我国碳排放权交易市场建设的成绩、问题及变化趋势研究

一、引 言

碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）是利用市场机制实现温室气体减排的环境政策工具，近年来受到全球越来越多国家的关注。欧盟碳市场20多年的实践虽为各国碳市场制度设计和运营提供了宝贵经验与教训（世界银行与ICAP，2020），但后来者建设碳市场并非“在白纸上绘图”那般简单，仍需结合自身实际探索。

自2013年年底起，我国先后在深圳、北京、天津、上海、广东等七省市开展碳排放权试点交易。2021年7月16日，全国碳交易在上海环境能源交易所正式启动，这标志着我国碳市场建设进入地方试点与全国市场并存的新阶段（陈志斌等，2021）。目前，我国碳市场基本框架已初步确立，制度建设与市场运行取得一定成效（王科等，2024），还形成了一些基于我国国情的机制创新，如基于碳排放强度的碳排放配额控制（张希良等，2021；陈骁等，2022）。然而，碳市场发展中仍存在一些问题，面临不少挑战（齐绍洲等，2024；易欣飞等，2024）。目前，全国碳市场上线运行已满三个履约周期。本文基于这三个履约周期我国碳市场建设和运营的最新情况，同时从“十五五”进一步完善我国碳市场相关制度的目标出发，系统分析并总结我国碳市场运行取得的阶段性成绩、面临的问题及变化趋势，对提升我国碳市场运行效率具有重要的实践价值和政策意义。

二、我国碳排放权交易市场的特点

我国碳市场的建设从无到有，遵循“先地方试点、后全国统一”的发展路径。与欧盟、澳大利亚等已实现碳达峰的工业化国家所采用的“强制碳市场”机制不同，我国作为经济快速增长的发展中国家，能源消费和碳排放尚未进入绝对量下降阶段。这一基本国情，决定了我国碳市场在机制安排上必然具有自身独特性。

（一）基于碳排放强度的配额总量确定机制

碳市场（ETS）基于“限额与交易”原则，设定排放总量限制并发放相应配额。配额的“限额”是配额稀缺性和交易发生的基础。排放总量若减少，碳价会随之上升，减排的激励作用也将相应增强。

市场配额总量设定包括基于碳排放总量和基于碳排放强度两种方案。基于碳排放总量的方案直接确定市场排放配额。基于碳排放强度的方案则依据产出规模核定配额总量。由于基于碳排放强度的配额总量会随经济产出波动而调整，其对减排效果的控制确定性相对较弱。目前，大多数国际碳市场采用的是基于总量的方案（易欣飞等，2024）。我国全国碳市场选择了基于排放“强度”控制的配额设定方式，这一方案更符合我国碳减排政策目标和经济发展阶段。我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这意味着在碳达峰之前，减排重点是降低碳排放增速而非削减总量。基于强度的总量设定方式恰好能够兼顾减排目标与经济增长需求，为二者的平衡提供了机制支撑。

（二）“基准线+预发放”配额分配模式

配额分配模式包含两个核心要素：一是确定受控排放实体排放配额数量的方法，即通过祖父法或基准法明确每个受控排放实体每年应获得的排放配额数量。二是受控排放实体获得排放配额的成本，即通过免费发放或拍卖方式分配排放配额。

在基于碳排放总量确定排放配额总量的碳市场中，政府会结合祖父法或基准法，通过免费分配或拍卖方式确定受控排放实体每年的排放配额。以欧盟排放交易体系（EU ETS）为例，其在前两个阶段采用祖父法确定设施排放配额。进入第三阶段（2013-2020年）后，祖父法主要用于航空业配额分配，其他行业则将祖父法调整为基准线法分配排放配额。

我国基于碳排放强度确定配额总量的方案，决定了企业配额分配采用“基准线+预发放”模式。企业当年获得的碳配额不直接设定，而是先依据前一年产出，通过基准线法预发放。随后，根据当年实际产出调整实际碳强度，计算出实际排放量，再据此确定最终碳配额量。以《2019年发电行业配额分配方案试算版》为例，预分配配额量按控排企业上一年度产品产量的70%核算发放。预分配配额并非企业最终配额，主管部门会根据企业履约年度实际生产情况进行调整。当所有最终数据经核查确认并提交后，主管部门将依据核定的机组电量和热量，完成履约年度最终配额核定。若最终核定配额量与预分配配额量不一致，则按“多退少补”原则处理。

（三）碳排放权交易二级市场以配额现货交易为主

碳金融工具的引入，能够显著提升碳市场交易活跃度并有效提高市场效率。目前，我国全国碳市场已历经三个履约周期，但至今尚未有碳金融交易品种上市。这一现象的根本原因在于，我国将碳金融定位为服务于碳减排的“从属性市场工具”，而非资本市场的组成部分。碳市场设计初衷以现货交易为主，金融工具的使用尚未获得政策层面支持。例如，国家发展改革委在2017年就明确指出，应“坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位，在碳交易系统运行过程中避免过多投机、避免出现过多的金融衍生产品”。此外，碳现货与碳期货分属不同主管部门监管，也是碳金融工具未能上市的重要因素。碳现货由生态环境部负责监管，其在碳市场功能定位上更关注气候变化、国际谈判等议题。碳期货由证监会负责监管，侧重价格发现、套期保值等市场功能。由于碳排放权具有特殊性，涉及主体多元，现货交易风险与期货交易风险易形成叠加，这使得碳现货与碳期货的协调及监管难度显著上升。

欧盟碳市场在启动之初便同步推出碳期货交易，目前其期货交易量已占总成交量的90%以上。与之不同的是，我国全国碳排放权交易市场启动后，并未同步推出碳期货交易品种。根据国务院2024年1月25日发布的《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）第六条规定：“碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品”。这一规定明确了当前交易产品的范围，由此可预计，在相当长一段时间内，我国碳市场仍将维持以现货交易为主的特征。

三、我国碳排放权交易市场建设的阶段性成绩

基于地方试点经验的系统总结，全国碳市场在历经三个履约周期后，已取得一系列阶段性成效。

（一）构建了碳市场基础制度架构

自2021年起，生态环境部陆续颁布《碳排放权交易管理办法（试行）》《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》，以及发电行业碳排放核算报告核查技术规范、监督管理要求等文件，对碳排放权交易全流程中注册登记、排放核算、报告、核查、配额分配、配额交易、配额清缴等关键环节，均明确了具体规定和标准。2024年1月，国务院颁布《条例》，标志着我国在应对气候变化领域迈出重要一步，该条例也成为此领域首部专项法规。至此，我国已初步建立全国碳市场的法律制度体系与工作机制，其构成包括行政法规、部门规章、标准规范，以及注册登记机构和交易机构的业务规则。此外，全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统（湖北）、全国碳排放权交易系统（上海）、全国温室气体自愿减排交易系统等关键支撑平台，已相继建成并投入使用（王科等，2024）。

（二）全国碳市场初步发挥了碳定价功能

当前，全国碳市场运行呈现平稳态势，这一现象可从两个维度阐述。一是市场活跃度较首个履约周期显著提升。2024年，全国碳市场总成交量达1.8亿吨，成交额约181亿元人民币。与首个履约周期相比，第二个履约周期的成交量增长19%，成交额增长89%。二是碳价整体呈稳定上升趋势。自市场启动时的每吨48元人民币，升至每吨约80元人民币，涨幅约66%。第二个履约周期中企业交易积极性明显提高，参与交易的企业数量占总数的82%，较首个履约周期增长近50%。2024年4月24日，全国碳市场收盘价首次突破每吨100元人民币。总体来看，碳市场在促进企业减少温室气体排放、加速绿色低碳转型方面的作用已初步显现，碳定价机制的功能也得到初步发挥。

（三）碳减排激励与约束机制初见成效

全国碳市场通过完善配额分配机制、强化违规行为处罚措施等手段，已初步实现对碳减排的激励与约束效果。具体而言，企业通过节能减排、优化管理等措施实现的减排量，可在市场中作为盈余配额交易并获得经济收益。但是，高排放企业则需承担购买配额以履行减排义务的成本。从实际减排成效来看，2023年全国火电行业碳排放强度较2018年下降2.38%，电力行业碳排放强度较2018年下降8.78%。供热碳排放强度年均下降2.5%，累计减少二氧化碳排放量达2.5亿吨。从激励约束的经济体现来看，第二个履约周期中，配额盈余企业平均每家盈余约14万吨，按2023年平均碳价（68元/吨）计算，相当于获得952万元的经济激励。配额短缺企业平均每家短缺约12.5万吨，相当于承担850万元的履约成本。

（四）碳排放数据质量明显提高

全国碳排放交易体系显著提升了企业碳排放数据的精细化管理水平。政府高度重视碳排放数据质量管理，通过优化核算核查方法，对关键数据执行月度存证，并建立“国家-省-市”三级联动审核机制。同时，运用大数据等信息化技术开展智能预警以识别数据质量风险，结合专项监督与帮扶活动，构建起“及时发现-移交督办-核实整改”的问题闭环管理机制，为数据质量提供了有效保障。这一管理体系满足了全国碳市场平稳有序运行的数据需求。此外，全国碳市场管理平台、注册登记系统、交易系统等基础设施的安全稳定运行，实现了各系统互联互通，推动全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化，进一步显著提升碳排放数据质量管理能力。在此基础上，企业碳排放核算数据的真实性、准确性、规范性得到大幅提高，为市场交易的准确性和公平性提供了有效支撑。

（五）碳排放技术服务体系和市场初具规模

自全国碳市场启动运行近三年以来，我国已探索构建起一套与中国国情相适应的重点行业碳排放核算制度体系。该体系为中国年度电力二氧化碳排放因子、区域电网基准线排放因子的制定发布，以及碳足迹管理体系的建立完善，提供了关键数据支撑。同时，通过强化制度管理、明确责任义务、优化技术规范、加强监督检查等举措，我国已培养出一大批专业人才及相关机构，为“双碳”目标的推进奠定了坚实基础。截至2023年，已有50家咨询机构、450余家检验检测机构、近100家核查机构，为关键排放单位和政府主管部门提供第三方技术服务。

四、我国碳排放权交易市场存在的问题

尽管全国碳市场运行平稳且基本制度框架已确立，但从碳市场有效运行的核心要求来看，仍存在若干不容忽视的问题。

（一）碳配额交易缺乏市场稳定机制

在国际碳市场中，多数市场已建立市场稳定机制，用于应对碳价短期大幅波动问题。这类机制通常分为两类：一类是通过调控配额市场流通量平衡供需。例如，欧盟碳市场在2019年引入市场稳定储备（Market Stability Reserve，MSR）机制，规定当市场流通配额数量超出或低于特定阈值时，相应数量的配额将被纳入储备或向市场释放。另一类是设定碳价上下限，以此防止碳价过低导致市场低迷，或碳价过高加重生产活动成本负担。例如，英国碳市场便设定了碳价上下限。我国从2022年12月起试行配额拍卖底价制度，2023年全面实施，明确配额拍卖价格低于60元/吨时不予成交。2023年1月1日，第三履约周期正式引入碳价涨跌板制度，规定碳配额（CEA）每日价格波动幅度限制在±10%，超出范围的报价视为无效。

拍卖下限为市场提供“价格锚”，对防止碳价非理性下跌起到积极作用。2023年，碳价始终未跌破60元，较2022年最低价（49.5元/吨）提升21%。价格涨跌板制度也有效抑制了碳价短期剧烈波动。该制度实施前（2021-2022年），碳价单日波动幅度曾达15%。实施后（2023年），单日最大波幅降至8%，市场恐慌性交易明显减少。

然而，碳价涨跌停板制度在面临外部重大冲击时（如2023年欧盟碳关税升级），价格仍可能连续多日触及涨跌停板，导致流动性短暂枯竭，最终抑制市场机制的供需平衡作用。从我国碳市场可持续发展的角度看，碳价稳定需要更加市场化的机制支撑，如欧盟的市场稳定储备（MSR）机制。

（二）市场流动性偏低，市场参与者的惜售行为显著

目前，全国碳市场仅有2000余家发电行业重点排放单位参与交易，交易主体、产品种类及交易方式均存在一定单一性。尽管交易量与价格均有所增长，但市场整体活跃度仍不高。自2021年启动以来，虽然每日都有交易发生，但221个交易日的成交量低于1000吨（其中成交量≤10吨的交易日达56天），交易活动还集中在2022年及2023年上半年。同时，前两个履约周期的交易换手率约为2%-3%，这一数值不仅显著低于同期欧盟碳市场约500%的换手率，也低于我国碳交易试点市场的换手率水平。

交易活跃度不足直接导致市场流动性严重短缺，进而引发价格扭曲。部分企业因对未来预期不确定等因素，倾向于“惜售”或观望。这使得真正需要购买配额履约的企业，在临近履约期限时面临配额难购或需支付高额中介费用的问题，最终增加了市场交易的难度和成本（袁帅等，2024）。

（三）碳排放权交易量呈现显著的“潮汐效应”

全国碳市场的履约驱动特征十分突出，这使得碳配额交易量呈现显著的“潮汐效应”。履约截止期较远时，市场活跃度较低，碳配额价格也维持在较低水平。临近履约截止期时，市场活跃度则显著提升。例如，全国碳市场首个履约期的交易主要集中在三个时段，2021年7月市场启动初期、9月末碳配额最终核定发放期以及11月临近履约期（陈骁等，2022）。第二个履约周期内，2023年下半年的交易量占该周期总交易量的79%。与首个履约年度交易高度集中在履约截止期前两个月的情况相比，第二个履约周期的配额交易集中期和清缴时间均有所提前，市场“潮汐效应”得到一定缓解，但履约驱动型交易特征依然明显。第三个履约周期（2023年1月1日至2024年12月31日）纳入水泥和电解铝行业后，交易“潮汐效应”得到进一步缓解。一方面，不同行业履约节奏的差异（如水泥行业生产具有季节性）分散了交易时段。另一方面，政策鼓励企业提前交易以避免集中履约，并通过配额预支、跨期存储等机制平滑需求。具体表现为，履约期交易量占比下降至约65%，非履约期交易量同比增加30%。

（四）碳市场价格发现功能较弱

我国碳市场采用基于行业基准法的强度控制策略，实行碳配额免费分配制度，且目前尚未设定总排放量上限，这使得碳配额整体相对宽松。尽管如此，受控排放企业因获得大量免费配额（部分甚至超过其实际温室气体排放量），无需通过二级市场“配额交易”等手段即可履行减排义务。同时，企业自主交易意愿较低，这直接导致碳市场配额价格偏低，碳价难以真实反映减排成本及碳市场的长期供需状况。

此外，碳税作为具有强大法律约束力的碳定价机制，能够直接影响企业和个人的经济决策。然而，我国目前尚未实施碳税政策，缺乏与碳市场相辅相成的支撑机制，这也在一定程度上制约了碳定价体系的完整性。

五、“十五五”我国碳排放权交易市场的变化趋势

“十五五”时期是我国力争于2030年前实现碳达峰目标的关键攻坚阶段。碳市场作为推动碳密集型企业减排的核心市场化机制，若要充分释放其减排潜力，需在以下方面重点优化完善。

（一）有序扩大市场行业覆盖范围

目前，全国碳市场仅限电力行业纳入管控。由于该行业企业间同质化程度高、碳减排成本差异小，难以形成合理的碳价。同时，电力行业集团化特征明显，容易形成供给方主导市场的格局。因此，扩大市场的行业覆盖范围，引入减排成本差异较大的排放主体，有助于碳交易机制更有效地发挥市场配置资源的作用。2024年9月10日，生态环境部发布征求意见函，计划将水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳市场管理，相关行业将2024年作为首个管控年度，且需在2025年底前完成首次履约任务。据预计，此次调整将新增重点排放单位约1500家，全国碳市场覆盖排放量将增加约30亿吨。

“十五五”期间，碳市场将逐步纳入玻璃、造纸、石化和化工等行业。预计到2030年底，全国碳市场年覆盖企业数量将增至约5500家，年覆盖二氧化碳排放量将超过86亿吨，占全国二氧化碳排放总量的比例将提升至约74%。

（二）逐步提升碳排放权有偿分配比例

在碳排放权市场中，免费配额分配与有偿配额分配是两种主要方式。考虑到我国市场尚处于初期阶段，目前主要采用免费配额分配，以确保公平性并减轻企业负担。

有偿配额分配基于“污染者付费”原则，有助于形成合理碳价、提升市场交易活跃度。预计在“十四五”末期至“十五五”初期，我国将引入有偿配额分配，形成二者结合的混合模式。从实践路径来看，初期拍卖配额的比例不宜过高。随着制度不断完善，拍卖比例将逐步提高。同时，还需健全配套制度和标准，明确拍卖的关键要素，并建立基金库，将拍卖收益用于支持碳减排工作和市场体系建设。

（三）优化调整履约机制

“十五五”期间，优化企业履约机制将是我国碳市场发展的关键。这将为企业碳资产管理提供长期预期，助力其优化减碳决策。2021年和2022年的配额分配方案引入预支政策，既减轻了企业履约压力，也保障了碳市场强制履约政策的落地。但预支机制操作难度较大，且不利于激励企业自主减排，因此不宜作为长期机制。

配额结转机制是碳市场配额管理的核心，直接影响配额供需关系与价格走势。2023年和2024年的配额总量及分配方案已纳入配额结转规定，但该政策属于“年度性”政策，难以帮助企业形成长期稳定预期。建议“十五五”期间，相关部门制定覆盖一定周期（如五年）的配额结转政策。

（四）构建配额储备调节机制

《条例》明确规定了“建立市场稳定机制”的具体要求。国际碳市场在实践中已逐步形成一套相对完善成熟的调节机制，其核心目标是避免配额供给过剩及价格的极端波动。例如，欧盟在经历配额过剩、价格逼近零的困境后，于2018年推出市场稳定储备（MSR）机制，作为解决EU ETS配额过剩问题的长期方案。英国则通过成本控制机制（CCM）维持碳价稳定，防止价格过高。

回顾欧盟碳市场的发展历程，早期最突出的问题是排放配额过度发放。我国碳市场以碳强度为依据设定排放配额总量，这一制度安排对市场稳定性和效率产生了两方面的负面影响。一是排放配额上限难以预先确定，导致配额供给存在不确定性。二是基于基准线的“配额预分配+配额核发”模式，引发企业配额交易的“潮汐现象”。这两种影响叠加，使得我国碳交易市场目前更易出现配额供需短期失衡及碳价大幅波动。因此，我国碳市场迫切需要建立碳排放配额储备调节机制。建议依托全国碳排放权注册登记系统，设立专门的储备账户，用于存放市场调节所需的储备配额。关于储备配额的来源，当前可考虑从免费配额中划拨一定比例至储备账户。在确定储备配额预留比例时，应综合考量配额总量、市场活跃度、缺口企业配额量等因素。在储备配额管理方面，建议借鉴国际碳市场经验，设定储备配额投放的“天花板”价格，并明确有偿分配配额的底价，构建储备配额与有偿分配配额之间的联动调节机制（易欣飞等，2024）。

（五）配额总量的确定将从基于强度向基于总量转变

我国当前实行基于碳排放强度的配额分配制度。该制度明确了碳排放控制目标，通过发放碳排放配额进行初次分配，并要求重点排放单位在履约周期结束时，向政府交还与实际排放量等额的配额。这种制度安排虽与我国碳达峰目标相契合，但也导致碳市场“履约驱动”特征过于突出。交易活动主要集中在履约期临近阶段，进而出现市场交易不均衡、交易量普遍偏低等问题。

从减碳效果与效率来看，总量控制型碳市场的有效性优于强度控制型碳市场。总量控制型碳市场通过优先选择成本最低的减排路径（尤其是可再生能源替代），可实现更高经济收益。同时，因其具有中立性，发电行业能基于成本效益选择适配的减排技术，从而推动可再生能源对传统煤电的替代。国际能源署（IEA）和清华大学能源环境经济研究所（2022）的研究显示，总量控制型碳市场设计能在不增加系统成本的前提下，助力我国在2035年降低二氧化碳排放量。

“十五五”末期是我国实现碳达峰的最终期限，全国碳市场需从当前的碳排放强度控制逐步过渡到碳排放总量控制，这是必须正视并妥善处理的课题。转向总量控制型碳市场，意味着企业碳减排将从“相对量减排”转变为“绝对量减排”。因此，“十五五”期间需加快完善我国碳市场各项制度，既要尽量避免因制度缺陷影响碳市场的减排效果与效率，也要防止不合理的制度机制设计给减排企业增加不必要的额外成本。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

朱彤.我国碳排放权交易市场建设的成绩、问题及变化趋势研究[J].中国物价,2025,(08):23-28.