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中国社会科学院工业经济研究所

深化对国有资本运营公司的认识:概念界定与功能定位的视角

2021年10月22日来源:《经济体制改革》2021年05期    作者:肖红军

摘要:目前对国有资本运营公司的概念界定包括狭义认知、广义认知和中义认知,它们在区分度与解释张力、定义逻辑和界定视角上存在差异和分歧,并存在不同程度的不足。对国有资本运营公司概念的合意界定应平衡区分度与解释张力,综合理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑,结合应然视角和实然视角,沿着“资本——资本运营、国有资本——国有资本运营——国有资本运营公司”的逻辑链条予以界定。国有资本运营公司功能定位需考虑国家需求与企业能力的匹配、基础功能与衍生功能的协同、宏观视角与微观视角的结合、运营公司与投资公司的区分,并结构化为四个方面:宏观视角的基础功能定位即推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道,微观视角的基础功能定位即国有资本保值增值的市场化专业运营平台,宏观视角的衍生功能定位即服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者,微观视角的衍生功能定位即社会资本优化配置的放大器。

关键词:国有资本运营公司国有资本投资公司国有企业

基金:国家社会科学基金重大项目“国企混合所有制改革的实现路径选择研究”20&ZD073);国家社会科学基金重点项目“面向世界一流的国有经济‘五力’评价与提升研究”20AGL003);中国社会科学院国有经济智库课题“国有资本运营公司研究”09-00-001)。

 

自党的十八届三中全会提出“组织若干国有资本运营公司”以来,无论是理论研究还是试点实践,国有资本运营公司改革发展都取得了长足进展。然而,国有资本运营公司是一个新生事物,对其认识和探索需要逐步深化,尤其是概念理解和功能定位。科学清晰的概念界定是国有资本运营公司研究的基础,国有资本运营公司的理论探究和实践探索都有赖于准确把握国有资本运营公司的深刻内涵。功能定位的合理性是客观反映国有资本运营公司存在价值和意义的必然要求,相当程度上决定国有资本运营公司的战略导向、业务类型和运营模式。因此,对国有资本运营公司的概念与功能定位持续深化研究,具有重要的理论意义和现实价值。

一、国有资本运营公司既有概念界定的审视

“国有资本运营公司”这一术语提出以来,学术界、政府、企业界都纷纷探索对国有资本运营公司的认知和理解,形成政策视野、研究视野和比较视野对国有资本运营公司的画像。[1]然而,目前对国有资本运营公司概念并没有统一的认识,[234]尤其是缺乏学理上的界定,因此有必要对国有资本运营公司的概念进行重新审视和再界定。

1.既有概念界定的三类观点

综合现有对国有资本运营公司概念界定的观点,它们的本质区别在于概念界定的维度和在不同维度上的认知差异,因此可以依据对国有资本运营公司概念界定的维度多寡和在各维度上的范围限定,将这些观点区分为狭义认知、广义认知和中义认知。

1狭义认知

狭义认知是从尽可能多的维度、在每一维度上尽可能具体化和最严格地限定范围来界定国有资本运营公司。目前对国有资本运营公司的许多狭义认知都直接来源于或引伸于国家政策文件,特别是《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发[2018]23号中对国有资本运营公司的功能定位解释。这一文件从目标定位、设立形式、持股特征、实施方式、效果要求、机构属性、权责边界、法律形式等多个维度对国有资本运营公司做出非常清晰、具体和严格的界定。[5]从目标定位来看,国有资本运营公司的核心目标是“提升国有资本运营效率”和“提高国有资本回报”从设立形式来看,国有资本运营公司是国家授权设立,需要代表国家履行国有资本出资人职责;从持股特征来看,国有资本运营公司“以财务性持股为主”从效果要求来看,国有资本运营公司应当“实现国有资本合理流动和保值增值”从机构属性来看,国有资本运营公司是“国有资本市场化运作的专业平台”不开展具体性的生产经营活动;从权责边界来看,国有资本运营公司需要对出资企业履行股东职责,维护自身作为股东应当享受的合法权益,并在出资额范围内承担有限责任;从法律形式来看,国有资本运营公司被严格限定为国有独资公司。

2广义认知

广义认知是对国有资本运营公司做出一般化理解,既不考虑概念理解的特殊情境,也不限定概念界定的维度和各维度上的认知边界,因此国有资本运营公司的范畴非常宽泛。广义认知的代表性定义是丁传斌2017对国有资本运营公司的概念界定,[6]认为国有资本运营可以采用公司化的操作方式,表现为运营国有资本的主体主要是公司的形式,包括独资公司、参股或控股公司等,它们统称为国有资本运营公司。按照丁传斌2017的观点,国有资本运营主体既包括国家、政府、企业,也包括社会公众,而国有资本运营公司则是泛指开展国有资本运营的公司化主体企业),既可以是国有独资公司,亦可以是国有控股公司,甚至还可以是国有参股公司。[6]

3中义认知

中义认知处于狭义认知与广义认知之间,它通过部分维度对国有资本运营公司进行概念界定,但维度数量少于狭义认知,或者在相关维度的范围限定上没有狭义认知那么严格。邓靖和罗秀英2019对国有资本运营公司的概念界定就属于中义认知,他们在广义认知概念的基础上,通过部分维度的特征刻画予以限定。根据他们的观点,国有资本运营公司顾名思义就是将国有资本作为运营对象的公司,也就是把国有企业产权或股权为经营对象,或者以企业中的国有股权或国有产权为经营对象的公司。[8]国有资本运营公司在机构属性上是国有资本的终极所有者或所有者代表遵循一定的程序授权或委托成立的资本经营实体,是国有资本的微观运营主体,其根本目的在于其所经营的国有资本价值增值,经营对象是企业股权、股份或产权,法律形式上必须是国有独资公司。[8]

2.既有概念界定的再审视

狭义认知、广义认知、中义认知均从不同思路和视角对国有资本运营公司做出了概念界定,它们既有某些方面的共同认知,又一定程度上存在明显分歧,审视这些共同点和分歧对于深入理解国有资本运营公司具有重要价值。

1区分度与解释张力的差异

对国有资本运营公司的概念界定应当既能显著区分国有资本运营公司与其他近似类型机构的区别,又保持适度的解释张力,以避免概念的过度“定型化”限制实践的创新发展。从区分度与解释张力来看,狭义认知从目标定位、设立形式、持股特征、实施方式、效果要求、机构属性、法律形式等各个维度对国有资本运营公司做出严格限定,不仅将其与一般性国有企业、产业集团、金融机构区分来看,而且与最为相近的国有资本投资公司进行区分,因此具有非常高的概念区分度。相应地,其解释张力也最低,部分刻画维度和最严格的限定是否必要与合意值得商榷。如,概念界定中的“实施方式”维度具体化为“股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退”能否囊括国有资本运营公司在实践中的所有实施方式,将国有资本运营公司完全限定为“国有独资公司”是否必要。广义认知具有非常差的概念区分度,表现出过度的可解释性,丁传斌2017所界定的国有资本运营公司概念,既包括狭义认知中的“国有资本运营公司”也涵盖国有资本投资公司,甚至涉及有运营国有资本业务的产业集团,显然其不能准确刻画国有资本运营公司。[6]中义认知的概念区分度和解释张力处于狭义认知与广义认知之间,既对国有资本运营公司与相似机构具有一定的区分度,又表现出相当程度的可解释性。中义认知要满足这一要求,关键是在广义认知概念基础上,确定必要的核心界定维度和相应的范围限定,否则很可能区分度和解释张力两个方面都会出现偏差。

2定义逻辑的差异

狭义认知更多地是基于历史逻辑和实践逻辑对国有资本运营公司进行概念界定。从历史逻辑来看,狭义认知主要是从中国国有企业改革和国有资产管理体制改革的历史演变角度予以透视,考察国有资本运营公司出现的必然性和必要性,国有资本运营公司被认为是深化国有企业改革和国有资产管理体制改革的必然产物。由此,国有资本运营公司的概念界定明确指出,它是国家授权并承担国有资本出资人职责、对国有资本开展市场化运作的专业公司。从实践逻辑来看,狭义认知从国有资本运营公司的运作实践和经验做法出发,概念界定中对国有资本运营公司在操作层面的目标定位、持股特征、实施方式都做出具体刻画。广义认知更加强调基于理论逻辑对国有资本运营公司进行概念界定,认为对国有资本运营公司的理解建立于国有资本运营理论基础上,因此在国有资本运营公司的定义中隐含了对“国有资本运营”概念的理解。中义认知综合了理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑对国有资本运营公司进行概念界定,其中基础的认知概念依据理论逻辑予以定义,而部分维度的特征刻画则依赖于历史逻辑和实践逻辑。

3界定视角的差异

狭义认知由于更多地基于历史逻辑和实践逻辑,因此对国有资本运营公司的概念界定更多地基于实然视角,特别是政府对国有资本运营的实然要求、思路和方案,反映出政府赋予国有资本运营公司的任务。广义认知由理论逻辑出发,更多地基于应然视角对国有资本运营公司进行概念界定,更强调国有资本运营的一般规律和应然要求。中义认知综合了理论逻辑、历史逻辑、实践逻辑,在界定视角上也整合了应然视角和实然视角,既突出国有资本运营的一般规律和应然要求,又考虑了中国对国有资本运营的实然做法。界定视角的差异导致狭义认知、广义认知和中义认知在对国有资本运营公司相关问题的理解上出现分歧,如狭义认知对国有资本运营公司做出“国家授权”“国有独资公司”“专业平台”等多个方面的严格限定;而广义认知则并没有认为国有资本运营公司一定需要“国家授权”认为不一定是“国有独资公司”也并非一定为“专业平台”。中义认知与狭义认知相似,强调国有资本运营公司受到“授权或委托”应当是“国有独资公司”与广义认知类似,并不要求国有资本运营公司一定是“专业平台”。

二、国有资本运营公司概念的再界定

狭义认知、广义认知和中义认知不仅对国有资本运营公司的概念界定未能形成共识,而且都存在不同程度的不足,因此需要在审视既有概念界定观点的基础上,对国有资本运营公司概念进行深度地再理解和再建构。

1.概念再界定的逻辑思路

对国有资本运营公司概念的合意界定应当既具备较优的区分度,又保持适度的解释张力,既遵循理论逻辑的普遍分析,又结合历史逻辑和实践逻辑的特殊要求,既基于应然视角的规律推演,又考虑实然视角的经验做法。这意味着对国有资本运营公司的理解可以采用中义认知的思路和方法但非目前中义认知的概念界定),即由一般到特殊,由广义认知到增加情境要求,形成既满足普遍规律又符合特定情境需要的概念界定。进一步来看,理解国有资本运营公司的关键是对国有资本运营的理解,而这又依赖于对资本运营和国有资本的认识,其进一步的基础是对资本的理解,由此形成“资本——资本运营、国有资本——国有资本运营——国有资本运营公司”的概念界定逻辑链条。

对于资本,虽然不同学科对资本的定义迥异,但如果抽象掉它们对资本概念认知的特殊规定性,那么可以得到更基础的“资本一般”范畴,即资本在元层面可以认为是能够通过运动实现增值的价值。这一定义揭示出资本的根本属性是增值性和运动性,不以增值为目标、不能通过运动达到增值目的的都不能称作资本。对于资本运营,其被认为是资本所有者、管理者等主体以实现资本增值为根本目的,通过流动、裂变、组合、优化配置等各种方式对有形和无形资本进行综合有效的筹划、组织、管理的活动。资本运营的主体是资本所有者、管理者,管理者通常是资本所有者委托或邀约的经营者;资本运营的对象是资本,目的是要实现增本增值;资本运营的方式包括流动、裂变、组合、优化配置等,主要是在资本市场进行;[6]资本运营的活动具有综合性,包括资本筹划、组织、管理等,涉及投入、运作、控制、处置、收益分配等多个环节。[12]对于国有资本,通常是指国家所有的资本,[13]比较多地被认为是“所有者权益”。如,韩中节2009认为,国有资本是国家代表全民投资所形成的、并依法应由国家代为行使权利的全部或部分所有者权益。[12]2001年财政部发布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》和2004年国务院国资委颁布的《企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》都指出,企业国有资本是国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。国有资本既拥有资本的自然属性即增值性和运动性,又具有特殊的社会属性,即服务于国家和社会利益。

国有资本运营是将一般化的资本运营概念应用到国有资本,核心目的仍然是资本增值即国有资本保值增值,但会因社会属性要求而考虑国家和社会需要。国有资本运营的主体即资本所有者、管理者不同于一般的资本,其所有者是国家即全民所有,而国家作为一个抽象概念缺乏直接开展投资的行为能力,因此国有资本运营只能由“管理者”进行,这就涉及由国有资本所有者到“管理者”的委托——代理链条。通常来说,国家会按照一定的程序把国有资本的所有者代表委托给政府,而政府会进一步委托给国有资本管理部门。如果有必要,国有资本管理部门可以更进一步委托给拥有投资行为能力的机构,由这一机构作为“管理者”开展国有资本运营,履行国有资本出资人职责。对于国有资本运营的活动边界,既有狭义理解为仅仅包括国有资本运作,[15]也有中义界定为涵盖国有资本的运作和监督,[16]亦有广义认为覆盖国有资本的运作、监督、收益分配与考核全过程。[13]无论是从资本运营活动的一般规律,还是现实中国有资本运营的实际要求,国有资本运营的广义活动边界更具合理性,即包括配置、运用、监督、收益分配与考核。[612]如此,国有资本运营可以定义为:国家通过一定程序授权或委托的主体作为出资人或出资人代表,以实现国有资本保值增值为核心目的,对国有资本进行配置、运用、监督、收益分配与考核的行为。

2.概念再界定的建构

如果仅仅从理论逻辑和应然视角,沿着“资本——资本运营、国有资本——国有资本运营——国有资本运营公司”的概念界定逻辑链条,那么国有资本运营公司即是国有资本运营定义中的“主体”即国有资本运营的主体采用公司形式而不是政府或其他非公司机构。因此,国有资本运营公司可以一般性地定义为:受国家通过一定程序授权或委托作为出资人或出资人代表,以实现国有资本保值增值为核心目的,对国有资本国有股权或产权进行配置、运用、监督、收益分配与考核的公司。如果按照“属加种差”的定义方法,国有资本运营公司的一般性定义中需要区分的种差是一般性国有企业或公司,二者的主要差别在于经营对象。一般性国有企业或公司的经营对象是产品或劳务,而国有资本运营公司的运营对象是作为国有资本的国有股权或产权。从一般性定义来看,国有资本运营公司涵盖的范围比较广泛,只要是国家授权或委托,并赋予其国有资本运营职能的国有企业集团公司都可以看作国有资本运营公司。

对国有资本运营公司界定的一般性定义展现出较高的解释张力,包容性较强,可适用于不同情境,但其涵盖的范围过于宽泛,在不同国家应用时应依据不同的历史逻辑和实践逻辑进一步限定。从中国情境来看,国有资本运营公司的概念是在深化国有企业改革和国有资产管理体制改革背景下提出的,尤其是国有资产管理由“管企业”转向以“管资本”为主,由原来的“国有资产管理部门——国有企业”两级体系转变为“国有资产管理部门——国有资本投资、运营公司——国有企业”三级体系,这意味着国有资本运营公司是一种承担特定角色的特殊企业。中国情境下的国有资本运营公司需要进一步提高区分度,寻找更加细化的“种差”重点是既区别于一般性定义的国有资本运营公司,又与国有资本投资公司相区分。从前者来看,国有资本运营公司不再是泛指具有国有资本运营职能的国有企业集团公司,而是专门从事国有资本运营的专业公司或专业平台。从后者来看,相较于国有资本投资公司,尽管国有资本运营公司与其在多个维度上存在差别,[52022]但概念界定并非将所有维度差别都植入,而是体现核心区别维度即业务性质。国有资本运营公司属于财务投资视角,以财务性持股或财务性金融投资业务为主,国有资本投资公司则基于战略投资视角,主要是针对战略性核心业务进行控股,或者以战略性产业投资为主要业务。基于此,中国情境下的国有资本运营公司可以定义为:受国家通过一定程序授权或委托作为出资人或出资人代表,并作为专门从事国有资本市场化运作的专业平台,以实现国有资本保值增值为核心目的,以财务性持股或财务性金融投资业务为主,对国有资本国有股权或产权进行配置、运用、监督、收益分配与考核的公司。

需要指出的是,由于国有资本运营公司与国有资本投资公司具有共同属性,财务性金融投资业务和战略性产业投资业务在现实中可能出现动态转化,因此国有资本运营公司可以出现两种类型,即以财务性金融投资业务为主的纯粹国有资本运营公司、战略性产业投资业务和财务性金融投资业务并重的国有资本投资运营公司,[5]后者也可以认为是混合型国有资本运营公司。此外,以上定义并未将国有资本运营公司限定为国有独资公司,一方面是因为国有资本运营公司的法律形式属于操作层面,国家可以在操作中做出规定,而没有必要在概念界定中予以限定;另一方面是因为国有资本运营公司在实践中尚处于试点探索阶段,虽然目前的设计均为国有独资公司,但如果概念界定严格限定为国有独资公司,可能会抑制未来实践探索的空间,国有资本运营公司未来是否会出现非国有独资公司尚不能做出完全定论。

三、国有资本运营公司功能定位的逻辑思路与基本框架

目前已经有不少学者对国有资本运营公司的功能定位进行研究,大致可以区分为偏宏观视角和偏微观视角两类观点。偏宏观视角的功能定位是跳出“国有资本运营”本身,从更高的国家层面、社会层面对国有资本运营公司的功能作用进行定位,主要聚焦于服务于国家战略和国有经济体制改革。如,张俊2015认为,国有资本运营公司的功能定位包括支持国家发展战略、调整国有经济布局、强化国有资本管理。[24]偏微观视角的功能定位主要是聚焦于“国有资本运营”本身,强调国有资本运营公司在“国有资本运营”中的角色功能,包括国有资本运营公司对于实现“国有资本运营”需要达到目标的作用。如,《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发[2018]23号从资本运营角度出发,对国有资本运营公司做出“国有资本市场化运作的专业平台”的总体功能定位。从已有研究来看,偏宏观视角对国有资本运营公司的功能定位具有一般性,很大程度上表现出国家对国有企业的普遍功能定位,与国有资本运营公司的核心业务和运营方式直接关联度不高,偏微观视角的定位聚焦于国有资本运营公司的特殊性,但未能考虑“国有资本运营”的中观、宏观效应。而且,无论是偏宏观视角还是偏微观视角,对国有资本运营公司的功能定位都缺乏明确的、系统的逻辑推演,很大程度上展现为感性认知和判断的结果。因此,有必要明晰国有资本运营公司功能定位的逻辑思路,构建综合系统、层次清晰、逻辑严密、界定自洽、符合实际的功能定位框架。

1.功能定位的逻辑思路

国有资本运营公司的功能定位是将国有资本运营公司作为一类群体而非个体,其功能定位应具有群体的适应性,这意味着国有资本运营公司的功能定位具有复杂性,需要考虑多重因素。具体来说,国有资本运营公司功能定位的基本思路主要包括以下四个方面:

1国家需求与企业能力的匹配

功能定位首先是要考虑国家赋予国有资本运营公司什么功能,希望国有资本运营公司承担什么功能。这就要求对国家设立国有资本运营公司的“初衷”进行分析,对国家寄希望国有资本运营公司解决哪些问题开展剖析,对国家经济社会发展中哪些任务或事项需要国有资本运营公司承担予以梳理,这些分析和梳理应当紧扣与“国有资本运营”的关联性,而不是将各种非相关性任务或事项都纳入。在系统分析“国家需要”的基础上,还应当考虑国有资本运营公司的“供给能力”即国有资本运营公司的运行规律和特点,包括国有资本运营公司的资本运营专业能力、“融投管退”的闭环投资管理和以财务性持股为主的特征。合理的功能定位应是国家对国有资本运营公司“想要做的”与国有资本运营公司“能做的”达到较高的匹配,否则就可能出现功能定位的盲目性和错配。

2基础功能与衍生功能的协同

国有资本运营公司的功能定位总体上可以分为两个层次:第一个层次是基础功能,也可认为是直接功能,这是由国有资本运营公司是“做什么”决定的。国有资本运营公司是专门从事“国有资本运营”的公司,其基础功能就是“国有资本运营”本身的功能作用,相应的功能定位必然是国有资本运营公司在“国有资本运营”中担负的角色。第二个层次是衍生功能,也被认为是间接功能,这是由国有资本运营公司运营的对象即国有资本的特殊性决定。国有资本不同于一般性资本,其社会属性更加显著,因此“国有资本运营”的导向和方式与一般性资本不完全相同,需要考虑国有资本的特殊功能要求,“如何做”的国有资本运营方式决定国有资本运营公司被赋予国有资本的特殊功能定位。而且,“国有资本运营”的结果将反映出国有资本的特殊功能是否得以实现,国有资本的特殊功能由此成为国有资本运营公司基础功能之上衍生出来的功能,即衍生性功能定位。更进一步,国有资本运营公司的基础功能和衍生功能并不是相互割裂的,对国有资本运营公司的功能定位需要考虑二者之间的协调性和协同性。

3宏观视角与微观视角的结合

功能定位意味着既要聚焦国有资本运营公司的“国有资本运营”核心业务和运营方式,考虑国有资本运营公司在其中扮演的角色功能,更应从“国家需要”和社会影响角度出发,分析国有资本运营公司在国家经济社会发展中需要承担的角色功能,将微观视角的功能定位和宏观视角的功能定位结合起来,并建立它们之间的联系。需要指出的是,微观视角与宏观视角不仅反映在国有资本运营公司的整体功能定位方面,在基础功能与衍生功能的定位也分别可从微观视角与宏观视角予以考察。

4运营公司与投资公司的区分

国有资本运营公司与国有资本投资公司既有相似性又存在区别,功能定位应当能够将二者区分开来。尽管国有资本运营公司与国有资本投资公司在功能定位的多个方向上相同,但它们在其中承担的角色功能是有差异的,需要更加精准地进行定位。如,国有资本运营公司与国有资本投资公司都需要考察它们在推动国有资本布局优化和结构调整中的角色功能,但其定位是存在差别的,国有资本投资公司被认为在推动国有资本布局优化和结构调整过程中需要发挥“主力军”作用,而国有资本运营公司则更多地是发挥流转通道的功能。

2.功能定位的基本框架

按照以上的逻辑思路,国有资本运营公司的功能定位可以采取四个步骤予以开展:首先,分别界定出国有资本运营公司的基础功能国有资本运营的功能与衍生功能国有资本的特殊功能),并将它们区分出来;其次,对国有资本运营公司的基础功能和衍生功能分别从宏观视角与微观视角予以考察,进一步确定出国有资本运营公司四类细化功能,即宏观视角的基础功能与衍生功能、微观视角的基础功能与衍生功能;再次,从“国家需要”与企业能力匹配角度分析国有资本运营公司承担各项功能的可能性和可行性,更加准确地确定国有资本运营公司承担功能的范畴边界;最后,从运营公司与投资公司区分的角度,对国有资本运营公司在确定的各项承担功能上进行科学定位。由此,可以将国有资本运营公司的功能定位结构化为四个方面或四类如图1所示):推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道、国有资本保值增值的市场化专业运营平台、服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者、社会资本优化配置的放大器。

1 国有资本运营公司的功能定位框架

 

四、国有资本运营公司功能定位的分类刻画

对国有资本运营公司功能定位进行结构化形成的四种类型在现实中有其必要性、必然性和可行性,是理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的统一。只有对每一种类型的功能定位进行具象化,才可能将四个方面或四类功能定位的“画像拼图”拼接形成国有资本运营公司功能定位的完整画像。

1.宏观视角的基础功能定位:推动国有资本布局优化和结构调整的流转通道

推动国有资本布局优化和结构调整既是深化国资国企改革的重要内容,更是推动经济高质量发展和加快建设现代化经济体系的内在要求。国有资本布局优化和结构调整涉及六个方面的核心问题,即“量”“质”问题、“国”“民”问题、“进”“退”问题、“内”“外”问题、“央”“地”问题、“产”“融”问题,这些问题的解决都与国有资本的有序流动密切相关。国有资本运营公司是以财务性持股为主的国有资本运作主体,没有主业限制,在资本运营方向和领域上具有灵活性,应当和可以为国有资本在不同产业之间、“央”“地”之间、“国”“民”之间、“产”“融”之间的流转提供通道。具体来说,国有资本运营公司在推动国有资本布局优化和结构调整中可以发挥三个方面的流转通道功能,包括:

1国有资本退出通道

着眼于调整存量结构,国有资本布局优化和结构调整要求继续对国有经济战线与范围进行收缩,将国有资本从低端、落后以及不符合新发展理念的产业中主动退出来,推动国有企业清理退出不具备优势的非主营业务和低效无效资产。对于这些需要退出的国有资本、国有资产,通过股权无偿划转或市场化方式重组整合由国有资本运营公司予以承接,国有资本运营公司将对其资产产权、债权债务等做出处置整顿和价值打捞,重新分割和组合资产价值,[25]通过出让、清算等多种方式在资本市场上进行市场化、专业化运作,最终实现国有资本、国有资产的有效退出。

2国有资本进入通道

着眼于优化增量投向,国有资本布局优化和结构调整要求进一步推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要行业和关键领域集中,向前瞻性战略性产业集中。对于需要进入这些产业、行业和领域的增量国有资本,可以发挥国有资本运营公司不聚焦特定产业、特定领域和操作方式灵活的优势,通过多种方式的股权运作、灵活的基金投资、前瞻的培育孵化等实现国有资本对这些产业、行业和领域的新进入或进一步进入。国有资本运营公司既可以通过直接购买相关产业、行业和领域在位企业或新公司的股权,实现对这些产业、行业和领域的快速进入,也可以与非国有资本合资成立新的混合所有制企业,以直接投资的方式实现对这些产业、行业和领域的进入。

3国有资本转化通道

着眼于调整盘活存量资产,国有资本布局优化和结构调整要求增强国有资本的可流动性,推动国有资本合理流动,激活和释放存量国有资产的“隐形价值”。一方面,大量存量国有资产以工业用地等资源形态存在,对持有项目资金呈现出高持有、重资产特征,因此存量资产盘活需要推动“三资”即资源、资产、资本的良性转化,这需要借助于金融创新和资产证券化工具。显然,可以发挥国有资本运营公司在金融创新和资产证券化方面的独特优势,通过适宜的方式和工具使这些存量国有资产得到转化和盘活。另一方面,许多存量国有资本处于分散化、“碎片化”状态,包括一些非标准化和评估比较困难的国有资产。针对这部分国有资产,国有资本运营公司可以充分发挥其专业优势和专业技能,将这些资产转换成为能够用数据定义价值、具有市场可交易性和标准化特性的国有资产,[25]并通过整合和资产证券化完成国有资本形态转换与优化配置。

2.微观视角的基础功能定位:国有资本保值增值的市场化专业运营平台

保值增值是国有资本的基本要求,传统的国有企业更多地是通过生产经营活动来实现和增进国有资本保值增值。不同于传统国有企业采用的方式,国有资本运营公司、国有资本投资公司对国有资本保值增值的实现主要是依靠专业的资本运作而非生产经营活动。国有资本运营公司更进一步聚焦于国有资本运营效率和国有资本回报,以财务性持股或财务性金融投资业务为主对国有资本进行专业的市场化运作,具有更为浓厚的“资本运营”色彩,因此可以认为是实现国有资本保值增值的新方式和新的制度安排。无论是着眼于深化国资国企改革、做强做优做大国有资本,还是基于国有资本运营公司的核心目的和主要特点,国有资本运营公司在微观视角的基础功能定位上都应当和可以界定为国有资本保值增值的市场化专业运营平台。具体来说,主要包括:

1国有资本持有主体

国有资本运营公司是国家通过一定程序授权或委托作为出资人或出资人代表、开展国有资本专业运营的公司,其前提是对运营对象即国有资本的持有,包括国有企业产权或股权、企业中的国有股权或国有产权,[8]主要来源于公司自有、国家支持如无偿划拨或国有资本经营预算注资和外部合作三个方面。[28]国家对国有资产的资本化运营往往采取以股权形式投入到国有资本运营公司,国有资本运营公司由此成为国有股权的持有主体,并据此对股权开展运作,这使得国有资本运营公司实际上成为国家所有权—国有股权的转换器,[29]推动国有资产经营由传统的“所有权模式”转变为“股权模式”。[30]此外,国有资本运营公司作为国有资本持有主体,将对出资企业履行国有资本出资人职责,行使股东权利,形成真正意义上的“国有资产管理部门——国有资本运营公司——国有企业”三级国有资产管理体系,打造政府与市场之间的“隔离带”和“传送带”规避政府对市场的直接干预。

2国有资本运作主体

国有资本运营公司承载着对其所持有的国有资本进行市场化专业运作的任务,需要对国有资本国有股权或产权进行配置、运用、监督、收益分配与考核,通过价值发现、价值培育、价值提升、价值实现等全流程的价值创造方式,推动国有资本实现价值增值。类似于金融公司,国有资本运营公司所从事的是金融和类金融业务,[31]更多地通过多样化的股权运作、灵活的基金投资、前瞻的培育孵化、有效的价值管理、科学的有序进退等方式开展纯资本运营。通常来说,国有资本运营公司主要采用“融投管退”的运营模式开展国有资本运作:“融”主要是在多层次资本市场上开展股权融资和债权融资;“投”就是采取直接投资与间接投资相结合的方式、运用专业手段开展财务性投资;“管”主要是按照做“积极、有限股东”的要求对出资企业进行财务型管控;[32]“退”即在合适的时机以市场化方式择机退出并获取资本收益。

3保值增值责任主体

国有资本运营公司在性质上是专门从事国有资本运营的、参与市场平等竞争的独立市场主体和特殊法人,[6]是国有资本的微观运营主体。[8]国有资本运营公司在获得国家通过一定程序授权或委托的同时,必然需要在授权或委托范围内承担相应的责任。由于国有资本运营的核心目的和核心责任在于推动国有资本运营效率和国有资本回报不断提升,有效实现和有力增进国有资本保值增值,因此作为国有资本持有主体、运作主体的国有资本运营公司,自然也成为国有资本保值增值的责任主体。这要求国有资本运营公司在开展国有资本运作时,需要考虑风险与收益的均衡,对国有资本运营公司的绩效评价和考核需要突出国有资本运营效率、国有资本回报等国有资本保值增值的核心要求。

3.宏观视角的衍生功能定位:服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者

国有资本的国家权益特殊属性意味着国有资本运营公司开展的国有资本运营具有特殊性,不仅需要像一般性资本运营考虑资本增值,还应当符合国有资本固有的特殊功能要求,主要是主动对接和服务国家战略与政策落地。就国有资本运营公司而言,服务国家战略与政策落地不仅应当成为其“融投管退”运营的重要导向,而且国有资本运营的结果应当彰显国有资本服务国家战略与政策落地的效果。鉴于国有资本运营公司以财务性持股为主的特点,其在投资项目中往往不具备较强的话语权,[1]更多的是以国有资本投资作为杠杆,发挥国有资本的纽带作用,以市场化的方式撬动和形成服务国家战略与政策落地的巨大合力。这意味着国有资本运营公司需要将财务性持股为主同服务国家战略与政策落地有机统一起来,把握好培育孵化功能与实现资本回报的关系、资本短期回报与长期回报的关系、追求资本回报与维护资本安全的关系。[1]具体来说,国有资本运营公司作为服务国家战略与政策落地的杠杆撬动者主要表现为:

1基于投资引导的服务重大战略的助力者

国有资本运营公司的资本运营需要与国家战略相契合,将服务国家重大战略作为优先方向,以投资引领、培育孵化等方式引导相关主体和更多资本共同落实国家重大战略,真正成为服务国家重大战略落地的助力者。为此,国有资本运营公司应当深刻把握新发展阶段国家重大战略部署,系统分析落实国家重大战略所涉及的核心领域和关键环节,通过基金投资予以积极参与和大力支持。特别是,国有资本运营公司应围绕着战略性新兴产业培育、关键核心技术突破、“一带一路”建设、重大区域发展战略等,充分发挥投资引导作用,形成落实国家重大战略的合力。如,中国国新牵头设立和运营了中国国有资本风险投资基金,主要是服务、落实和支撑国家创新驱动发展战略,并将战略性新兴产业、支持中央企业技术创新和产业升级作为重点投资方向与领域。

2基于专项服务的落实专项任务的支持者

针对深化国有企业改革、化解过剩产能、助力改革脱困等各类改革专项任务,国有资本运营公司应通过专项的基金投资、资产管理等提供专门的服务支持,推动这些专项任务得到有效落实。如,中国诚通发起成立中国国有企业结构调整基金,主要用于支持中央企业及国有骨干企业产业布局优化、转型升级、专业化整合、国际化经营等;中国诚通发起设立中国国有企业混合所有制改革基金,专门致力于支持积极稳妥推进混合所有制改革;中国国新牵头设立运营国企改革“双百”行动发展基金,聚焦投资国务院国资委发布的“双百企业”中的优质项目。

4.微观视角的衍生功能定位:社会资本优化配置的放大器

坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”坚持“两个毫不动摇”是深化国资国企改革的根本遵循。为此,深化国资国企改革需要对国资国企的本位目标进行超越,不能停留于仅仅追求做强做优做大国有资本和国有企业,而是需要促进国有资本与非国有资本、国有企业与非国有企业共同做强做优做大。[37]这意味着国有资本运营不仅要追求国有资本保值增值,而且需要促进非国有资本、社会资本的优化配置,引导、带动和促进社会资本共同发展。实际上,无论是在资本运作中与社会资本的合作,还是在资本放大中对社会资本的调动和撬动,国有资本运营公司的运营活动都能够推动社会资本的优化配置,促进社会资本与国有资本共同发展。由此,国有资本运营公司应充分挖掘、发挥国有资本与社会资本的互补性,在国有资本运营过程中尽可能地携手社会资本共同做大价值“蛋糕”成为社会资本优化配置的放大器。具体来说,主要包括:

1混合所有制企业的培育优化平台

国有资本运营公司无论是在推动国有资本布局优化和结构调整中的进退流转,还是在开展股权运作和基金投资等各种形式的资本运营活动,均可以运用“国有资本+社会资本”模式,通过参股既有民营企业或者与民营资本合资新设公司而打造形成混合所有制企业。与此同时,国有资本运营公司可以通过联合设立和运营专项基金来支持国有企业实施混合所有制改革,引导和推动民营资本参与国有企业混合所有制改革,促进民营资本与国有资本在微观主体内融合。对于所持股的混合所有制企业,国有资本运营公司将依法行使股东职责,维护股东合法权益,实施财务型管控,推动混合所有制企业规范运营和提升管理水平,最大化国有资本与民营资本的优势互补和取长补短,通过“1+1>2”的混合效应增强民营资本的发展活力和价值创造能力。

2社会资本价值增值的合作性平台

国有资本运营公司在开展国有资本运营过程中,往往借助全社会优质资源进行开放式运作,[38]通过业务合作、委托运营、租赁、作价入股等多种方式嫁接各类相关的专业运营资源,与多层面的社会资本开展对接和合作,既提升国有资本运营效率,又使社会资本获得价值增益。实际上,国有资本运营公司在“融投管退”的各个运营环节,都可以和可能与社会资本进行不同形式、不同程度的合作,“融”的阶段引入社会资本,“投”的阶段与社会资本联合,“管”的阶段与社会资本协同,“退”的阶段与社会资本交易和增益分享。

 

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