绿色税制体系的改革方向与建构路径

 

引 言

党的十八大以来，中国生态文明建设取得了历史性成就，打赢了“污染防治攻坚战”，生态环境保护修复工作扎实推进，绿色发展实现了从理念、理论到实践的实质性突破。但随着工业化和城市化提速，受地理气候、人口规模、经济总量、产业结构以及传统发展方式等多重因素制约，我国区域性环境问题仍比较突出，资源利用效率有待进一步提升，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未缓解。来自国际能源署（IEA）的数据显示，2023年，中国二氧化碳排放量达126亿吨，同比增长4.7%，其中能源燃烧排放增长5.2%，“双碳目标”推进的结构性制约依然偏紧。从世界范围来看，气候灾害频发、清洁能源转型进程出现波折，凸显出全球气候治理和可持续发展的复杂性、长期性。日益严峻的地缘政治经济形势对全面深化改革和加强制度创新提出了更高要求，同时也为推进经济社会绿色低碳转型带来了更大的挑战。

为此，党的二十大报告明确指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”，这为新发展阶段推动绿色低碳转型指明了目标方向。党的二十届三中全会进一步强调，“必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。税收作为调节经济的重要工具，在助力经济社会绿色转型发展中具有独特且突出的激励和约束功能。20世纪70、80年代以来，主要经济体采取税种创新、传统税种“绿色化”、强化税收工具与环境机制交互等手段，相继建立起支撑可持续发展的绿色税收体系，并通过不断改进税制，确立了绿色税收在实现“碳中和”“净零排放”等能源转型和气候治理目标“工具箱”中的重要地位。相对而言，中国绿色税收体系建设起步较晚，仍处在深化改革与制度创新进程中。进入新发展阶段，“降碳、减污、扩绿、增长”多目标协同推进，迫切要求绿色税制更好地发挥其在统筹推进经济社会转型发展与生态环境治理现代化中的引导和调节作用。为此，2024年，中共中央国务院出台《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，对健全绿色转型财税政策作出重要部署，提出“积极构建有利于促进绿色低碳发展和资源高效利用的财税政策体系”，为我国加快完善绿色税收体系进一步指明了方向。

从相关研究进展看，现有文献对中国现行绿色税制的实施效果及存在的问题做出了较为深入的分析，但较少涉及如何在多元发展目标下推动绿色税制结构性改革与系统性创新。本文通过阐释绿色税制的理论依据，研判中国绿色税制推行面临的障碍和压力，依据党的二十届三中全会提出的“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的指导思想和目标原则，尝试将绿色税制改革纳入深化财税体制改革的总体框架，析出绿色税制改革的关键点。在此基础上，面向国内国际绿色制度创新的新趋势，探讨多元目标下税制工具优化组合方案和推进路径，聚焦央地财政协调机制，提出缓解地方政府财政压力、确保绿色税制深入实施的财政支持举措，为因地制宜发展绿色新质生产力提供更有力的制度支撑。

一、绿色税制的理论依据与制度设计

（一）绿色税制的理论释义

从世界范围看，绿色发展理念受到了广泛关注并日益形成制度共识，国内外学者围绕绿色税制的内涵、理论依据及实践路径展开了深入探索，搭建起了多维度、逐步深化的理论框架。对绿色税制的经济学释义进行理论溯源，在环境经济学视域下，外部性与庇古税构成了绿色税制的重要理论根基。现实中，企业生产经营过程中产生的环境污染等负面效应往往被外部化。根据庇古税及相关理论，当存在负外部性时，政府可通过开征绿色税种，将外部成本转化为企业内部成本，促使企业减少污染排放，以纠正市场失灵。而从福利经济学视角出发，可持续发展理论为绿色税制的优化完善以及多方主体协同推进税收征管提供了宏观指引。基于可持续发展理论，绿色税制将当下经济活动与未来环境资源的可持续性紧密相连，通过对资源利用和环境保护的税收调节，促进经济活动与生态环境的协调共生，确保资源的长期有效利用和生态环境质量提升。

上述理论为绿色税制的政策工具选用、税种税率设计组合提供了依据，也为考察绿色税制对环境保护和经济发展的实际影响，以及如何设置激励制度以更好地促进节能减排等研究提供了逻辑起点。首先，就其作用机理而言，绿色税制通过建立合理的税制结构，引导市场主体在经济活动中减少环境成本，将生态环保责任内化于生产和消费决策中，倒逼纳税人在生产和消费环节保护生态环境，推动资源节约型和环境友好型产业发展，加快形成绿色生产消费方式，从而在经济发展过程中实现资源高效利用与环境可持续保护。

其次，关于绿色税制对环境和经济的影响，部分学者认为绿色税制具有“双重红利效应”，不仅能够改善环境质量，还有助于缓解其他税种对市场的扭曲，提高经济效率，实现经济发展与环境保护协同推进。具体而言，根据波特假说，税制的“绿化”提高了污染行为的税收负担和能源使用成本，迫使企业开展技术创新、调整能源消费结构，驱动经济绿色可持续发展。但现有研究强调“双重红利效应”的有效性可能受税率设计、税制结构、征管水平以及经济社会环境等因素的限制，需要进一步完善税制的“绿化”路径，以改进绿色税制的政策效果。

再次，近年来越来越多的学者立足于经济社会绿色低碳转型的现实需求，推出了一批旨在完善中国绿色税收制度的研究成果。这些研究针对中国现行税制提出了修订优化环境保护税、资源税等原有绿色税种的对策建议，并对开征碳税等新绿色税种的必要性、可行性展开讨论。进入新时代，如何兼顾生态环境保护和促进经济增长，按切实可行的原则优化绿色税收体系，是实现经济高质量发展必须思考的问题。也有研究基于中国实际国情以及发达国家绿色税制优化经验，对绿色税制的征收范围、税率结构、优惠政策、征管水平等方面进行理论分析。“双碳”目标对中国碳减排提出了更高要求，开征碳税，即可通过价格机制，精准控制生产与消费过程中的碳排放行为，但当前学界对于碳税的立法路径、税率水平等税制设计的具体操作问题仍存在争议。

（二）新时代中国绿色税制的制度设计

相较于发达经济体，中国绿色税收制度建设起步较晚。新时代以来，中国绿色新税种开征与传统税种“绿色化”调整进程加快，现已初步形成以环境保护税为核心，以资源税、消费税、车船税、车辆购置税等多个绿色税种为主体，多重绿色税收优惠政策互为支撑的绿色税收体系（如表1）。

表1 中国绿色税收体系及作用效果

资料来源：作者根据相关文献自行整理。

 

由表1可见，中国绿色税制在制度设计上兼顾了税种创立与传统税种优化，产生了税收工具调节作用不断深化、传导效应逐步伸延的实施效果。

1.确立环境保护税作为绿色税制的主体税种

2018年，中国颁布实施《中华人民共和国环境保护税法》，确立了环境保护税在绿色税制中的主体税种地位，标志着中国在环境保护领域的税收制度建设迈出了重要一步。环境保护税法规定了污染物排放的征收标准，明确了污染源企业的纳税义务，为运用税收手段引导企业和社会公众增强环保意识、减少污染行为，促进环境保护和生态建设提供了有力的法律保障和制度支撑。随着征管时间深入，环境税对污染物排放的约束效果日益显著，成为中国环境规制体系与国际接轨的重要制度安排。

2.深化资源税改革

公共产品理论认为，资源作为一种特殊的公共产品，其开发和利用具有广泛的外部性。以往，中国资源税设置、税率设定以及征管方式主要服务于保障自然资源的国家所有权及开发利用收益。自2010年起，中国开启资源税由从量定额到从价计征的改革，至2016年，多数矿产已完成从价征收资源税的征收方式变革。同时，调整煤炭、石油、天然气、稀土等战略资源的资源税税率。此轮资源税改革运用税收杠杆，调节资源开采和利用行为，降低了开采过程中的环境影响，促进了资源节约和集约利用。借助税收工具，引导企业将生产销售过程中的环境影响“内置”于成本核算体系，对促进矿产资源开采成本结构合理化、抑制过度开采和资源浪费、带动资源性产品价格形成机制改革、改善矿产品市场秩序发挥了重要作用。

3.调整消费税

消费税通过对高耗能、高污染产品征税，引导消费者选择低碳环保产品。其中，较为典型的政策操作是调节成品油消费税。2014年起，中国对成品油消费税进行了多轮调整，提高石油产品和煤炭类产品的消费税，增加了高能耗、高污染产品的生产成本，形成了促使企业减少对化石资源依赖、转向清洁能源与可再生资源开发利用的间接减排效应。此举在汽车消费市场结构变化上有清晰的反映。据中国汽车流通协会汽车市场研究分会（乘联会）统计，在燃油成本上升和新能源汽车技术不断成熟的双重作用下，2022年，中国常规燃油车市场销量同比减少13%，高油耗、低效能车辆的淘汰和更新换代加速，进一步强化了汽车消费选择的绿色化倾向。

4.突出车辆购置税与车船税的绿色导向

近年来，车辆购置税和车船税的税收优惠向低能耗和清洁能源等项目倾斜，以支持新能源汽车的发展，促进交通运输领域的绿色转型。自2014年9月1日起，针对新能源汽车，特别是纯电动汽车和插电式混合动力汽车，政府实施了免征车辆购置税政策。此外，中国从2012年起，对节约能源的车船施行减半征收车船税的政策，对于使用新能源的车船则给予免征车船税的待遇，以鼓励民众和企业更多地选择节能型和新能源型车船，推动交通运输领域向绿色低碳方向发展。车辆购置税和车船税调整与生产端和消费端补贴等政策工具协同，产生了显著的溢出效应，与相关领域的产业政策相互配合，不断强化对新能源汽车产业的政策引导，改善市场预期，在支撑交通领域减碳、新兴产业培育、国际竞争新优势塑造、绿色消费扩大等多元化政策目标方面积累了实践经验。

5.加快推进传统税种“绿色化”

随着环境保护、能源节约和绿色产业发展的政策需求增强，对传统税种进行绿色化调整成为绿色税制制度建设的必然选择。从实施效果看，中国以激励企业和个人的绿色行为、支持绿色低碳产业发展为出发点，对企业所得税、增值税等税收领域开展的优惠政策，对绿色低碳技术创新和清洁能源转型产生了正向推动作用。2008年，中国颁布实施《中华人民共和国企业所得税法》，对环保、节能减排和资源综合利用等项目进行了有针对性的税收减免，鼓励企业加大绿色技术研发投入力度，拓展绿色技术、工艺、产品应用。2021年发布的《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（2021年版）》和《资源综合利用企业所得税优惠目录（2021年版）》，进一步加大了碳减排、清洁能源等技术项目支持力度，为发展绿色产业提供了强有力的税收激励。在增值税方面，通过免征、留抵退税等优惠政策，引导更多企业加快绿色升级，推动了资源回收和绿色产业发展。例如，2021年12月30日，财政部联合税务总局印发实施的《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》强调，“从事再生资源回收的增值税一般纳税人销售其收购的再生资源，可以选择适用简易计税方法依照3%征收率计算缴纳增值税”，并发布附件《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录（2022年版）》，有利于缓解资源回收利用行业成本增加压力，促进该行业健康可持续发展。

二、绿色税制改革的关键问题与目标方向

在取得积极成效的同时，中国绿色税制体系改革进程仍面临着诸多障碍和挑战。面对生态资源环境约束长期偏紧、推动绿色低碳转型爬坡过坎的复杂严峻形势，作为绿色财税政策体系不可或缺的政策工具，完善绿色税制对于促进减污降碳协同增效、构建包容性增长新模式、培育绿色新质生产力具有重大意义和现实紧迫性，需要科学研判深化改革的关键问题和目标方向，从而以更加精准的制度创新加快实现系统性突破。

（一）绿色税制实施存在的主要问题

1.地方政府财政体系与绿色税收政策不匹配

从中国现行生态环境保护管理体制来看，生态环境部门在业务上具有垂直管理的部分特征，但实则实行属地管理，这意味着地方政府承担着辖区内环境保护的主要责任。国家统计局的数据显示，2023年，中国地方环保支出占比高达96.54%。绿色税制在很大程度上要依赖地方财力及各级财政体系，但地方政府在绿色发展方面的财政投入往往与其实际财政能力不匹配。随着税制“绿色化”程度提高，高污染、高能耗、高排放产业及其上下游关联产业的税收创造能力下降，给地方财政的稳定性带来不同程度的冲击，直接影响对绿色低碳产业发展的财政支持。一些经济发展相对落后、财政自给能力相对薄弱，或高碳产业在GDP中占比偏高、且路径依赖性强的地区，地方政府财政负担较重，导致其在构建绿色税制、推进绿色项目时陷入两难境地，在实际操作中出现“选择性执行”“不完全执行”的现象，削弱了绿色税制的调节作用和激励效果。同时，近年来地方政府持续加大财政投入，为新能源汽车、光伏产业、锂电池产业等绿色产业提供技术研发补贴、税收减免，以降低要素成本，提升绿色产品市场接受度，这些产业扶持政策进一步加重了地方政府的财政负担。整体而言，受财政自主权以及经济发展压力影响，政府财力已成为绿色税制实施的“硬约束”。

2.绿色税制的包容性和支撑力有待增强

推动绿色发展需协调经济增长、环境保护、就业稳定等多个政策目标，但政策目标越多，政策工具箱就越复杂，难免出现兼容性、协同性不足的问题。具体而言，绿色税制直接增加了污染企业税负，抑制了企业投资和产能扩张，短期内往往会影响地方经济增速。尽管绿色税制能够引导资源优化配置、促进产业升级，但是严格的绿色税收政策可能导致部分企业缩减生产规模，进而造成结构性失业。实际上，出现这些问题并非绿色税制自身问题所致，而在很大程度上是制度设计不够精细，忽视了不同地区、产业、发展阶段及其对绿色税收政策的差别化需求。当然，绿色税制构建不可能一蹴而就，兼具精细化、包容性、协同性的制度设计不仅需要更强的治理能力，而且还有可能引发执行成本高企的新问题、新矛盾。

3.地方政府间竞争弱化绿色税收实施效果

尽管“唯GDP论”逐渐退出了中国地方政绩考核体系，但不可否认，时至今日地方政府之间还在上演不同形式的GDP“锦标赛”，“引资”竞争也进一步加剧了产业同质化。地方政府往往根据自身经济发展需要，选择性降低对绿色税收的征管力度，致使绿色税制的调节效应和环境保护效果受限。即便在各级政府的五年规划中，节能减排目标具有较强的约束性，且生态环境保护“一票否决制”已推开多年，出于对短期增长目标考量，地方政府仍倾向于在环保措施落实中作出更具弹性的安排，降低污染排放标准或延缓环境审查程序，致使绿色税制难以在企业生产和污染排放行为上形成有效约束，在一定程度上弱化了税收工具的调控功能。同时，执行标准不一致造成区域间环保要求出现显著差异，影响了绿色税制在全国范围内的协调性及整体效果。

4.税收政策对绿色消费的激励不足

中国各类优惠政策长期偏重于投放到供给侧。这种政策倾向虽经数次“纠偏”，但在现行税收体系下，绿色税收优惠政策仍集中作用于生产环节，消费侧的激励政策相对较少、力度不足。近年来，中国对新能源汽车、节能家电等绿色产品给予了一定的税收优惠，但受制于技术成熟度、生产成本以及充电设施等配套条件，绿色消费品的价格普遍较高，现行税收优惠力度尚不足以弥补价格劣势，不利于提升绿色产品的替代性和市场接受度。此外，消费税作为价内税，其税负影响多为间接效应，消费者难以直接感受到税收优惠的效果，削弱了税收优惠对绿色消费的引导作用和刺激效果。

（二）绿色税制改革的关键问题

1.面向多元目标推动绿色税制改革

如前所述，现行绿色税制面临多重挑战，难以在环境保护与经济增长之间建立动态平衡，政策协同效果有待提升。应该看到，其中很大一部分问题和障碍的症结在于财政税收体制机制中的深层次矛盾。因此，要找准体制机制中的堵点卡点，通过深化绿色税制改革，构建起有效的创新激励机制，调整地方政府的目标与行为导向，形成高质量的绿色制度供给。需要强调的是，绿色税制改革对社会联动机制提出了更高要求。政府、企业与公众之间的信息共享和互动有助于形成税收工具的反馈机制。同时，健全征管协作机制是绿色税收实施的重要保障，税务、环保、市场监管等部门之间需进一步加强协同合作，完善绿色信息共享机制。

2.持续释放绿色税制的约束力和调节作用

总体来看，中国环境保护税和资源税的征税范围相对偏窄，主要针对有限的污染行为和资源开采活动，未能将对包括山水林田湖草沙冰在内的整个生态系统产生负面影响的企业生产经营行为全部纳入其中。在税率结构设计上也存在不合理之处，缺乏针对不同污染程度以及资源利用效率的差异化调整。这种状况削弱了绿色税制的整体性和科学性，难以充分发挥税收杠杆作用，对高污染企业难以形成有效制约。而在监督调节碳排放方面，现行绿色税制的短板表现得尤为突出，直接针对碳减排活动的税收政策力度相对较弱，对高排放企业的成本约束明显不足。此外，在引导绿色消费层面，绿色税制的激励效果尚有较大提升空间。目前，除了成品油、乘用车等产品，对不可降解塑料、一次性用品等高污染消费品的覆盖面有待拓展。税率结构未能有效区分低碳与高碳产品，税负差异也不足以对消费者的选择产生显著影响。同时，针对可再生能源设备、节能家电等绿色产品的税收优惠力度和细分度还需进一步改进。

3.充分发挥绿色税制对绿色技术创新的引导激励

促进绿色技术创新是全面绿色转型的重点任务和关键步骤，但现行税制在支撑这一绿色发展目标方面却作用有限。究其原因，由于长期服务于“治污”的工作重心，中国绿色税制偏重于通过惩罚性措施来抑制环境污染和资源过度消耗。绿色技术创新是一个复杂且漫长的过程，而现行绿色税制未将推动绿色技术创新作为核心激励目标，在实施环节难以精准匹配技术创新的实际需求。因此，绿色税制改革要注重正向激励效应与负向倒逼机制的协同，不断激发税收政策对绿色技术创新方向的发掘和引导作用，为不同领域、不同环节的绿色技术创新提供差别化税收支持。

4.统筹协同财政体制改革与绿色税制体系构建

现行财政体制在资金配置、政策引导以及地方财权与事权的匹配性等方面存在诸多不适，制约了绿色税制动能发挥。面向绿色发展的财税体制改革要集中解决以下关键问题：一是资金配置方式和效率问题。长期性绿色低碳项目需要持续的资金投入，但现阶段财政体系通常倾向于追求短期成效，地方财政资金投放更是集中于短期污染治理，部分高价值的绿色项目由于缺乏全面评估，难以获得必要的资金支持和税收优惠，绿色技术研发以及生态环境保护修复的长期投资在财政和税收两个政策手段上都存在力度不足、作用受限的难题。二是绿色资金供给问题。在财政预算分配中，绿色支出占比过低，严重限制了绿色项目的资金获取途径。三是地方政府环境保护职责与财政资源的匹配问题。地方政府承担繁重环境治理任务，但生态环境领域的财政事权与财政责任并不匹配，地方政府财力有限，经济欠发达地区尤甚。环保项目需长期稳定资金投入，地方财政却时常捉襟见肘，导致财权与事权不对等，生态环境领域“小马拉大车”矛盾凸显，地方政府推进绿色转型力不从心，不同地区之间环保进度不一，加剧了区域发展不平衡。

（三）绿色税制创新发展的目标方向

1.推动减污降碳，实现协同增效，拓展绿色增长空间

税收政策的作用不仅局限于控制污染排放，还要激励企业开展绿色创新。企业在绿色技术研发和应用方面投入不足，主要原因在于风险大、成本高、回报周期长。根据“波特假说”，合理的环境规制能够激发企业的创新活动，从而可能提高生产效率并减少污染。因此，税收政策可以为企业环保技术研发和设备生产应用提供优惠，鼓励企业加大对绿色技术投入，实现经济与环境效益的双赢。在实施过程中，税收政策差别化设置至关重要。不同产业污染排放和能源消耗各不相同，需要在环境保护税、资源税等税种的税率以及税收优惠方面进行精细化设计。在形成绿色税制限制性、惩罚性作用的同时，强化绿色税收的引导和激励效果，激发绿色创新创造经济增长新动能，推动传统产业绿色化转型，培育绿色低碳发展新增长点。

2.加快经济社会全面绿色转型

绿色税制不仅在生产端助力减排，而且在消费端引导需求，通过价格机制，使消费者承担部分环境成本，促使其选择低污染的替代品。在消费端，应拓宽消费税的绿色税目，加重高污染、高能耗产品的税负，进一步扩大对高污染产品的征税范围。同时，依据产品对环境的影响设置差别税率，对低碳、环保产品给予税收优惠，鼓励消费者选择绿色产品。实施差别化消费税政策，提升绿色产品市场竞争力和普及度，塑造绿色消费引导绿色生产、绿色生产牵引绿色消费的良性互动模式，形成绿色、低碳、可持续的生活方式。

三、进一步完善绿色税制：经验借鉴与政策路径

20世纪70年代以来，随着环境保护意识增强，发达国家相继完成了环境立法及相应的环境规制体系构建，继而依据“谁污染谁付费”原则开启了绿色税制的创建与改革。作为环境政策体系的重要组成部分，相较于其他政策工具，绿色税制不仅具有较强的约束性，且与市场机制配合，能够实现多重调节功能，日益成为发达国家推动经济社会绿色转型普遍使用的规制手段，为中国完善绿色税制建设提供了经验借鉴。

（一）绿色税制实践的经验借鉴

作为环境规制的核心工具，世界范围内绿色税制应用日益广泛（见表2）。总体来看，发达国家绿色税制建设起步早，立法依据充分，税种选择相对合理，实施效果较为显著，形成了以下突出特点：第一，绿色税种较为丰富合理，其绿色税制涵盖了生产、运输、消费等多个环节，辐射到更多的经济部门和社会主体。第二，发达国家高度重视绿色税制的立法工作，为绿色税收实施提供了坚实的法律依据，维护了绿色税收制度的权威性和稳定性。第三，税收优惠政策工具组合灵活多样、相互补充。政府通过多样化的税收减免、抵免及补贴政策，避免过于激进的政策变动对税收规模和财政体系造成冲击，减少了税收负担抬升对企业、居民的负面影响。第四，建立起较为科学的征管制度。发达国家普遍注重税收征管的信息化和统一性，以确保绿色税收征管效率，为绿色税制落地实施提供了有力保障。

表2 主要发达经济体绿色税制体系及作用效果

资料来源：作者根据相关资料整理。

 

发达国家的绿色税制体系在推动环境保护和可持续发展方面发挥了积极作用，为后发国家推动绿色低碳转型提供了有益的经验启示：第一，建立全链条的绿色税制体系，设置精细化税种税率。不仅通过税收手段从供给侧倒逼高污染、高能耗、高排放企业和非绿色产品退出市场，还要采取多样化激励措施，从消费侧鼓励清洁能源使用，加快绿色技术产业化和中间品推广应用，不断增强消费者的绿色消费意愿。第二，加强中央与地方财政的协同机制，优化绿色税收使用方式。对标发达国家经验，结合中国现行央地之间财政关系的实际情况，立足于科学合理的财政转移支付机制，对财政负担较重的部分地区，尤其是中西部和经济水平较低地区、重点生态功能区等提供必要的财政支持，缓解绿色转型的财政压力。同时，绿色税收收入应考虑优先应用于支持绿色产业和环保项目的关键技术研发和技术产业化前期支持，培育新的绿色增长点，持续形成并拓展地方税源，为地方经济注入绿色创新动力，将绿色技术创新成果转化为绿色新质生产力。第三，增强绿色税种的多样性、精准性、协调性，打造立体化、系统化的绿色税制体系。第四，信息透明、数据共享的征管制度是绿色税制体系的重要组成部分，也是提高执行效率和政策一致性的关键。

当然，也要看到，发达国家绿色税制体系在理念、立法、实践等方面的领先性是相对的。理论上讲，绿色税制的系统性和复杂性难免引致企业或个人的遵从成本，政府需要调动多种资源，为相关职能部门、企业和公众提供必要的培训和宣介，以提高政策认知度和各类主体的遵从力。而且发达国家绿色税收税负普遍较高，企业和个人尤其是传统能源企业分担了较重的绿色转型成本，因而需要政府投放税收抵免、补贴等措施，缓解绿色转型带来的行业和主体分化。需要强调的是，从发达国家的经验看，专款专用的税款使用方式在确保资金用于环境保护项目方面有其优势，但这也有可能导致政府资金被锁定在特定路径上，无法根据市场变化灵活调整绿色税收的使用方向。

（二）完善绿色税制体系的路径选择与政策措施

近年来，中国生态环境质量显著提升，已形成促进经济绿色低碳转型的税收支撑体系。借鉴代表性国家典型实践，以培育绿色新质生产力为着力点，完善绿色税制体系要坚持系统思维和整体观念，在新一轮财税体制改革总体框架下，统筹谋划绿色税制改革的顶层设计，先破后立，构建激励与约束兼备的绿色税收制度，以推动经济社会发展全面绿色转型。

1.统筹谋划绿色税制改革与制度创新的顶层设计

随着中国生态文明建设进入降碳、减污、扩绿、增长协同推进的新阶段，政策目标多元化对绿色税制改革带来目标虚化、目标冲突以及目标优先排序不清等诸多挑战，要求加强顶层设计，系统谋划绿色税制体系建设，进一步明确绿色税制的功能定位，实现绿色税制的目标协同、政策协同和多元利益主体协同。

（1）明确绿色税制定位，统筹处理好发展和保护、整体和局部、政府和市场的关系。重点处理好以下三对关系：一要统筹经济发展和生态环境保护。谋划绿色税制体系改革，要充分考虑中国处于新旧动能转换的关键期，需统筹考虑市场主体的税收负担能力和市场竞争力，以经济高质量发展和社会稳定为前提，完善绿色转型税制体系。二要处理好整体和局部的关系。税收不仅是财政收入的来源和宏观调控的核心工具，还是国家治理体系的重要组成部分。因此，要坚持系统观念，从国家治理的角度谋划绿色税制改革。在实践中，绿色税制改革不能仅限于对现行税收制度“小修小补”，而且要对税收体系进行整体价值重塑，将绿色发展理念贯穿于财税改革的全过程。三是统筹处理好政府和市场的关系。坚持有为政府与有效市场相结合，科学设定绿色税收的作用边界，充分发挥绿色税收激励和约束双重动能的同时，避免税收工具在绿色发展中出现缺位、越位和错位现象。

（2）加强绿色税收与其他政策的协同性。这里包含两个层面的政策含义：一是加强绿色税制体系与其他政策体系之间的协同性。降碳、减污、扩绿、增长涉及多个领域、多个政府层级和多个政府部门，远超过税务部门的职能范围和税收政策的作用边界，必须增强税收政策与其他政策的系统性、整体性和协调性，逐步释放政策协同合作空间。第二层含义是强化各类税种之间的协调配合。在确保宏观税负总体稳定前提下，系统性优化税制结构，形成政策合力。

（3）积极探索多元主体参与绿色税收治理新模式。绿色税收是政府、市场、公众等多元主体共治的渠道和载体。在绿色税制设计中，要让企业、社会组织和公众等有关利益主体充分参与，展示发展诉求，降低绿色税收的实施成本。而在绿色税收实施中，要建立常态化对话和反馈机制，加强沟通磋商，促进政府、企业和公众之间信息共享。

2.优化税种税率结构，增强绿色税制调节功能

（1）突出税制的绿色低碳导向，扩大征税范围，优化税率结构。一是逐步扩大绿色税收的征收范围。当前，绿色税制对减污降碳的调控范围偏窄，需逐步将有害挥发性有机物、二氧化碳、土壤污染物等更多污染物纳入环境保护税的征税范围，开展试点示范，分步骤将森林、草原、滩涂等自然资源纳入资源税的征税范围，全面发挥绿色税收促进减污降碳和资源节约保护的作用。二是优化税率结构，强化税收的成本约束机制。环境保护税应跳出原有的排污费的基本框架限制，测算各类污染物对生态环境造成的损害以及治理污染所需投入的成本，差异化设计并适度提高现行环境保护税和资源税各种税目的税率标准，使其充分反映环境污染和治理的成本，从而将环境的外部性内生于税收制度体系。三是优化鼓励节能减排的税收优惠政策，强化税收的正向激励作用。建议考虑降低环境保护税的减征门槛，将“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十”降为排放标准的百分之二十，并相应降低减征比例，让企业“跳一跳就能够得着”，从而在“自上而下与自下而上”两个方向两条路径上，更充分地激发市场主体主动转型的意愿。

（2）加紧研究开征碳税的必要性和可行性，与碳排放交易机制形成协同联动。目前，中国尚未设立直接针对碳排放征收的税种，制约了绿色税制对实现“双碳目标”的推动作用。应综合考虑开征碳税对中国企业竞争力和能源安全的影响，合理选择开征碳税的时机和开征方式。对于碳税征收，有新增碳税税种（如在环境保护税中增设二氧化碳税目）或优化改造现有税种（如成品油消费税和煤炭等化石燃料资源税）等直接或间接的实现方式，需要科学研判税收立法难度、减碳效果、税收征管便利性等因素，审慎确立碳税的制度框架和推进方式。同时，中国碳排放权交易市场正在稳步有序构建中，要把握好开征碳税的时机，从碳排放权交易稳步过渡到碳税与碳排放权交易协同的复合政策。

（3）扩大消费税调控范围，增强消费税对绿色消费的引导。考虑对一次性塑料制品、排放挥发性有机物的消费品以及一些高耗能、高污染产品征收消费税，扩大消费税的调节范围，鼓励消费者自主绿色转型。同时，探索逐步将成品油、燃油车、摩托车、木制一次性产品、实木地板等产品的消费税征税环节由前端的生产、进口、委托加工环节后移到零售环节，并适度提高碳排放较高和增加资源消耗的消费品的税率，深化终端消费者对税负和环保成本的感知，重塑消费理念和行为范式。

（4）创新税收征管方式，加强税收征管与其他监管部门联动。税务部门需加强与生态环境部、水利部、自然资源部、市场监督管理总局等部门之间的工作联动，搭建全国性涉税信息共享平台，实现从企业购置环保设备的前置环节，到企业生产经营时排放污染物的监测和测算环节，再到消费者消费使用的终端环节的涉税信息全链条覆盖。运用数字技术等先进信息手段，加快推进“以数治税”征管模式，不断探索丰富智慧税务应用场景，全面赋能税收征管制度，提高绿色税收征管效率。

3.提升绿色税制对绿色技术创新的激励作用

协同推进降碳、减污、扩绿、增长离不开绿色技术创新赋能，但由于绿色创新具有双重外部性，致使创新主体很难独享创新成果，非竞争性则导致绿色创新的私人回报远低于社会回报，再加之绿色创新投入风险大、成本高且回报周期长。因此，仅依靠市场调节机制，企业主动开展绿色创新的意愿不足。绿色税制要为绿色创新提供良好的制度环境，激发市场主体创新活力和动力，推动形成创新友好型税收体系，助力企业竞逐绿色低碳产业新赛道。

（1）综合运用多种政策工具，全方位激励绿色技术研发。具体到税收工具，应适度提高企业绿色技术研发费用的加计扣除比例。在现有加计扣除基础上，进一步提高企业绿色技术研发费用的扣除比例。拓宽增值税税收优惠覆盖范围，以新能源发电行业为例，探讨将风力发电享受50%即征即退和核电享受先征后退的优惠政策延伸至潮汐能、生物质能、绿色氢能等清洁能源发电行业。鼓励企业更新使用节能环保设备。在企业所得税方面，动态调整扩大节能节水和环境保护专用设备的企业所得税优惠目录，允许企业对购入的节能节水、清洁生产设备进行税前一次性扣除或加计扣除，鼓励企业开展绿色投资、采用节能环保设备。

（2）加大对绿色科技成果转化和产业化的税收支持力度。相较于前端研发，绿色税收对绿色科技成果测试、开发、应用的支持力度有待提升，为此，应将财政投入和税收激励的重点由前期研发阶段向科技成果转化和产业化前期阶段倾斜，扩展促进绿色科技成果转化和产业化的针对性项目和基金。根据绿色产业发展周期，动态调整支持政策时限，增强政策的稳定性。加强与绿色金融信贷等政策协同联动，丰富支持绿色初创企业融资的政策组合。

4.以深化财税体制改革推动绿色税制优化完善

将绿色税制改革纳入新一轮财税体制改革总体框架进行通盘考虑，不断增强改革取向的一致性、政策目标的协同性和具体举措的实效性。

（1）加减并举，保持宏观税负合理稳定。一方面，通过优化环境保护税、资源税等绿色税收的税目和税率，缓解绿色低碳转型带来的减收问题，确保必要的财政支出强度，切实保障生态环境保护领域的重点支出，为生态环境保护和治理提供充足的财政资金支持。另一方面，通过税收优惠、节能环保补贴、绿色税收返还等方式支持企业绿色低碳转型，避免企业因多重征税而承受过高的生产成本，削弱企业竞争力。

（2）统筹整合“绿色”资金，提升财政资金使用效率。加强财政资源统筹，将分散在多个部门使用的财政资金统筹整合为专项资金，采取“多渠引水、单管放水”模式，建立“牵头+配合”的资金专班运作机制，打破不同部门间的合作壁垒，构建跨部门协同合作机制，提高财政资金使用效率。突出资金效率导向，加强预算绩效管理，强化财政绩效评价结果运用，压实各部门的绩效主体责任，提升“绿色”专项资金的使用效率。

（3）理顺生态环境领域中央与地方事权与支出责任划分，优化完善区域间生态补偿机制。基于事权、支出责任与财力相适应原则，塑造权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。适当上移区域环境保护的事权和支出责任，加强中央政府的统筹调控职责，减少基层政府的支出责任，缓解基层政府财政压力。针对各地区经济发展水平不同、产业结构分化明显、税基差异较大、各地区绿色发展定位也有所区别的现实情况，在科学划分央地间事权与支出责任关系的基础之上，持续优化完善区域间生态补偿机制，鼓励支持推进经济发达地区对生态功能区横向转移支付；丰富流域生态补偿政策工具和手段措施，改进区域间产业转移、承接与协同发展机制，增强经济发展相对落后、生态脆弱地区的造血功能与自生能力；发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，广泛吸收社会资本，调动多元主体参与生态环境保护修复积极性，有效支撑因地制宜发展绿色生产力。

结 语

绿色是高质量发展的底色，绿色化也是新一轮科技革命和产业变革的主线之一。面对全球应对气候变化、加快能源转型的时代背景，政府、学术界和企业界对于合理的经济激励机制可以有效促进资源高效利用、保护生态环境、推动绿色发展已有共识。无论从主要发展经济体的实践经验，还是从中国业已取得的实施效果看，绿色税制在环境经济政策体系中占据着重要地位。通过优化税制结构，绿色税制有助于引导生产要素流向绿色低碳产业，从而塑造经济增长与环境质量提升协同增效的良好格局。

本文从绿色转型税制的发展现状与挑战出发，结合国际经验，对中国绿色税制改革的关键问题和目标方向进行了深入分析，为加快全面绿色转型、实现“双碳目标”提供了理论支持和政策启示。当然，本文的研究仍有一定局限性。一是对于区域经济差异、行业异质性及其在税制执行效果上表现的分析有待深化。实际上，由于不同区域绿色发展的起点和要素支撑差异较大，执行统一的税制政策，有可能影响要素配置效率和政策效果，也难以体现绿色新质生产力的因地制宜培育导向和发展路径。

二是对于绿色税制长期效应和复杂影响的研究有待加强。绿色税制改革是涉及多类主体、多种工具、多个维度的系统工程，涉及财税政策、金融政策、产业政策、环境政策等多项政策，且税制调整往往伴随着利益主体的深度博弈，并受技术进步、市场变动以及外部环境制约。因此，未来研究将更加关注如何通过反馈机制和政策调整，确保绿色税制的持续性和灵活性。

三是绿色税制实施的潜在风险需要引起关注。这些风险来自税收规模和税负水平的变动，市场主体对未来税收制度的预期，绿色税制的对传统产业、中小企业、低技能群体就业可能造成的冲击等多方面。要清醒地认识到，绿色税制的建构必须符合中国经济发展阶段、技术发展水平、产业结构以及生态环境系统性保护工作的实际情况，切忌在税种、税率、税负等核心政策指标设置上盲目对标发达经济体。今后，可对绿色税制动态优化面临的潜在风险开展系统评估，提出具有前瞻性和可操作性的应对策略。

注释与参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

刘帅 | 经济学博士，中国财政科学研究院宏观经济研究中心助理研究员。

 

刘帅,杨丹辉.绿色税制体系的改革方向与建构路径[J].齐鲁学刊,2025,(02):108-122.