发达国家维护产业链供应链安全的主要做法与启示

产业链供应链安全一直是我国政府高度重视的一个重大战略问题。2021年3月通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要提升我国产业链现代化水平，确保产业链的自主可控和安全高效。党的二十大报告中提出，要确保我国重要产业链供应链安全，提高产业链供应链韧性和安全水平。当前，我国产业链供应链安全面临的国际环境已十分严峻，分析研究发达国家提高产业链供应链安全水平的主要做法，合理借鉴其成功经验，对于我国提高产业链供应链韧性和安全水平，构建新发展格局和建设现代化经济体系，意义重大。

一、新冠疫情暴发以来西方发达国家维护产业链供应链安全的主要做法

近年来，逆全球化抬头，新冠疫情持续蔓延，俄乌冲突久拖不决，全球产业链供应链稳定性和可靠性受到了前所未有的严峻挑战，脆弱性日益凸显，严重影响世界经济发展和经济安全。为了规避风险，保障产业链供应链安全稳定，以美国为首的西方发达国家普遍采取了推进产业链供应链的本地化、国产化，推动海外供应链多元化，加强产业链供应链安全评估与审查，加强产业链供应链国际合作等多种举措予以应对，并取得了相当不错的实践效果。

（一）推进产业链供应链本地化、国产化，降低对外依赖

新冠疫情持续和逆全球化趋势背景下，为减少技术创新与应用领域的对外依赖，降低过度依赖单一市场的发展风险，欧盟于2021年5月公布了新的产业战略，决定加大对原材料、电池等低碳工业，制药、氢能、半导体、云计算等涉及欧洲共同利益的重点产业和重要项目的投入力度，提高这些重要的产业链供应链的本地化、国产化比重，降低对域外市场和供应链的依赖程度。为提高芯片和半导体产业链供应链的本地化、国产化水平，2020年12月，欧盟推出了“欧洲电子芯片和半导体产业联盟计划”（Joint declaration on processors and semiconductor technologies），目标是“建立先进的欧洲芯片设计和生产能力”。2023年1月，欧盟通过了《欧洲芯片法案》（简称EU Chips Act），对欧盟半导体产业链供应链安全的近期、中期、远期目标进行了系统谋划。该法案提出，在半导体领域，近期要解决欧盟内部芯片短缺造成的供应链不稳的问题；中期要加强欧盟半导体制造能力以支撑整个供应链的扩大与创新，减少对外依赖；远期要建设和加强欧盟在先进以及安全芯片设计、制造、节能和封装方面的创新能力、产业化能力和生产制造能力，打造竞争优势，成为全球半导体产业领导者。为实现上述宏伟目标，欧盟计划投入超过450亿欧元的公共和私有资金。

为降低对境外芯片供应链的依赖，美国在新冠疫情出现以来更是不遗余力地加大对本国芯片产业的支持力度。2022年8月，美国通过了《2022年芯片与科学法案》。《法案》计划在美国全国范围内启动数千亿美元的半导体投资，用于支持当今最复杂的制造工艺的前沿逻辑和存储芯片等前沿工艺的研发与产业化，提高成熟和前沿芯片、新技术和特殊技术以及半导体行业本土供应商的创新制造能力，全面提升美国半导体产业的研发设计、生产制造、封装检测能力，巩固美国在世界半导体产业上的领先地位和主导权。同年9月，美国又发布“国家生物技术和生物制造倡议”（National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative），计划投入20多亿美元，支持生物技术研发，促进制药业以及农业、能源等行业的“美国制造”。2023年8月，美国出台了《通胀削减法案》，决定通过提供包括高额补贴在内的大量激励措施来推动电动汽车和其他绿色技术在美国本土的应用。

日本推进本国产业链供应链本地化、国产化的主要策略是鼓励本土企业投资和吸引外资“两手抓”。以半导体产业为例，一方面，日本政府出面协调推动丰田汽车、索尼、日本电气、NTT等本土企业巨头合资成立高端芯片公司，旨在加快高端芯片开发，量产全球目前尚未实际运用的2纳米以下先进半导体芯片；另一方面，日本政府通过提供财政援助的方式，鼓励和吸引台积电、美光科技等外部芯片制造商在日本建设先进的逻辑芯片、存储芯片工厂。此外，在经济产业省的主导下，日本还设立了“供应链国内投资促进事业费补助金”，用于资助日本制造商将生产线撤回日本，推动日本制造业的回流。

（二）推进海外供应链多元化，保护海外供应链安全

为缓解海外供应链集中度过高带来的产业链供应链风险，维护产业链供应链安全与稳定，日本设立了“海外供应链多元化项目”，并列出2435亿日元（约合人民币158亿元）专项资金，用于支持保障战略医药物资与生活必需品供应，降低因高度集中和过度依赖中国市场而导致的供应链风险。为促进日本东盟地区的海外供应链发展，日本不仅增加了参与该项目的企业数量，而且对投资对象国和投资行业进行优化。为扩大参与该项目的企业范围，日本贸易振兴机构公开招募，把更多的日本企业吸引到该项目中来。在投资对象国上，选择以越南、泰国等东盟国家为中心，开拓建立多元化生产基地。从投资设备的行业布局上，多元化支援的优先领域主要集中在全球供应链危机中受冲击较大的医疗领域，半导体、稀土、金属等新材料领域以及汽车配件等重点领域。

为降低对单一国家的依赖，韩国扩大了地区运营中心数量。新冠疫情发生后，韩国把其海外地区运营中心数量从疫情前的4个增加至7个。同时，韩国企业还着手重整供应链，借以推进供应来源多元化。为增加汽车原料的储备，控制汽车原料的供应与价格风险，韩国LG新能源公司先后与巴西锂矿商Sigma Lithium、澳大利亚Liontown Resources签署锂精矿供应合作，推动锂资源供应的多元化。为减少韩国企业在核心材料、零部件领域的对华依赖，一些韩国大企业提出“中国+1”新战略，并加紧在越南、印度、印尼、泰国等国寻找替代供应链，推动建立多元化的生产基地。

（三）评估与审查产业链供应链风险，关注重点领域的产业链供应链安全

为监测重点领域的产业链供应链安全，早在新冠疫情出现前的2019年，美国就出台了《国防授权法案》《外国投资风险评估现代化法案》等相关法案，明确了供应链风险控制和审查的具体要求。2021年2月，美国发布《关于美国供应链的第14017号行政令》（Executive Order<E.O>14017on America's Supply Chains），要求对半导体制造与先进封装、大容量电池、关键矿产和稀土等关键矿物、医药用品等关键产业的供应链的风险和韧性进行评估，同时开展基础领域供应链评估，完成国防工业基础、公共卫生和生物防御产业基础、信息和通信技术产业基础、能源工业基础、运输工业基础、农产品和食品生产等6个基础领域供应链的评估，并为解决供应链上的薄弱环节提出备选方案。2022年9月，美国又发布《促进生物技术和生物制造创新，实现可持续、安全和有保障的美国生物经济》（Advancing Biotechnology and Biomanufacturing Innovation for a Sustainable，Safe，and Secure American Bioeconomy）的行政令，要求各政府部门加快评估生物安全形势，并采取措施开发生物制造技术，为供应链韧性、国家安全和经济安全提供创新解决方案。

韩国在产业链供应链监测评估体系建设方面也是动作频频。2020年7月，韩国发布了“材料、零部件和设备2.0战略”，大幅扩充相应供应链管理名录，将供应链重点政策管理产品从原来的100个增加至338个，范围也由此前的半导体、显示器、汽车、电子电器、机械金属、基础化学等领域拓展至生物、能源、机器人等新兴产业。2021年12月，韩国政府召开“全球供应链检查会议”，决定加大对20个核心原材料供应情况的监控力度，集中管理对外依存度较高、与民生经济息息相关的4000多种品目，并将其中的镁、钨和钕等20种品目列为优先管理对象。2022年1月，为降低海外供应链对韩国国内产业和民生可能带来的消极影响，韩国将驻外机构的“经济安全关键品目预警系统”由23个扩大到37个。同年2月，韩国成立全球供应链分析中心，以掌握各品目、各国家和地区的供应链危机动向，有效应对中美矛盾、碳中和、俄乌冲突等带来的冲击，为产业链供应链早期预警系统（EWS）稳定运转提供支持。

（四）加强对外多样化合作，巩固供应链安全体系

为发展多样化合作，美国政府2021年3月制定了《过渡时期国家安全战略指南》，提出要与经济理念相似的民主国家共同保卫关键供应链和技术链的基础设施，强调与盟友和伙伴共同应对美国面临的贸易、能源、经济、科技挑战。此后，美国一边与日本联合发布《美日新时代全球关系联合声明》，表示两国将在关键供应链（包括半导体供应链）上结成伙伴，保护对于国家安全和繁荣至关重要的关键技术并合理促进其发展；另一边又与欧盟成立美欧贸易和技术委员会（TTC），强调要重振“跨大西洋伙伴关系”，深化大西洋供应链合作，开展更深入的政策协调。2022年，美国主导启动了“印度-太平洋经济框架”（IPEF）。该框架聚焦“公平”有弹性的贸易、供应链弹性等，应对新冠疫情等非传统安全挑战，增强地区韧性。

资源较为缺乏的韩国，在维护产业链供应链安全方面除增加海外供应来源外，还通过积极寻求政府互动，拓展多领域的跨国合作来构建其全球供应链安全体系。2021年12月，韩国与澳大利亚签署谅解备忘录，双方进一步加强了矿产合作，并将合作扩展到了电动汽车行业。2022年2月，韩国与印尼签署了包括构建关键矿产资源供应链和电动汽车生态系统在内的五项合作谅解备忘录（MOU），商定两国加强相关领域信息交流，支持关键矿产资源项目合作，建立稳定的供应链。在美国推动供应链重组的背景之下，韩国政府还加强与美国在半导体、电池、医药和矿产资源等方面的供应链合作，并以初始成员国的身份加入美国发起的多边经济合作机制“印度-太平洋经济框架”（IPEF），参与美国主导的核心矿产安全伙伴关系，维系供应链的“开放与稳定”。

二、对我国的启示

他山之石，可以攻玉。借鉴西方发达国家的成功做法和有益经验，健全完善我国产业链供应链治理体系，提升我国产业链供应链韧性和安全水平，可以从以下几个方面来展开。

（一）加强创新能力建设，提高创新链对产业链供应链的支撑能力

创新能力是产业链供应链安全的基石。为增强技术创新能力，提升创新链对产业链供应链的支撑能力，以美国为主的西方发达国家早已放弃无为而治的不干预传统，积极采取发布创新方向引导，提供高额财政补贴和税收优惠等干预措施来推动本国产业发展和技术创新过程。由于技术创新能力不足，我国在基础技术、基础工艺、基础材料、基础软件等领域还存在明显短板，半导体、医疗高端设备、高端数控机床、核心工业软件、高端机器人等关键核心技术的对外依赖还比较严重。

借鉴西方发达国家经验，提高我国产业链供应链的韧性和安全水平，当务之急是加强创新能力建设，提高创新链对产业链供应链的支撑能力。要聚焦我国产业链供应链关键环节的“卡脖子”问题和薄弱环节，有针对性地加强自主创新能力建设，并通过技术的自主先进、安全可控来提升产业链供应链韧性和安全水平。一方面，要优化完善科技创新体制，发挥新型举国体制优势，强化国家战略科技力量，建立健全中国特色的“国家战略科技力量体系+企业技术创新能力”贯通发展的新型国家创新体系。另一方面，要优化科技创新生态系统。包括：建设开放、协同、高效的产学研技术合作开发平台，健全完善科研成果转化和产业化的制度构架，健全知识产权保护制度，健全完善有利于科技创新的财税、金融和政府采购制度等。

（二）优化供应链布局，构建多元发展的供应链体系

保障产业链供应链的安全稳定既要吸取国际经验，也要立足我国实际，从国际环境与国内产业链水平两个维度来优化产业链供应链布局，建设多元化的供应链体系，增强产业链供应链的弹性和韧性。一方面，面对新冠疫情持续和逆全球化抬头带来的全球供应链本地化强化的发展趋势，我国要优化海外供应链布局，多元化海外供应，尽早改变供应链过于集中单一的局面。当前及未来一段时期，尤其应加强海外供应基地的布局考察，推动原材料供应来源的多元化，多点布局海外油气储备中心、矿产储备中心，降低关键矿产资源高度依赖单一国家和单一市场带来的现实与潜在安全风险。同时，要加快我国在国际范围的物流体系建设，利用数字技术等信息化手段提升国际运输运营水平。另一方面，要立足国内大循环，优化我国区域产业链供应链布局，引导制造业由东部沿海地区向中西部地区有序转移，实现东中西的合理分工与协同联动发展，保持我国产业链供应链的相对独立完整，防范产业链供应链高端“回流”和中低端“分流”带来的产业链供应链安全风险。尤其是在断链风险较大的领域，谋划必要的产能备份和多元化供给方案，增强产业链供应链弹性和韧性。

（三）建立健全产业链供应链安全评估与监测的常态化机制

建立产业链供应链的安全评估与监测制度，持续跟踪产业链供应链风险的变化趋势，及时发现产业链供应链风险点和薄弱环节，建立常态化的预测机制，是西方发达国家管控产业链供应链风险的重要做法和成功经验。目前我国虽已开始建设产业链供应链安全评估指标体系，并对制造业领域多个产业链安全情况进行调查，但尚未构建起关于产业链供应链安全的常态监测和预警机制。

借鉴发达国家经验，我国也要尽快搭建全国性的产业链供应链安全评估的框架体系和平台体系，建立健全产业链供应链安全评估、监测的常态化机制，科学评估并监控产业链供应链的安全性、稳定性和韧性，为产业链供应链安全治理的精准施策提供全面系统的信息支持和平台支撑。尤其要充分利用新一代信息技术快速发展带来的机遇，整合互联网资源，利用数字化手段对现有产业链供应链进行安全链接，完善供应链应急机制，利用数字化技术与信息化互动平台对产业链供应链风险进行全面排查、系统评估和持续监测，构建起产业链供应链风险预警与管控的常态化机制。对关系国计民生和经济安全的关键矿产资源、装备制造、半导体芯片、大宗商品等重点领域，尤其要加强对其产业链供应链发展趋势的分析研究，密切关注世界主要国家的战略意图和战略举措，分析研判其对我国产业链供应链的现实与潜在影响，利用海关商品与服务贸易大数据构建全产业链和全供应链的监测预警平台，定期发表预警简报，强化风险管理和应对，最大限度地降低外部冲击对我国产业链供应链安全的消极影响。在微观层面，企业尤其是链主性龙头企业也要尽快建立健全应对产业链供应链短期冲击与中长期风险的预防机制，建立多来源的供应系统，制定原材料与关键部件的储备计划，避免供应冲击和供应链中断造成的产业与经济安全危机。

（四）促进产业链供应链的开放发展，构筑互利共赢的全球产业链供应链合作体系

西方发达国家在维护产业链供应链安全的过程中始终保持与国际的交流合作，纵使形式与主体不同。不可否认的是，即使遭遇逆全球化逆流，在当今的全球产业分工格局下任何脱链断钩和闭门造车的发展都是不可取的，合作共赢才是实现产业链供应链长期安全发展的正确选择。作为世界第二大经济体，我国在全球产业链供应链安全发展中占据着重要地位，我国的产业链供应链发展也离不开与全球其他经济体的良好互动。借鉴发达国家经验，未来我国要继续坚持人类命运共同体的理念，以“一带一路”建设和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）签订为契机，巩固与日本、韩国和欧盟的产业链互动协作，加强与“一带一路”沿线国家的资源互补、产能合作和产业融合，提高我国产业在全球范围内的产业链供应链治理和资源整合能力，推动构建开放包容、互惠共享、公平公正、安全可控、责任共担的全球产业链供应链体系，畅通国际国内循环流通。

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