我国农村养老照护面临问题、困境及对策建议

 

1.引 言

党的十八大以来，我国养老服务保障能力、保障水平不断提升，城乡间、人群间基本养老服务差异不断缩小。同时也应看到，养老服务供给不平衡不充分问题仍然突出，制约着城乡要素的双向流动，不利于基本养老服务均等化的实现。集中体现在城乡发展不平衡、农村发展不充分。一方面农村老年群体规模更大，照护需求更为旺盛。第七次全国人口普查数据显示，农村60岁及以上人口占农村总人口的比例为23.8%，比城镇高7.99个百分点。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，2021年农村失能半失能老年人口占比13.9%，比城镇高4.3个百分点。但相较于城市地区，农村养老服务体系建设较为滞后。另一方面随着农村劳动力转移和人口向城市集聚，农村地区“空心化”“空巢化”现象突出，加上农村地区居住密度低、收入水平不高，可能出现无人提供照护、无处接受照护的情况。

2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上提出，要“率先在县域内破除城乡二元结构”。2023年中央一号文件明确指出，要“统筹县域城乡规划建设”“梯度配置县乡村公共资源”。这意味着，在新发展阶段，需要按照城乡融合和一体化的要求，统筹城乡公共服务配置，推动城市公共服务向乡村覆盖。具体到养老服务领域，2024年政府工作报告首次提出“加大农村养老服务补短板力度”。党的二十届三中全会再次强调“加快补齐农村养老服务短板”。2024年12月，中共中央、国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》对如何加快补齐农村养老服务短板提出了一系列政策举措。2025年政府工作报告提出“推动农村养老服务发展”。可见，提高农村养老服务供给水平，是未来一段时间我国深化养老服务改革的重要内容。

本文采用国家卫健委和全国老龄工作委员会发布的统计资料，以及2022年以来中国社会科学院经济研究所课题组（下称“课题组”）在全国8个地区（重庆、成都、福州、南通、青岛、苏州、潍坊、湘潭）的问卷调查（其中，农村照护机构106份，农村居民3113份）和对4个地区（都江堰、新沂、启东、太仓）乡镇卫生院/护理院院长的访谈信息，着重探讨以下问题：第一，我国农村传统的养老照护模式及其制度变迁；第二，我国农村养老照护面临的问题及挑战。最后，提出政策建议，以期为促进农村地区养老服务发展，补齐农村养老服务短板提供政策启示。

表1 被调查机构基本情况

资料来源：中国社会科学院经济研究所课题组2022年在全国8个长护险试点地区的问卷

 

2.数据来源及说明

本文所使用的资料来源主要有三个：一是官方公布的统计数据，包括第四次和第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查；二是课题组2022年在8个长期护理保险（下称“长护险”）试点地区开展的问卷调查；三是课题组对4个长护险试点地区实地走访调研获得的一手资料。其中，问卷调查包括入户调查和机构调查两部分，具体情况说明如下。

2.1.入户调查

调查对象为参加城乡居民基本医疗保险的参保人口。在村一级，调查对象以村内老年人（60岁及以上）为主，为全面了解农村老年人照护情况，样本基本包含了所有老年人，以及失能人员（不限年龄）。在社区一级，调查对象以社区内老年人（60岁及以上）为主，以及失能人员（不限年龄）。要求每个县（市、区）调查问卷数量250份，每个乡镇（街道）调查问卷数量50份，其中部分人口较多的乡镇调查问卷数量达100份，每个村调查问卷数量等于60岁（含）以上老年人口数以及不限年龄的失能人员数，每个社区调查问卷数量10份。

2.2.机构调查

调查对象主要包括：①养老院、社会福利院或敬老院；②护理院；③提供长期护理服务或医养结合的医疗机构（如社区卫生服务中心、乡镇卫生院等）；④提供上门服务的长期护理公司；⑤家政公司等中介或平台性组织等。每个县（市、区）调查数量20份，为保证机构调查的全面性，每类机构至少1份。

2.3.调研访谈

通过实地走访，对都江堰、新沂、启东、太仓的部分乡镇卫生院/护理院院长进行访谈，访谈分两次进行：一是2024年10月，二是2025年6月。第二次访谈一方面是对第一次的追踪调查，另一方面通过新增调研地，实现对第一次调研地的比较分析。

剔除城市样本后，最后共得到农村地区机构问卷106份，需方问卷3113份。为便于分析，对于提供养老照护服务的机构本文统称为“照护机构”。表1报告了被调查机构情况。平均而言，每家机构工作人员46人，服务老人83人，半失能老人和重度失能老人占比都在40%以上。此外，106家农村照护机构中，能够提供医疗服务的占44.3%、提供上门服务的占32.1%。表2报告了入户调查的人口统计学特征。分年龄来看，60岁及以上的老年人居多，其中，70—79岁占比最高为36.5%，其次是60—69岁为31.7%，90岁及以上的为7.4%。从婚姻上看，已婚的比例为65.5%，丧偶的比例为30.4%。从性别上看，女性占比略高于男性，为51.8%。从文化程度上看，文盲的比例为33%，小学毕业的为47.2%。从工作情况看，全职务农的比例接近70%。从养老保险享受情况看，69.5%的人员享受了养老保险待遇。

表2 入户调查人口基本情况描述

资料来源：中国社会科学院经济研究所课题组2022年在全国8个长护险试点地区的问卷调查

 

3.我国传统农村养老照护制度变迁

1949年新中国成立到1978年改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，与之相对应的是“统分统配”的劳动就业政策和政府包办一切的福利化政策。在农村，则实施“集体福利制度”，即以集体经济为基础，集体福利、家庭照顾和国家社会救助相结合的养老照料模式。改革开放后，农村五保制度和集体经济负责社员养老得到了延续，并逐渐演变成为控制人口增长的一项重要工作，形成了集体和家庭相结合的五种养老照料模式。

一是由集体经济组织供养的“五保”制度。二是家庭供养。老人由子女照顾的传统家庭养老是农村养老的主要形式。三是老年农民退休制度。四是农村干部退休制度。五是社办公助的农村福利院。服务对象既面向“五保”老人，也面向农村社会老人。

随着农村集体经济改革的推进，原有的农村保障体系难以为继。家庭联产承包责任制的实施，家庭重新成为生产单位，使得原有依附于集体经济的农村保障体系基本解体，那些乡镇企业不景气或没有乡镇企业的贫困落后地区，集体保障能力更弱，农村养老保障制度难以为继。中国社会科学院1987年的抽样调查结果显示，农村60岁及以上老年人中能领取退休金的比例仅为3.3%，能得到政府和集体全部或部分支付医疗费用的比例为2.2%和3.1%，94.8%的农村老人在获得医疗保健服务方面存在困难。

分税制改革亦导致农村基层财政困难，五保供养制度受到相当程度上的冲击。据统计，当时全国应给予五保供养的人数为571万人，应保未保的人数高达274万人。自养、分散供养成为这一时期五保老人的主要供养方式。如山西2003年分散供养27373人，占五保总人数的51.6%，而以敬老院方式集中供养的人数仅为8922人，占18.8%。全国集中供养的比例也仅在15.6%。安徽在税改费后，五保老人集中供养标准由每人每年1498元下降为每人每年1404元，分散供养标准由1080元下降至833.6元。

基于财政困难和优先发展经济建设的现实，以及国家包办福利机构的低效率等问题，从20世纪80年代开始，国家开始探索福利事业的社会化发展，即尝试从“包办福利”中摆脱出来，动员社会力量参与社会福利事业。同时，改变公立养老机构封闭式的办院模式，实现服务对象的社会化。如1997年3月，民政部《农村敬老院管理暂行办法》进一步提出，“有条件的敬老院可以向社会开放，吸收社会老人自费代养”。

2000年后，各级政府对于农村地区民生保障工作更为重视，政府责任适度回归。主要体现在：一是加大政府财政支出。在农村税费改革初期，原从“村提留或乡统筹”列支的五保供养经费改为从农业税附加中支出。深化税费改革，取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。二是建立覆盖城乡的基本养老保险制度。自2002年党的十六大报告提出“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求后，2009年9月国家开始新农保试点，并于2014年2月实现与城镇居民社会养老保险合并。三是坚持政府为主导，发挥社会力量，构建多层次养老服务体系框架。在养老服务上，逐渐走向包含居家、社区、机构的多元化发展道路；在服务对象上，逐渐扩大到全部有养老或照护需求的老年人口。如，2000年要求农村90%以上的乡镇建立起以“五保”老人为主要对象，同时面向所有老年人、残疾人和孤儿的社会福利机构。2011年提出培育扶持非营利性社会办养老机构发展，并给予相应的建设补贴或运营补贴。

党的十八大以来，我国养老照护的一个基本政策趋向是，加快提高农村养老服务供给能力，缩小城乡差距。一是全面放开养老服务市场，强调将养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜。对民间资本举办的非营利性养老机构，给予建设补贴和运营补贴。二是促进带有医疗照护性质的养老服务发展。自2016年6月开始，在全国开展医养结合试点工作和长护险试点工作，目前已有两批90个国家级医养结合试点单位和49个长护险试点城市。三是提出构建多层次农村养老保障体系，将农村养老照护融入乡村振兴战略中。

进入新发展阶段，应对老龄化上升为国家战略。一方面老龄化进程加速。据国家统计局数据显示，截至2024年底，我国60岁及以上老年人口占全国总人口的比例达22.0%，65岁及以上人口占全国总人口的比例为15.6%。另一方面健全养老服务体系，培育养老新业态已成为促进就业、拉动消费的新经济增长点。如党的二十届三中全会和2025年政府工作报告均提出“发展银发经济”。目前，我国农村地区养老服务尚存短板，如何支持各类社会力量投资发展农村养老，是激发农村养老消费潜力，更好满足人民群众对美好生活向往，实现“投资于民”的重要体现。

4.农村养老面临的问题与挑战

4.1.农村劳动力转移与家庭养老功能弱化

随着我国工业化进程加快，农村劳动力特别是青壮年劳动力快速向城镇转移。这一“民工潮”现象自上世纪90年代开始持续至今。2020年第七次全国人口普查数据显示，流向城镇的流动人口比重仍在提高，全国流向城镇的流动人口为3.31亿人，占流动人口总数的88%，较2010年提高了4个百分点，其中从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，较2010年增加了1.06亿人。由于人口流动的主力多为年轻人，使得农村呈现出比城市更快更为严重的老龄化趋势，亦导致空巢老人数量激增。2000年，我国65岁及以上空巢老人2339.73万人，占65岁及以上老年人口的26.51%，其中农村空巢老人1632.9万人，占空巢老人的69.79%。2021年，我国老年人中独居或仅与配偶居住的比例为59.7%，其中城市为57.9%、农村为61.9%。

与此同时，生育率下降导致供养资源稀缺，家庭养老功能逐步弱化。有研究显示，我国总和生育率从1949年的6.139下降到1990年的2.31和2020年的1.3。其直接的影响是家庭子女数量的减少，家庭规模趋于小型化。据统计，我国家庭平均规模已由1990年的4.18人/户减少到1998年的3.63人/户、2000年的3.44人/户、2020年的2.62人/户。早期有学者提出，即便是我国全面实施二孩政策，也无法影响未来数十年老年人口的规模，家庭养老的负担较重。

另一方面，需要照料的老年人急剧增长。1998年举行的首届全国社会福利社会化座谈会指出，全国健康状况较差以及有重病的老年人有2500万—2700万人之多，其中需要特别照料的老人约占50%，即1250万—1350万人。随后失能老人养老照料问题引发社会广泛关注。中国老龄科学研究中心的调查数据显示，2010年我国部分失能和完全失能老人数量高达3300万人（占老年人口的19%），其中完全失能老人1084.3万人（占老年人口的6.25%），68.1%的老人分布在农村地区。至2015年，我国部分失能和完全失能老人数量增至4000万人，其中完全失能老人1239.7万，66.9%的老人分布在农村地区。尽管近年来失能老人数量无统一的官方数据，但根据一些学者有关失能率的研究和官方公布的抽样调查，我们可以粗略估算出，我国农村地区失能老人的规模至少在402万—629万人。

上述情景下，农村劳动力返乡照护老人面临两难困境：他们既有照护老人的义务和心愿，又身负挣钱养家的责任。若放弃外出谋生而留在家乡，那就极有可能全家返贫。从农民工年龄结构看（见表3），40岁以上人群占比逐年上升，2024年高达56%，他们的父母大概率正值需要照护的年龄。可见，如何在促进农村劳动力自由流动的同时，解决好农村老年人的养老问题，是我国新时期民生保障领域面临的重大挑战。

表3 我国农民工年龄构成（2017—2024）

资料来源：国家统计局历年农民工监测调查报告

 

4.2.养老照护需求旺盛与服务供给错配

老年人的健康状况决定其照护依赖状态。从课题组的调查数据来看，被调查的农村地区老年人（60岁及以上，下同）中，自评健康状况为“比较差”和“非常差”的在75岁—79岁年龄段占21.7%和6.7%，在80岁及以上年龄段占26.0%和12.4%（见图1）。根据其自评的自理状况看，能够“完全自理”的比例为58.1%，基本自理（需少量帮助）的比例为11.3%，轻度失能的比例为6.3%，中度失能的比例为12.1%，重度失能的比例为12.2%（见图2）。需要说明的是，为了评估农村老年人得到照护的情况，调查扩大了自评失能人员的比例，因此这一失能比例要显著高于其他研究估算的农村老年人失能率。

图1 农村老年人自评健康状况分布

图2 农村老年人自理状况

 

有学者认为，政府部门出台的一系列养老照护措施并没有达到预期效果，我国养老照护服务长期存在供需错配问题。表现在，一方面失能老人养老照护需求旺盛；另一方面“低入住率”困扰着民办养老机构的发展，并日益成为学界关注的话题。

原因至少有以下几个方面。

①老年人对养老服务传递方式的选择有其特有的偏好。第四次中国城乡老年人生活状况调查显示，我国城乡老年人对养老服务的选择更加倾向于在家里养老，这一比例高达82.1%，且农村在家养老的意愿（农村88.5%）高于城镇地区（城镇76.2%）。到了第五次中国城乡老年人生活状况调查，农村在家养老的意愿已上升至91.7%，亦高于城镇地区的83.6%（见表4）。

表4 农村老年人对照护服务模式的选择

注：1.第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果引自“王震.居家社区养老服务供给的政策分析及治理模式重构[J].探索，2018：116-126”。2.因第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查在问题设计上有所改变，表中“-”为当前调查时未设置选项

 

②农村老年人对带有医疗性质的居家照护需求日益上升。根据第四次和第五次全国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2015年农村老年人对“上门看病服务”的需求比例为47.8%，2021年农村老年人对“上门看病服务”和“陪同看病服务”的需求占比合计高达53.3%（见表5）。而社区养老助老服务难以满足老年人多样化的养老服务需求。有研究显示，18.9%的老人需要托老服务，36.8%的老人需要保健指导，42.5%的老人需要家庭病床服务，57.8%的老人需要定期体检，45.1%的老人需要应急服务，实际上得到满足的比例分别仅为0.5%、9.3%、14.8%、7.6%和0.7%。社区服务作用的有限性，很大程度源于我国社区服务主要分布在经济文化较为发达的大中城市，县镇社区则较少开展，这也就意味着农村地区的老年人基本没有享受到社区提供的社会性保障服务。

表5 农村老年人对各类养老服务的需求情况

注：1.第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果引自“王震.居家社区养老服务供给的政策分析及治理模式重构[J].探索，2018：116-126”。2.因第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查在问题设计上有所改变，表中“-”为当前调查时未设置选项

 

③机构养老照护存在“成本病”问题。有研究认为，农村养老服务供需矛盾凸显的问题是农村养老服务领域社会化程度不高。实际上，更深层次原因是照护服务的高成本导致农村市场化、社会化服务供给不足。一方面，相较于城市，农村居民居住较为分散、照护服务需求密度较低；另一方面，照护服务作为劳动密集型服务，具有明显的“鲍莫尔成本病”特征。社会机构提供照护服务不仅面临较高的投入成本，收益也较低，短期内难以收回成本。根据课题组的机构调查，农村地区照护机构人员支出占总支出的比例平均为74%，能够提供“上门看病服务”的比例仅为14.2%。其中，提供长护服务的护理院和医疗机构人员支出占比均超过50%，能够提供上门服务的长护公司人员支出占比高达90%，相比较而言，养老院/社会福利院/敬老院人员支出占比较低，但也超过40%（见图3）。

图3 农村地区各类照护机构支出情况比较

 

4.3.医疗资源闲置与医养难结合

乡镇卫生院作为农村三级医疗卫生服务网络中的重要一环，为农村居民健康水平的提高作出了巨大的贡献。但是，改革开放以来，国内交通飞速发展，目前平原地区农村居民到县医院看病比计划经济时期到卫生院还便利。在这种情况下，至少就平原地区而言，乡镇卫生院为代表的基层医疗机构，在整个农村医疗卫生服务体系中的作用在减弱：就便利程度和经济性而言，它远不如村诊所，就医疗技术和质量而言，它总体不如县医院。

这一背景下，乡镇卫生院不管是业务范围还是服务量都出现了一定程度的萎缩，单靠基药补助和公卫经费不足以维持其运转。如图4所示，2009年新医改以后，我国乡镇卫生院诊疗人次占比长期维持在15%以下。课题组实地调研的一家乡镇卫生院，2023年医疗总收入1500多万元，其中70%～80%来自药品收入，其他20%～30%主要为检查检验收入，手术费收入占比很低。此外，随着我国城镇化进程的加快，行政区划不断调整，撤乡设镇中一部分服务人口较少的卫生院被裁撤合并到服务人口较多的中心乡镇卫生院，出现资源（人员和场地）闲置。根据成都中医药大学医保研究所对成都295家乡镇卫生院的调查情况看，闲置场地达500平方米以上的乡镇卫生院有30家，占十分之一。在此背景下，我国部分农村地区出现这样一种现象：大量农村失能老人无人照护与乡镇卫生院资源闲置并存。

图4 我国乡镇卫生院历年诊疗人次占比变化

资料来源：历年《中国卫生健康统计年鉴》。

 

那么，2013年国务院提出的“医养结合”政策，以及2022年国家卫健委等部门“支持医疗卫生机构开展医养结合服务”的做法是否起到了应有的效果。理论上，乡镇卫生院利用闲置医疗资源提供医养结合服务是最具成本优势的做法，不需要过高的固定资产投入，既能满足老年人对带有医疗性质照护服务的需要，也能提高农村地区照护服务供给能力。

但从实际情况看，仍面临诸多困境。其中，最突出的问题是各地政策支持力度不同，存在乡镇卫生院难以获得政策性支持，特别是财政补贴的情况。根据课题组的实地调研，有两种情况：一是“只给政策，不给钱”；二是“既给政策，也给钱”。

第一种情况下，政府有鼓励基层医疗机构提供长护服务的政策导向，但是无资金支持。如前期适老化改造等建设费用方面，无法获得民政部门的财政补贴，运营后也无法享受到运营补贴。一家乡镇卫生院给出的数据显示，一张床的改造成本约在2万元，每平方米地面的防滑改造成本在100元，30张床600多平方米的总改造成本在10万元以上。

第二种情况下，部分基层医疗机构前期改造投入，既有来自民政部门的建设投入，也有来自卫健部门的能力提升资金，显著降低了医养结合服务供给门槛。这两种情况差异的背后是乡镇卫生院增设业务服务内容的差异。在一些地区，乡镇卫生院获得民政部门财政补贴的前提是增挂“养老机构”牌子，而增挂“护理院”牌子或增设“护理专区”则难以获得。

4.4.农村居民长护险覆盖面较窄

虽然我国长护险制度全面推开在即，但全面覆盖农村居民还有一定的过程，即使前期已开展试点的，部分地区也仅覆盖城镇职工，覆盖面较窄。尽管长护险在缓解家庭照护负担、解决“一人失能、全家失衡”等方面发挥了重要作用，大部分农村地区的居民至今仍无法享受这一政策。根据课题组的入户调查，在自评失能（包括轻度、中度、重度）的农村老年人中，有接近三分之一（30.8%）的老年人没有得到相应的照护。这个比例在有长护险覆盖的地区要比没有长护险覆盖的地区低接近14个百分点。长护险未覆盖至居民的地区，自评失能的人群中有38.1%的人没有得到相应的照护，而在长护险覆盖的地区这个比例下降到24.5%。如果仅考虑重度失能人员，那么长护险未覆盖到的地区有30.6%的被访者没有得到照护，长护险覆盖到的地区这个比例下降到17.4%（见表6）。可见，长护险制度建立确实提高了照护服务的可及性。

表6 农村老年人自评失能的被访者中得到照护的情况

资料来源：中国社会科学院经济研究所课题组2022年在全国8个长护险试点地区的问卷调查

注：此处的失能为自评状况，与长护险实际工作中的评估标准不是一个概念

5.总结与政策建议

人口老龄化是社会发展的必然趋势，我国亦不例外。为应对人口老龄化，改革开放以来，我国养老照护制度实现了从国家责任、单位或集体包办、封闭式运行的传统养老照料体系到政府主导、责任分担、社会化、多层次化的养老服务体系转变。但长期以来，老年人口众多的农村养老照护制度并没有随着社会经济发展出现大的变化。进入新发展阶段，积极应对人口老龄化已成为党中央关注的重大现实问题，这对建立适应农村老年人的养老服务体系提出了较大挑战。随着长护险制度试点的推开，长护险能够通过购买服务的机制，稳定社会预期，引导社会资本投入，培育出长护供给市场。这一机制发挥作用过程中，要特别重视农村地区服务的可得性和可及性，避免在服务供给领域加剧供给失衡，否则将不利于基本公共服务均等化的实现。基于数据分析和调研发现，本文提出构建以乡镇卫生院为主体的农村养老照护服务体系，相关政策建议如下。

5.1.鼓励具备条件的乡镇卫生院提供长护服务，补齐农村养老照护服务短板

当下，乡镇卫生院作为公立医疗机构，仍是农村地区基本医疗卫生服务的主要供给主体，为保障部分乡镇卫生院的正常运转，建议通过政府干预、乡镇卫生院参与、长护险购买的方式，一方面提高乡镇卫生院闲置资源的利用效率，增加“创收”能力；另一方面解决农村老年人无人照护问题。课题组实地调研发现，部分地区已有乡镇卫生院成功转型案例，不仅盘活了闲置医疗资源，还提高了人员的能动性和积极性。从其转型的动因看，这些乡镇卫生院多是“自收自支”或“差额拨款”事业单位（见表7）。其中，“差额拨款”事业单位人员工资部分由财政负担，但在当前财政吃紧的情况下，医疗收入不足以填补人员支出缺口。

表7 受访乡镇卫生院概览（2024年）

资料来源：作者自行整理

注：表中重度失能老人的定义依据各地所使用的评估标准而来

 

从其提供长护服务的运行模式看，主要有两种：一是依托乡镇卫生院现有场地、闲置病房、医护资源，新建或改建护理机构（养老院或护理院），形成一个院区、一个法人、两个机构；二是依托现有病区开设长护专区，将原有部分住院病区改为长护专区，专门收住失能人员。这两种方式，从一定程度上解决了社会化机构提供长护服务面临的成本问题。如B市W镇中心卫生院某分院（护理院），是对撤乡并镇前的一家乡镇卫生院闲置医疗资源的投入再利用，2015年正式运营，设有医疗床位20张，养老床位102张，2017年开始盈利，高峰时期入住老人有60个，年收入达50万元。但受疫情影响，入住老人数量有所下降，2024年仅有20人。即使这样，护理院产生的长护收入还能够补贴医疗服务收入的亏损部分。此外，还有部分乡镇卫生院专门提供“上门类”服务，通过“轻装上阵”“轻资产”配置，实现了业务增收。因此，从地方实践看，鼓励乡镇卫生院提供长护服务，补齐农村养老照护服务短板具有较大的可行性。

5.2.加强部门联动和财政补贴力度，降低乡镇卫生院转型成本

根据相关定义，乡镇卫生院和护理院均为医疗机构，乡镇卫生院通过增设护理院或护理专区提供长护服务，没有改变机构性质，由卫健部门主管。医养结合机构可以是“医疗办养老”的医疗机构，也可以是“养老办医疗”的养老机构，相应地由卫健、民政等部门多头管理。这也就导致即使不同机构提供相同的照护服务，也可能面临不同的政策待遇。比如，前者只能获得卫健部门的财政补贴，而后者却能获得多部门的财政补贴，特别是来自民政部门的建设补贴和运营补贴。

实际上，从各地及国家有关长护服务项目的内容看，长护服务既包括生活照料类服务，也包括医疗护理类服务。乡镇卫生院不管是增设护理院，还是医养结合机构，提供的都是“医+养”服务，本质上没有差别。如乡镇卫生院增设护理院，虽然是医疗机构性质，但也通过招聘护理员或购买第三方服务为老年人提供生活照料服务。因此，为尽快补齐农村养老照护服务短板，特别是鼓励乡镇卫生院利用闲置医疗资源提供长护服务，建议加强部门联动，减少可能的制度性障碍，对提供医养结合或长护服务性质的机构一视同仁，降低机构转型成本，提高财政资金使用效率。

5.3.加快推进长护险覆盖至全体居民，提高农村长护服务供给能力

建立长护险制度是党中央、国务院积极应对人口老龄化的重大制度安排。党的十八届五中全会首次提出“探索建立长期护理保险制度”，党的二十大报告提出“建立长期护理保险制度”，党的二十届三中全会再次强调“加快建立长期护理保险制度”。自2016年以来，长护险在全国49个地区进行了先行试点，积累了丰富的经验。特别是一些地区通过推行长护险制度，不仅减少了家庭的照护负担，而且拉动了闲散劳动力就近就业，促进了长护产业发展。随着人口老龄化的推进，失能的发生具有概率性，所有收入群体都有可能面对，一旦发生，医疗手段也无效，不仅个人面临经济风险，整个家庭也陷入困境。而农村地区老龄化程度更高、老年人规模更大，由此带来的失能人口经济、照护风险也更大。加快推进长护险覆盖至全体居民，有助于防范失能家庭“支出型贫困”的发生，也有助于解决由此衍生的系统性风险。此外，加快推进长护险覆盖至全体居民，发挥长护险基金购买能力，还有助于促进农村养老照护服务体系的形成。

5.4.合理设计长护险和医保支付政策，提高服务供给积极性

以乡镇卫生院为代表的基层医疗机构，是当前医疗资源下沉、承接上级医院患者转诊的主体，也是与区域内居民打交道最为直接的机构。如何强化基层医疗服务能力是党的二十届三中全会的重点内容之一。长护险作为激活基层医疗机构能动性、引导农村养老照护服务供给的一项政策工具，需要考虑与医保按人头支付、公卫经费、家庭医生等资源相整合，最大程度激发基层医疗机构的活力和效率。从实地调研看，F乡卫生院在2018年试点初期，医保通过支付机制设计，使部分普通门诊报销额度与长护险待遇能够同时支付，同时在信息系统中“冻结”医保的住院支付，一方面极大提高了乡镇卫生院的积极性，实现了多方共赢；另一方面还有助于防止欺诈骗保。通过留给乡镇卫生院一定的盈利空间和自主权，提高了医保基金和长护险基金的使用效率，扩大了长护服务供给面。此外，为提高农村地区养老照护服务特别是长护服务供给的积极性，随着长护险试点的推开，长护险支付政策设计还需考虑不同类型长护机构提供长护服务可能面临的盈亏平衡点，既要防止因支付水平不高，导致市场供给动力不足，又要防止过高支付，影响基金使用效率。

注释与参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

朱凤梅 | 中国社会科学院工业经济研究所副研究员

雷　雯 | 中国社会科学院大学经济学院

 

朱凤梅,雷雯.我国农村养老照护面临问题、困境及对策建议[J].中国医疗保险,2025,(08):5-15.DOI:10.19546/j.issn.1674-3830.2025.8.001.