摘要：[目的/意义]随着5G商用在全国各地渐次展开，地方政府的产业政策对当地5G发展的影响日益凸显。比较分析不同地区5G政策的差异对于促进各地区5G协同发展至关重要。[方法/过程]对2018年以来23个省市643条5G政策条款编码构建数据库，从政策目标、政策工具和政策执行三方面选择20个政策变量，应用二元逻辑回归方法比较东中西部地区5G产业政策差异。[结果/结论]研究发现：现阶段我国地方政府出台的5G政策主要以任务导向型政策目标为主，供给型政策工具过多，需求型政策工具不足，东中西部地区在扩散导向型的政策目标和政策执行力度方面存在显著差异，需要进一步加强政策的因地制宜，因业施策。研究发现将为地方政府完善5G产业政策提供参考，也为揭示以5G为代表的新兴技术政策体系结构与变迁规律提供佐证。
关键词：5G政策；政策目标；政策工具；政策执行
基金项目：本文系研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题项目“推动新一代信息技术与制造业深度融合研究-基于新时代和新工业革命的视角”（编号：18VSJ054）研究成果之一；本文系北京市社会科学基金规划项目“基于大数据的北京市共享单车产业监测与发展趋势研究”（编号：17YJB018）研究成果之一。
0 引言
第五代移动通信技术（5G）以全新网络架构，数十倍于4G的峰值速率、毫秒级的传输时延和海量的连接能力，正在开启万物泛在互联、人机深度交互、产业跨界融合的新时代。近年来世界各国积极发展5G网络技术，试图在5G领域赢得先机。2018年11月和12月，美国国家安全委员会和美国国际战略研究中心相继发布报告[1]，指出5G技术将对未来几十年的国家安全和经济产生影响，强调将5G地位提升到国家安全的高度。2019年4月，美国总统特朗普发表5G部署战略讲话[2]，宣布“5G竞赛是一场美国必须要赢的比赛，将释放更多无线频谱并简化通信设施建设许可，在5G领域获得领导地位”。2019年4月，韩国政府发布旨在实现创新发展的《5G+战略》[3]，计划投资30万亿韩元（约1800亿人民币），到2022年建成一个全国性的5G网络，给予运营商5G网络投资2-3%的“税收抵免”，重点发展5项关键服务，扶植10个行业的5G应用，到2026年力争占据全球15%的5G市场份额。中国早在2013年2月即由工业和信息化部、国家发展和改革委员会协同科技部共同成立了IMT-2020（5G）推进组，参与全球5G标准的制订，2016年7月发布的《国家信息化发展战略纲要》[4]提出要积极开展5G技术的研发、标准和产业化布局，2019年6月，工业和信息化部面向多家运营商发放5G商用牌照[5]，宣告中国5G商用部署正式启动。在国家政策指引下，2019年，河南、北京、浙江等地方政府纷纷出台促进5G产业发展的相关政策，力图统筹推进5G网络部署，推动5G产业生态和融合应用发展，打造地区数字经济增长新动能。
既有研究指出：信息通信技术属于通用目的技术（General purpose technology，GPT），具有广泛适用和创新互补的特点[6]，不仅可以推动其他专有技术的不断发展，还能对众多产业的现有产品或潜在产品产生渗透或替代效应[7]。作为新一代信息通信技术的代表之一，5G的技术演进也有着移动通信技术十年为周期，渐进升级、代际跃迁的特点。鉴于5G的产业应用与生态构建均以网络基础设施的建成为基础，政府的政策指引对于加快5G网络商用部署起着重要的作用。全球范围看，类似中国这样，在短短一年多时间，地方政策相继出台，推动5G发展的情况较为罕见。虽然国外学者已有5G频谱分配与管理[8]、网络中立政策与5G服务潜在矛盾[9]的初步分析，但还欠缺针对特定国家的5G政策研究。从国内文献检索看，已有一些学者针对全球5G产业竞争态势与中国的机遇[10]，中美贸易摩擦对5G发展影响[11]等进行了探讨，但系统梳理并比较我国地方政府5G政策目标、政策举措的公开研究尚为空白。由于5G的商用分阶段在不同城市开通，地方政府政策将直接影响区域5G产业的发展，比较并总结各地5G先行政策经验尤显重要。为此，以2018年以来各地出台的5G政策文本为对象，通过构建的政策目标-政策工具-政策执行分析框架，应用政策文献分析方法展开研究，为地方政府完善5G产业政策提供参考，也为揭示以5G为代表的新兴技术政策体系结构与变迁规律提供佐证。
1 相关研究与分析框架
本文所称的5G政策专指由各地方政府发布，为加快5G商用，培育新的经济增长点，促进经济高质量发展而出台的具有行政或法律约束力的文件的总称。政策文献的量化分析旨在应用文献计量、文本内容分析等方法，通过规范地抽取、测度政策文献中的若干重要变量，揭示政策目标、政策主题及潜在影响，帮助政策制定者或研究人员从宏观层面把握政策发展趋势，明晰政策体系结构[12]。随着技术创新速度的加快，技术创新复杂度的提升，国家技术创新体系下政策设计如何能更好地匹配政策目标成为政策研究人员关注的焦点，从早期的政策目标-政策工具两维框架[13]发展到近年来逐渐流行的政策目标-政策工具-政策执行框架[14]，研究聚焦仍然是回答政策设计中“做什么”，“怎么做”和“谁在做”3个核心问题。
“做什么”即政策目标，是政策力图达到的效果与价值。众多研究指出：政府的产业政策目标导向影响技术的演进与应用发展节奏。根据创新系统与政府层面交互的不同，Ergas等[15]将技术创新政策目标分为任务导向型（mission oriented）和扩散导向型（decentralization oriented）两类。前者强调技术创新旨在实现国家设定的目标，强化国家的国际竞争地位，因此由政府部门集中决策、实施、评价并分配技术创新资金，优先发展具有战略重要性的前沿技术；后者则较为看重技术能力向产业范围的扩散，技术研发倾向于由行业协会或研究机构主导，政府主要通过教育、技术标准化、产学研协同创新等环境营造促进新兴技术能力的扩散。5G是一种典型的前沿技术创新，中国信息通信研究院2017年6月发布的《5G经济社会影响白皮书》[16]指出，5G商用不仅要构筑新型网络基础设施，还将与实体经济多领域深度融合，支撑经济高质量发展，因此，发展5G兼具任务导向与扩散导向的双重目标。
“怎么做”即政策工具，是实现政策目标的策略、举措和机制的多元组合，是连接政策目标与政策执行结果的纽带。已有的研究文献，分别从权力来源[17]、结构形态[18]、工具用途[19]等视角对政策工具进行分类。在科技创新政策领域，罗斯威尔（Rothwell）和赛格菲尔德（Zegveld）[20]主张，政府在制订新兴技术创新政策时应兼顾技术推动与市场拉动，并将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。供给型政策工具指政府通过对技术提供方资金、人才投入和技术支持等举措的扶持，促进技术生产要素的有效供给，推动5G技术成熟与产业发展；需求型政策工具指政府着眼于市场需求侧的培育，通过财税优惠、政府采购、示范推广和宣传动员等举措，激发5G用户端的市场活力；环境型政策工具不强调单独刺激供给或需求，而是通过目标规划、标准规范等手段营造有利于创新技术成长的市场环境和制度环境，促进5G技术和产业的发展。不少学者已按照这一政策工具分类，对人工智能[21]、智慧城市[22]等前沿技术创新与应用政策展开研究，证实其可行与有效。
“谁在做”即政策执行，是政策行政或法律效力的直接体现，能够反映政策发布者通过政策实施期望达到的效果。政策执行通常由中央和地方政府机构承担，政策执行的力度可以通过政策文件颁布机构的行政级别来展现，一般而言，政策发布机构级别越高，政策执行力度越大[23]。本文的研究侧重于地方政府层面的5G政策比较，可以将不同级别的政策发布主体进行编码，结合政策目标和政策工具的分析，量化各地政府对政策后续执行的影响。
为综合比较2018年以来全国地方政府出台的5G政策异同，本文从政策目标、政策工具和政策执行三维度构建分析框架，如图1所示。
图1 5G政策目标-政策工具-政策执行分析框架
基于各地5G产业政策文件的实际情况，首先，在政策目标维度，借鉴Ergas等[15]的分类同时考虑5G分阶段实施的特点，将5G的任务导向政策目标界定为网络建设和应用发展两个子变量，其中，网络建设目标指5G无线、传输与核心网络的部署以及配套基础设施如智慧杆塔的建设；应用发展目标指5G技术在现代农业、智能制造和公共服务等行业领域的深度应用。将5G的扩散导向政策目标界定为完善标准与制度、建设5G体系、打造规模产业、开发5G应用和促进产学研协同五个子变量。其次，在政策工具维度，参考罗斯威尔等[20]的界定，将5G的供给型政策工具界定为政府通过加强关键技术投入、5G人才培养，基础设施建设和公共平台服务等7类措施促进5G技术的成熟演进；将环境型政策工具诠释为政府通过税收优惠、金融支持、目标规划和法规管制等6类策略性服务营造5G产业蓬勃向上的发展环境；将需求型政策工具确定为通过政府采购、鼓励外包、示范推广、贸易管制等5项举措作用于市场，进而拉动市场需求，加快技术的应用落地。最后，在政策执行维度，效仿张国兴等[23-25]的做法，将5G政策的发布机构分为四个层级，分别是省（直辖市）政府、省（直辖市）委办局、市政府和市委办局。
在此基础上，借鉴Wang等[26]对中国创新政策目标、工具和执行变量构建的做法以及5G技术特点，将表征政策目标、政策工具和政策执行的子变量代码、名称及描述整理如表1所示。
表1 5G政策目标-工具-执行变量构造一览
2 5G政策来源及测度
2.1 政策文本收集 为全面获取并梳理全国各地方政府发布的5G政策文本，研究检索了多个政策文本来源：首先，在地方政府门户网站中以“5G”为关键词检索政策法规，其次，对国内知名政策文献数据库“北大法宝”（http://www.pkulaw.cn/）中含有“5G”关键词的政策文件进行检索；最后，将百度搜索引擎输出的“5G政策”检索结果作为核对、复查参照。经过上述步骤，共收集截止到2019年8月由地方政府出台的42份5G政策文本。
研究人员分别对政策文本标题和主要内容进行了阅读，发现有6份政策文件尽管正文中含有“5G”字样，但均没有涉及5G发展的具体内容，经过一致协商，不纳入后续分析。最终确定的36份政策文件标题、发布时间和发布单位如表2示意。可以看出东部和中部地区出台的5G政策文件较多，体现出经济发 展较快的地区率先响应并引领5G建设的决心。
表2 2018-2019年省（直辖市）发布的5G政策文件一览
注：统计截止到2019年8月31日
2.2 政策编码 为确保5G政策文本分析可信可靠，借鉴以往政策文献研究采用的质性编码方法两阶段展开：
第一阶段，由课题组两位研究人员独立对政策文件预编码，相应流程如下：首先，研究人员通读政策全文，熟悉文件结构脉络；其次，以每篇政策文本中的政策条款（指导思想、总体目标、主要任务和保障措施）为分析单元，按照表1的编码规则，采用“政策编号-编码序号-条款序号”进行编码；最后，两位研究人员相互比对独立编码结果（衡量标注一致性的卡帕系数值为0.93），再对存疑处进行讨论形成共识。
第二阶段，课题组所有成员共同对预编码的结果进行审核与多轮研讨，最终形成643条政策条款编码，连同36份政策文本的属性数据（发布时间、文件标题、发布机构等）录入自建的政策数据库，作为量化分析依据。
3 5G政策文件的总体特征
3.1 政策节奏 36份5G政策文件，涉及23个省市，时间跨度从2018年4月到2019年8月。2018年4月3日武汉市政府率先出台《武汉市5G基站规划建设实施方案》。进入2019年第一季度，各地政府陆续发布5G相关政策，随着6月6日工业化和信息化部正式向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电发放5G商用牌照，5G商用正式进入公众视野，2019年第二季度全国各省市的5G政策发布数量也达到阶段高点。到2019年8月下旬，东三省中的辽宁也跟进发布了《辽宁省5G产业发展方案》，宣告全国四大地理区域的5G建设均如火如荼开展起来。
3.2 政策类型 按照政策文件内容与5G的相关性，将36份政策文件划分为核心文件和支撑文件两类。核心文件不仅标题涵盖“5G”或“第五代通信”字样，全文内容也都围绕5G网络建设及应用展开；支撑文件是指标题没有涉及“5G”，但政策内容中有相当篇幅提到将5G作为基础设施或支撑技术，推动区域某类应用或产业生态的发展。例如，上海市发布的《超高清视频产业发展行动计划（2019-2022）》，尽管文件主题是发展超高清视频产业，但正文鼓励基于5G的超高清视频传输关键技术研发，开展“5G+8K”超高清视频应用示范。
进一步根据政策文件标题性质，对36份文件按照政策文种分类，可以分为规划、行动计划、实施意见、工作要点、方案与政策措施、发展办法以及通知等8类，其中，23份核心政策文件主要以行动方案/计划、规划、实施意见为主，这主要与5G网络基础设施如基站、智慧杆塔的建设，涉及到新站选址、电力等配套资源跟进等问题，需要各级政府统筹公共资源、协调各部门目标有关。从整体规划到实施意见和行动方案都体现了省市各级政府对发展5G的殷切期盼和高度重视。13份支撑文件，内容聚焦于5G的重点应用，如超高清视频、智能网联汽车、虚拟现实等相关，主要以行动计划为主，这些支撑文件将为5G网络与应用的协同发展指明方向并提供落地保障。
4 东中西部地区5G政策差异量化比较
为量化考察东、中、西部地区地方政府发布的5G政策在政策目标、政策工具和政策力度方面的差异，借鉴李凡[27]、汤志伟[28]等采用的研究方法，对643条政策条目编码应用虚拟变量赋值法。首先，将地区变量作为协变量，以东部地区为基准；其次，将待分析的政策目标、工具和力度20个子变量作为因变量并赋值，赋值原则是当某项政策条目符合20个子变量描述中的某一特征时，在对应变量下赋值为1，否则为0。如果该政策条目符合20个子变量中的多个特征，则对符合特征的变量赋值为1，不符合特征的变量赋值为0。鉴于因变量是二分类变量，采用二元Logistic回归模型进行分析，输出的回归系数为正，代表该地区该变量下的政策数量占比高于东部地区，回归系数为负，代表该地区该变量下的政策数量占比低于东部地区，籍此可以展现东、中、西部地区政策文本在目标、工具和力度上的差异。回归分析结果如表3所示。
表3 二元逻辑回归分析结果
注：*、**、***代表在10%、5%、1%水平下显著
整体来看，东、中、西部地区在任务导向型的政策目标以及环境型和需求型的政策工具方面不存在显著差异，但在扩散导向型的政策目标和政策执行力度方面存在显著的区域差异。
4.1 政策目标、工具差异 按照表1构建的政策目标条目有264条，统计结果如表4。可以看到，23个省市发布的5G政策目标以任务导向型为主（65.4%），其中网络建设目标与应用发展目标基本持平，扩散导向型目标中（34.6%），打造规模产业，开发5G应用占比最高，反映出各省市看重5G为设备赋智、为企业赋值、为产业赋能的作用，渴望做大做强5G产业的意愿。另外，政策目标中，涉及标准完善与制度建设的内容占比很少，这可能与全球5G标准还在进一步完善，国内5G商用处于起步阶段有关。
表4 政策目标、工具分类及编码统计
对照表3二元逻辑回归分析结果，从政策目标看，在完善标准、制度、5G体系和产学研协同方面，西部地区涉及的政策条目数量显著高于东部地区，在打造规模产业，开发5G应用方面，中部地区涉及的政策条目数量也显著高于东部地区。说明中、西部地区发布的政策文件对扩散导向型政策目标比东部地区强调得更多。但是东、中、西部地区涉及任务导向型的政策目标数量无显著差异，体现地方政府与中央政府在发展5G的任务目标上保持一致。
对36份5G政策文本编码，得到政策工具类别条目379条。不难发现，这些省级5G政策文件中供给型政策工具占比最多（224条，56.43%），环境型政策工具居次（134条，33.75%），需求型政策工具最少（39条，9.82%），反映省级层面的5G政策结构呈现供给型政策工具偏多，环境型政策工具适中，需求型政策工具缺乏的特点，这在一定程度上体现出省市地方政府期望采用具有直接影响效果的政策工具来推动5G发展的意愿。
进一步分类考察，供给型政策工具中针对5G网络建设应用的编码条目最多，这与2019年中国5G开始商用，各级政府较为关注5G网络设施建设目标的达成密切相关。涉及人才培养的条目最少，说明5G的后续人才培养还未引起各级政府的足够重视。环境型政策工具中，机制和保障措施条目占比最高，反映各级政府为推进5G建设，较为强调跨部门的协同保障。值得注意的是，供给型政策工具中的资金投入，以及环境型政策工具中的财务支持条目数量都较少，这与美国与韩国纷纷加大对5G产业的资金支持力度形成一定反差。此外，需求型政策工具中属于示范推广类的条目最多，反映出地方政府希望打造行业或领域样板，引领众多企业跟进的思路，而属于需求型政策工具的政府采购类目仅有一条涉及，四川成都市人民政府发布的《成都市促进5G产业加快发展的若干政策措施》提出“发挥政府采购政策的引导作用，对符合规定的首购产品可直接采购，对订购产品可采取竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源方式采购，重点支持5G重大创新产品的应用。”凸显西部地区地方政府拉动需求，加快5G发展的决心。
由于各地区经济发展水平，市场化程度以及发展5G的认识不一，地方政府出台的5G政策数量以及相应的政策工具重心也有所差异，如图2示意。
图2 政策工具地区分布
总体而言，东部地区推动5G发展最为积极，中部地区紧随，西部地区靠后。东部大部分省份不仅发布有5G政策文件，个别省（如广东）出台的文件数量多达5份。进一步考察东、中、西部地区各级政府发布的5G政策对应的政策工具类目，可以发现，尽管东中西部地区发布的政策数量有明显差异（东部20条，中部12条，西部3条），但供给型、环境型和需求型政策工具所占比例彼此间差异不大，一方面反映出各地区发展5G的行动任务和保障举措存在较大的共性，偏爱能对5G建设产生直接干预性影响或间接规范性影响的措施，另一方面，需求型政策工具严重缺乏，可能与现阶段5G网络还在试点部署，产业应用需求不太活跃有关。实际上，东部地方政府已经针对垂直行业领域的5G融合应用制订了相应举措，例如，《广东省加快5G产业发展行动计划（2019-2022年）》提出重点发展5G融合应用，形成世界级5G产业集聚区和5G融合应用区；中西部地区也有类似政策，《湖南省5G应用创新发展三年行动计划（2019-2021年）》提出，支持面向智能制造、农业农村、交通物流、健康医疗、广电传媒、教育文化、民生服务、能源电力等垂直行业，建设5G融合应用技术创新中心和成果转化基地（中心）。尽管西部地区出台的政策文件很少，但在《成都市5G产业发展规划纲要》中也明确提出到2022年，5G与垂直行业融合应用的新业态、新模式要基本成熟，并在智慧医疗与智慧康养领域率先实现具有成都特色的地方融合应用。
表3针对政策工具的二元逻辑回归分析结果也表明，东、中、西部地区政府行使的政策工具差别不大，只是在5G资金、人才支持方面，西部地方政府比东部地区更为强调，显示出西部地区的政策制定者充分意识到5G建设对大量资金和人才的需要。
4.2 政策执行 从文件出台部门的管理层级看政策的执行力度，有11个省（7个为东部地区，4个为中西部地区）以省政府名义发布推进5G建设专项文件，体现了这些省份领导发展5G的决心与信心。表3的二元逻辑回归分析也可看到，三个地区的政策执行力度存在明显差异。中部地区省级政府层面的政策力度高于东部省份，但在市级政府层面的政策力度显著小于东部地区，到了市级委办局层面，政策力度更是显著远小于东部地区。这从一个侧面反映出东部地区越偏向基层政府，推动5G的政策举措越多，体现东部各级政府自上而下的高度重视。值得注意的是，西部地区市级委办局层面的政策力度显著高于东部地区，这可能与西部地区用户旺盛的移动互联网接入需求有关。根据工业和信息化部《2018年通信业统计公报》数据显示，2018年西部地区移动互联网接入数据流量增速及月户均流量均高于东部和中部地区。
5 结论与政策建议
基于2018年以来全国23个省市发布的36份5G政策文件，应用政策目标-政策工具-政策执行分析框架，研究得出以下结论：
就5G政策目标看，现阶段东、中、西各省市出台的5G政策以任务导向型目标为主，5G的网络建设与应用发展相对均衡，但是扩散导向型的政策目标相对不足，尤其是5G技术、应用、安全等标准规范和规章制度方面存在短板，促进5G生态体系构建和产学研协同上重视不够。相对而言，中部地区更为注重打造规模产业和开发5G应用。
就5G政策工具看，东、中、西部省市政府发布的5G政策均呈现供给型政策工具过多，需求型政策工具严重不足的结构特点，反映出地方政府更多采用行政手段而非市场手段的政策措施来推动5G的发展。此外，各地的政策文件中，涉及人才培养及产业资金支持的举措较少，也会一定程度制约5G生态的成长。总体而言，东、中、西部地区有待进一步制订激励政策，开拓5G应用需求的广度和深度，加快5G建设步伐。
就5G政策执行力度看，东部地区发布的5G政策数量明显多于中西部地区，且省、市两级政府机构都很重视，体现出东部经济发达地区希望通过5G商用部署，加快实体经济数字化、网络化和智能化转型升级的决心。西部地区部分城市也在加快步伐，期望通过5G网络建设满足网民对高速率、大带宽数据流量的需求。需要指出的是，当前我国还处于5G产业发展初期，各地区5G推进有先有后。为发挥我国在5G技术、标准等方面形成的竞争优势，更好地促进各地区5G均衡发展，提出如下政策建议：
首先，完善5G需求型政策工具措施的使用。5G网络建设及应用推广的多领域性和复杂性，决定了5G政策具有跨部门和长期性的特点。现阶段各省市出台的5G政策多着眼于2021-2022年的中短期任务目标实现，在5G需求激发方面着墨有限。今后在制订5G发展的滚动型政策时，建议更多聚焦5G融合应用这一扩散性政策目标，加大对跨行业、多场景示范应用的激励，构建可复制、可推广的融合应用推进机制，推动5G和实体经济、公共服务领域的深度融合。
其次，加强市场手段在5G生态培育的应用。5G建设初期重点是以设备商和通信运营商主导的网络设施的广部署与深覆盖，这期间政策偏向供给侧扶持无可厚非，随着5G服务的渐次开通，产业链上厂商的协同对于做强生态至关重要。各级政府出台的新政策有待进一步加强市场手段的应用，加大金融财税等经济杠杆和市场机制力度，提升5G行业管理、安全保障、资源配置、应用推广等方面的政策协同，促进5G创新发展。
最后，因地制宜，因业施策制订区域5G发展政策。东、中、西部地区的互联网应用发展水平和网络基础不同，决定了区域5G政策设计上要根据地域实际情况有所侧重。对于还未发布5G专项政策文件的省市，可以借鉴兄弟省份的可行经验，尽快出台相关政策；前期已发布政策文件的省市，针对本文指出的现阶段各省市5G政策共性内容趋同，区域特色不突出的问题，可根据地区5G网络开通的时间，分行业、分领域加强本地特色示范应用的扶持举措。
未来可以获取更多定量数据，进一步深入分析地区政策差异对5G建设与应用的影响，此外，开展国内外5G政策的比较研究也是可行方向。
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吴俊，管理学博士，北京邮电大学经济管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：大数据分析。
姜尚杨帆，北京邮电大学硕士研究生，研究方向：5G政策分析。
吴俊,姜尚杨帆,李晓华.我国区域5G产业政策比较研究——基于政策目标、工具和执行的分析[J/OL].情报杂志:1-9[2020-05-11].http://kns.cnki.net/kcms/detail/61.1167.G3.20200507.1150.002.html.
