内零部件企业一起，构成
了中国汽车工业最初的供应链体系。1985年，上海大众开始批量生产桑塔纳，1987年，该车的国产化率仅为2.7%。在大众集团和上海市的共同努力下，1989年国产化率迅速提升至60.09%，1991年已经达到70%⑮。由图15也可以看出，外资企业进口份额在下降，表明加工贸易的国内增值率在提高。
（三）竞争效应
1.竞争强度增大刺激内资企业提升技术水平和商业化经营能力
1992年之前，中国逐渐向外资敞开大门，但外向型企业居多，以让渡生产要素为主。1992年之后，中国对外开放才真正向让渡市场转变，进入中国的外资企业不仅享受到中国土地、人力资源等生产要素，而且能够分享中国日益增长的需求市场，这一变化给内资企业带来的影响是，开放市场中的竞争主体增多，竞争强度增大，内资企业要在市场竞争中争得一席之地，必须提升商业化经营能力。与外资企业相比，缺乏市场化竞争经验的中国企业，通常在技术水平、营销能力、品牌意识方面存在劣势，为提升竞争力，外资进入会刺激中国企业在技术创新和商业化经营方面进行提升。2001年中国加入WTO之后，社会各界一片“狼来了”的呼声，舆论对市场竞争冲击的担忧可见一斑。近20年的事实证明，开放和引进外资总体上提升了中国企业的竞争能力，中国在家电、通信设备、通信电子等领域，都已经通过开放竞争培育出了世界级先进制造企业。
2.外资进入通过产业组织结构优化提升产业效率
跨国公司的进入，在加剧市场竞争的同时，直接提升了产业的市场集中度。本世纪初，外商投资企业一度占据微电子、移动通讯、轿车、制药、工程机械等行业前十大企业的2/3以上席位，很大程度上改变了当时一些产业“低、小、散”的竞争格局，促进了产业组织结构的优化（杨丹辉，2004），改变了一些产业通过价格战等方式进行低端、恶性竞争的状况，提升了产业组织效率。同时，外资进入后的竞争压力迫使内资企业通过兼并重组提升企业规模实力，加速了产业组织结构优化，提升了产业的规模经济水平和产业运行效率。
（四）技术溢出与创新促进效应
1.FDI通过技术溢出促进中国产业结构升级
外商投资企业对内资企业的水平技术溢出主要通过人才流动机制实现，而非直接的技术转让，因此，要准确衡量外资的技术溢出效应是困难的。例如，尽管早期的合营企业存在实际管理权限不对等、外方机构官僚主义等问题，但在当时制度框架下，这种利用外资的方式是对快速学习国外技术和管理经验的积极探索，这些合营企业为中国培养了一批技术与业务骨干，为之后独立自主进行工业生产奠定了基础。改革开放后，以汽车产业为例，30多年来合资企业培养了大量技术和管理人才，本土汽车企业的技术和管理骨干几乎都得益于合资企业的培养。无论是本土企业奇瑞、吉利，还是一汽奔腾、上汽荣威，这些自主品牌的管理、技术负责人都有在合资企业工作历练的经历。FDI还通过产业链合作对关联企业产生纵向技术溢出，唐宜红等（2019）利用1998~2009年的数据实证检验表明，FDI通过行业间后向关联对中国企业产生显著的创新溢出效应。罗军（2016）则研究发现，在FDI进入程度高的制造业，FDI前向关联效应对技术创新有促进作用。
2.外资企业通过更为密集的创新投入促进增长动能转换
2011年以来，我国加速从要素驱动向创新驱动转变。作为创新主体的企业，其创新活动与创新产出直接相关。对于同类规模的企业，其创新活动密集度很大程度上决定了其创新产出。通过表2可以看出，2009年，外资企业数量占大中型工业企业总数的38.9%，其创造的利润总额为38.1%，略低于企业数占比，其他涉及创新活动和创新产出的指标比重均低于企业数占比，这表明2009年大中型外资的创新投入密集度和单个企业创新产出不及内资企业；2015年，虽然外资企业数量占比大幅下降，但其利润占比和各创新指标占比均明显高于企业数比重，表明外资企业利润创造能力大幅提升，创新投入密集度也较6年前大幅提高，尤其是研发人员占比大大高于企业数占比，这表明外资企业研发机构规模更大。各地鼓励外商投资企业在华设立研发中心的政策和举措已经收到成效。
表2 大中型工业企业中外资企业创新相关指标占全部企业比重（%）
数据来源：根据2010和2016年度《工业企业科技活动统计年鉴》相关数据计算整理。
（五）就业促进效应
1.FDI直接创造就业机会，扩大就业规模
一般而言，外资进入的就业效应可分为直接效应和间接效应，前者通过直接就业创造和资本有机构成提高影响就业规模；后者则通过产业间关联和横向竞争效应影响就业规模和就业质量。改革开放之初，农村家庭联产承包责任制确立后农村富余劳动力大量析出，就业岗位严重供不应求，彼时“两头在外”的外向型三资企业与内资之间产业关联不强，就业促进效应主要表现为直接的岗位创造。外商投资企业越多，岗位增加也越多。根据国家统计局数据测算，1992~2011年期间，外资企业创造了1928万个城镇新增就业，占同期全部城镇新增就业的10.68%，外资企业就业人数占全国城镇就业人数的比重从1.2%上升到2011年的6%（如图16所示），而外资企业数量占全部企业数量比重长期不足3%。
图16 三资企业就业人数占全国城镇就业人数的比重
数据来源：根据国家统计局数据计算。
2.外资企业较高的利润水平和工资水平有利于改善就业质量
从图17可以看出，除港澳台资企业之外的外资企业员工平均工资一直高于全国城镇就业人员平均水平，2005年之前，港澳台资企业平均工资也高于全国平均水平。这说明FDI本身提升了外企就业人员的工资水平和就业质量，也通过竞争效应，间接提高了国有企业和民营企业就业人员的工资水平，整体上有助于改善就业条件和就业质量。改革开放之后相当长的时期内，中国民营企业还处于成长期，大型跨国公司更成熟的管理制度和企业文化，保障了其在员工福利、工作环境方面比大多数民营企业更胜一筹，在就业质量方面发挥了市场竞争中的标杆效应。
图17 港澳台资企业与外资企业平均工资与全国平均水平对比
数据来源：国家统计局。
（六）制度催化与管理示范效应
1.外资进入倒逼市场化制度体系加速建立
改革开放之初，与市场经济相适应的制度一片空白，外资成为市场化制度体系的催化因子。以《中外合资经营企业法》的诞生为例，上海大众作为最早开始谈判的中外合资企业，1978年上海方面就与德国大众进行接触，谈判过程持续了6年。在无先例可循的情况下，双方合作直接推动了1979年《中外合资经营企业法》的诞生。大众集团还促成了中国专利保护体系的建立。为提供技术支持，大众集团曾给予中方16项专利，但当时，国内根本没有建立专利保护机构，更不用说专利保护立法。基于双方的合作，德国专利局对中国专利保护体系的建立给予了大力支持⑯。1982年出台的《中华人民共和国商标法》和1984年颁布的《中华人民共和国专利法》，作为市场经济体系中的基本法律，都得益于外资进入后的需求牵引。在间接投资方面，QFII不仅为中国企业持续发展注入资金支持，更重要的是通过引入国外成熟的投资者，促进中国股市形成健康的价值投资生态。从各个方面来看，外资进入无疑加速了中国的市场化制度建设过程。
2.外资企业通过示范效应提升了中国企业公司治理水平和管理水平
外资企业作为现代公司治理结构、先进企业制度和先进管理方式的示范者，在进入中国之后，为本土企业提供了近距离学习的机会。对于改革进程中的国有企业和成长中的民营企业，外资企业尤其是大型跨国公司是现代公司治理体系和先进管理方式的标杆，通过合资合作和人员流动等方式，中国企业得以学习这些标杆企业的治理结构、制度规范和管理模式，加速了自身现代企业制度的建立和管理水平的提升，在外资企业带动下，中国逐渐成长起来一批在国际市场崭露头角的先进制造业企业。
四、新中国利用外资的主要经验
纵观新中国利用外资70年的发展历程，既有社会主义建设初期在制度空间狭窄情况下的积极探索，也有后来偏离经济建设主线情况下的倒退期和曲折发展期，更有伴随渐进式改革开放进程的利用外资制度创新和利用外资规模和效益递增期。总结这一历程的基本经验是：开放促进发展，封闭导致落后；对计划与市场关系的认识是利用外资的理论前提，在理论突破的前提下，充分发挥基层涌现的创造力是推动外资工作不断前进的重要法宝。
（一）渐进式开放和“先试点再推广”的做法使引资风险总体可控
中国改革开放成功的经验是在路径上采取了“先局部试验再逐步推开”的循序渐进方式。开放某种意义上也是改革，在对外开放和引进外资方面，我国对都采取了逐步放松的渐次推进路径。改革开放伊始，中央选择在广东、福建两省实行特殊政策，并于1980年设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；1984年，中国对外开放区域进一步扩大，上海、大连等14个城市被批准为首批沿海开放城市；1985年，长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲被确立为沿海经济开放区；1988年，海南省被批准为经济特区。“开放试验”的范围由最初的几个“点”逐步向其他沿海城市区域延伸，这是当时控制风险的有效途径。在开放领域方面，中国通过不断修订《外商投资产业指导目录》逐步放宽外资准入限制，并最终实现由正面清单向负面清单的转变。此外，在外商进入后的经营方式上，由最初只允许其采取合营合资方式到1986年允许其建立独资公司，也是有效控制风险的有力举措。这种试验试点后再推广的方式贯穿改革开放的全过程，2013年以来设立自由贸易试验区作为改革开放升级版的重要举措，也采取了逐步试点的推进方案。
（二）改革的不断深化和涉外经济政策的相对稳定避免了利用外资的大起大落
如图18所示，中国吸收FDI流量增长率较全球增长率要平稳得多。究其原因，自1978年改革开放以来，中国牢牢把握经济建设主线，始终不移推进改革。只要市场化改革的方向不动摇，外资进入中国的信心就不会动摇。更为重要的是，中国在国际经济动荡、国际经济秩序受到冲击的几个关键节点，都作出了有利于本国和世界经济稳定的决策和举措，不同情况下“稳外资”工作取得了显著成效。例如，1997年亚洲金融危机，中国坚持人民币不贬值，虽然短期内不利于出口，但对当时处于净进口阶段的外商投资企业却是有利的，稳定的汇率预期也防止了外资抽逃，整体来看稳定的国内经济环境对稳定外资、吸引外资增量起到了关键作用。2001年加入WTO之后，对于“国民待遇原则”的理解使外资担心其享受的超国民待遇会被取消，对此，官方连续多年表态不会取消外商优惠政策。2008年国际金融危机爆发之后，全球FDI出现负增长，2009年，中国吸引外资也有所下降，为此，国家专门出台稳外资政策；2018年以来，美国特朗普政府针对中国挑起贸易战，在美国对中国企业设置各种投资壁垒的情况下，中国仍然坚持优化营商环境，稳定外商投资，“稳外资”成为中央政治局“六稳”工作部署之一。
图18 2001年以来中国FDI流入量与世界FDI流入量增长率对比
数据来源：联合国贸发会议、中国商务部。
（三）开放层次递进和外资制度建构注重顶层设计和基层探索的有效互动
中国外资政策调整是一个政策建构与实践现象涌现相互作用的双螺旋发展过程。在对外开放的宏观制度背景下，中国外资政策体系建构是在“摸着石头过河”的过程中不断调整和完善的过程，每一次重大制度创新都带来了利用外资量与质的飞跃，例如，党的十一届三中全会、“十四大”、“十八大”等重要时间节点不断释放对外开放信号，擘画改革路线图，这种主动制度革新能够迅速在全球范围内形成“资本洼地”效应和外资进入的良性预期。但在具体工作推进和规制完善等方面，经常面临无惯例可循、无法规可依的局面，中国采取的方式是允许地方和基层单位大胆探索，对于好的经验予以确认和推广，对于涌现出的制度漏洞和制度缺口再行修补。
（四）外资政策调整注重政策目标与阶段需求及自身产业能力的匹配
中国外资政策目标经历了几次明显的转变，从规模导向到效率导向再到高质量发展导向，每一个阶段的政策调适都呼应了国内需求状态和产业发展水平。尽管改革开放初期中国建设资金非常紧缺，但引进外资的规模并非越大越好。不顾自身能力盲目引进外资进行经济建设，会导致偿债压力过大，欲速则不达。当时党内主要领导人对此认识非常清楚。1979年，在中央政治局会议上，时任中共中央副主席的陈云作了系统发言，指出经济调整的目的“就是要达到按比例”，“按比例发展是最快的速度”，“外资和外国技术不仅需要，而且要充分利用”，但要“把期限延长一点”⑰。该观点得到了邓小平的赞同，并成为改革开放初期引进外资工作的主基调，避免了“文革”结束后因部分人急于求成而可能导致的又一次“大跃进”。效率导向的外资政策则注重通过竞争激发国内产业活力、促进产业结构升级。最近几年，引进外资工作突出绿色发展、高端化发展的目标，都适应了新时代中国经济高质量发展的内在要求。逐渐拉平外资与内资企业的待遇与准入条件，也符合中国产业竞争力提升后创新驱动发展战略的根本要求。
（五）通过持续完善法规体系规范引资工作，保障外资合法权益
一些欠发达国家在利用外资方面难有起色，很重要的一个原因就是制度风险过大，外资对可持续经营存在疑虑。立法是消除外资疑虑的最好方式。1979年，中国颁布并实施了《中外合资经营企业法》，确立了外商投资企业在中国的合法经营地位，开启了中国通过立法保障对外开放、规范外商投资的新阶段。1982年修正《宪法》时，进一步明确了外商在华投资主体地位。此后，1985~1991年，中国相继颁布《涉外经济合同法》《关于鼓励外商投资的规定》《外资企业法》《指导吸引外商投资方向暂行规定》《中外合作经营企业法》以及《外商投资企业和外国企业所得税法》，这些法律法规成为中国管理外商投资的法律依据，同时也从制度层面保障了外国投资者的权益，是中国吸引利用外商投资的制度保障（韩超、朱鹏洲，2018）。尤其是1986年颁布的《外资企业法》，明确了在中国境内设立外商独资企业的基本政策和原则，并且规定除特殊情况外，对外资企业不进行国有化和征收，为进一步吸引外资奠定了法制基础。1987年出台的《指导吸引外商投资方向暂行规定》将我国对外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。一系列法律法规的出台，标志着中国开始有规划、有重点地引进外资。1992年之后，随着市场经济体制改革的推进，利用外资的政策框架渐趋完善。2019年，《中华人民共和国外商投资法》通过，新外商投资法将取代“外资三法”，成为规范外资工作的基本法律。
五、当前高质量利用外资面临的主要问题与对策建议
新中国成立70年来，中国综合国力大幅提升，制造业产出能力全球第一，多个产业技术能力跻身全球前列，中国引进和利用外资的国内条件和国际环境已经发生了根本性变化。2015年，中国对外直接投资额首次超过实际使用外资金额，成为FDI净流出国，这意味着中国不仅是FDI的主要目的地之一，也是全球主要的FDI输出国。未来，中国利用外资需要进一步转变思路，针对利用外资的突出问题，认清并遵循FDI流动的基本规律，把握中国产业结构升级的大势，以我为主，基于现实需求，打造资本双向流动、内外资融合发展的开放型经济体制升级版。
（一）主要问题
1.地方仍然存在规模导向的引资冲动，利用外资质量仍有待提高
受传统绩效考核思维影响，各地在引进外资时仍然存在“重引进轻效果、重规模轻效益”的倾向，尤其是中西部地区在承接产业转移过程中，一些开发区对外资来者不拒，对外资项目评估过于草率，从而导致低水平重复引进和重复建设问题，尤其是在经济发展进入新常态之后，产业结构升级面临阵痛期，地方外贸出口和经济增长都存在一定压力，利用外资过程中高能耗、高污染、低技术产业项目有回流倾向。在国家层面进行产业结构转型升级的背景下，仍然引进污染程度高、技术含量低的项目，不符合国家利用外资导向，也不利于中西部地区在新旧动能转换过程中实现弯道超车。
2.利用外资的结构性失衡问题仍然突出
首先，外资来源结构严重失衡。香港一直居于内地利用外资第一来源地的地位，20世纪80年代，港资曾占内地利用外资比重的60%以上，90年代随着西方发达国家资本的进入，港资占比明显下降，并长期处于40%以下。但最近10年，港资占比不降反升，多数年份达到60%以上。这种来源地结构隐含了超国民待遇下虚假外资套利等一系列问题。其次，利用外资的区域不平衡问题仍然非常突出。2010年开始，中西部地区利用外资占全国的比重一度上升并保持在15%以上，但2014年之后，该比重又降低至2010年。其中，中部地区利用外资规模在2015年之后出现明显下降，2016年实际利用外资仅70.97亿美元，不及2008年水平。在服务业加快对外开放的背景下，中西部地区现代服务业吸引外资存在明显劣势。最后，产业间利用外资规模和水平存在巨大差距。三次产业中第一产业利用外资规模明显偏低，占全部利用外资总额的比重长期不足2%，2017年更是低于1%。
3.外商投资安全审查制度亟待细化和落地
外商投资安全审查是成熟市场经济体的通用制度安排。在美国频繁掀起贸易战的背景下，国家安全审查成为美国阻滞外国投资的惯用手段。2019年4月，《欧盟外商直接投资审查框架》已经正式生效，新的框架规则强化了各成员国需遵循的共同原则，并规定在各成员国独立进行外商投资安全审查的基础上，欧盟委员会有权对一国未进行安全审查而可能影响欧盟安全的外商投资项目发表意见。我国新出台的《外商投资法》填补了之前外商投资安全审查制度的空白，这是外资管理制度里程碑式的进步，但目前制度体系对外资进入前国家安全审查的实施主体和操作规程缺乏具体规定，之前的相关规定对外资的约束力也有限。在国家大力推进“放管服”改革和推行外资进入负面清单管理制度的背景下，对于危及我国产业链安全和重大经济利益的投资项目审核非常重要，如制度落实不到位，将为经济安全埋下隐患。
（二）对策建议
1.建立科学的引资质量评价体系，提高引资项目与产业升级目标的契合度
中国在逐步完成工业化的过程中，已经告别资本短缺，纯资本意义上的引进外资已无必要，但中国发展永远需要外资。长期以来，美国一直是世界上FDI流入和流出最多的国家，作为世界最发达国家的代表，美国的持续繁荣正是建立在开放、包容和不断吸纳创新主体的基础上。在当前中国高质量发展目标引领下，外资引资规模和产值不应该再成为考核外资的重点。要切实引导利用外资工作从“引资”向“引智”转变，为国内外创新主体创造平等进入和平等竞争的机会。建立科学的引资质量评价体系，注重引资项目的产业链嵌入度评价。在自贸区平台和高新技术开发区等产业园区适时开展引资质量评价，切实转变地方政府在招商引资方面的传统观念，使引资项目契合产业升级目标和动能转换目标。
2.切实履行“内外资竞争中性”原则，通过产业政策和区域政策引导外资流向
“竞争中性”原则要求所有企业享受同等待遇。外资企业的权益要受到保护，其享受的优惠待遇也需破除，如此才能保证公平竞争环境。即将于2020年1月开始实施的《中华人民共和国外商投资法》，将为新时期中国利用外资提供基本法律依据。在《公司法》和《外商投资法》规制下，内外资企业享受同样的税率和政策，外资促进政策将转向投资便利化、放宽准入限制等方面，地方需彻底扭转“依靠优惠政策吸引外资”的传统思维。今后，中西部地区承接东部外资转移时，给予外资税收、用地、信贷等方面优惠需纳入与内资待遇相同的区域政策和国家产业政策，而不应再给予外资一般意义上的超国民待遇，否则“政策套利型”外资将扭曲国内竞争秩序，同时使区域产业结构升级受到抑制。
3.抓住“一带一路”建设机遇，促进利用外资区域均衡发展
“一带一路”是推动我国形成全方位对外开放新格局的战略载体。随着各国的积极参与，“一带一路”倡议实施获得重大进展。据商务部统计，2018年，“一带一路”沿线国家对华投资增长13.2%，高出全部利用外资总额增长率10个百分点。东盟在华实际投资额60.7亿美元，同比增长16.5%。2019年第一季度，东盟在华新设立企业437家，同比增长33.6%；“一带一路”参与国对华投资新设立企业1050家，同比增长23.5%⑱。在“一带一路”所勾画的开放型世界经济发展愿景下，中国全方位开放的格局增加了更多的发力点，如给予中西部地区更多的对外开放试点平台，有望改变其在吸引外资方面的区位劣势，迎来多元化利用外资的新机遇。在“一带一路”框架下，中西部地区需找准定位，积极谋划对接，大力改善投资环境，提高服务质量，缩小与东部地区在外资利用方面的差距。
4.加快完善外商投资安全审查制度和实施细则，通过“开前门堵后门”确保经济安全
外商投资安全审查是保障一国经济安全的“后门锁”。负面清单管理制度和“放管服”改革实际上是对外资进一步打开了前门，通过安全审查制度排除外资进入对经济安全的威胁尤为必要。当前，需要尽快确立外商投资安全审查的实施主体和实施细则。由于外商投资安全审查涉及反垄断、行业技术、环境保护、信息安全等领域，因此，跨部门的委员会结构比较能够适应审查工作的需要，例如，美国负责外商投资安全审查的外国投资委员会，就是一个跨部门的联邦政府委员会。在借鉴国际经验的基础上，明确安全审查原则，在实践中配合其他国际投资反制措施，不断探索制度执行的边界，还有相当长的路要走。
注释
①李逵六译，《第一次出现在欧洲记者笔下的延安》，《新观察》，1983年第20期，第36页。
②《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第579页。
③《党的文献》，1991年第2期，第74页。
④《周恩来选集》下卷，人民出版社，1984年版，第226页。
⑤《毛泽东外交文选》，中央文献出版社，1994年版，第185~186页。
⑥中国社会科学院、中央档案馆编《1953~1957年中华人民共和国经济档案资料选编（固定资产投资和建筑业卷）》，中国物价出版社，1998年版，第386~387页。
⑦按当时苏联官方汇率，约合16.54亿美元。
⑧按当时苏联官方汇率，约合6400万美元。
⑨中国社会科学院、中央档案馆编，《中华人民共和国经济档案资料选编1949~1952》（基本建设投资和建筑业卷），中国城市经济社会出版社1989年版，第84页。
⑩《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第171页。
⑪叶介甫：《荣毅仁与中共领袖的真情交往》，人民网，2016-06-12，http://dangshi.people.com.cn/n1/2016/0612/c85037-28425842-3.html。
⑫中国对外经济贸易年鉴编辑委员会，《中国对外经济贸易年鉴》，中国展望出版社，1986年版，第39~40页。
⑬2017年数据来源于联合国贸发会议《世界投资报告2018》。
⑭《毛泽东选集（第五卷）》人民出版社，1977年4月版，第130页。
⑮“中国的大众是这样炼成的”，中国汽车报，2018-10-30，http://www.cnautonews.com/tj/201810/t20181030_599498.html。
⑯施芸芸：《中国的大众是这样炼成的》，《中国汽车报》，2018-10-30，http://www.cnautonews.com/tj/201810/t20181030_599498.html。
⑰《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年版，第250~255页。
⑱《中国使用外资持续增长“一带一路”参与国投资成亮点》，《人民日报》，2019年5月20日。
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