“十四五”收官与“十五五”蓄势之年的中国经济运行与宏观政策应对

2025年是国家“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的蓄势之年。这一承上启下关键时期的宏观经济运行与宏观政策制定，对于未来五年中国经济表现至关重要。2025年以来，我国经济面临的国内外形势复杂严峻。就国外形势而言，外部不稳定不确定因素增多，尤其是美国关税冲击对我国企业出口造成了一定影响。就国内形势而言，内需扩大动能尚需增强，青年、农民工等重点群体以及部分行业就业压力有所增加，国内结构调整持续深化也带来了新挑战。

从实际经济运行情况来看，我国经济展现出强大的韧性与活力，这离不开中央部署的稳定政策、增长政策、结构政策等各类宏观政策的保驾护航。宏观政策不仅在扩大总需求方面持续发力，而且能够积极培育新动能，打通国内经济大循环的堵点卡点，为我国经济高质量发展提供了不可或缺的支撑与保障。然而，也要看到，“十五五”期间，我国面临的外部形势复杂多变，国内有效需求仍然有所不足，经济回升向好基础还需巩固。对此，要进一步加强稳定政策、增长政策和结构政策等重要宏观政策的协调配合，统筹好总供给和总需求的关系，助力我国经济实现高水平动态平衡增长。

一、2025年中国经济承压而上彰显韧性与活力

步入2025年，面对外部环境急剧变化、内部风险挑战增多的复杂形势，我国经济承压前行、迎难而上，上半年实现了5.3%的经济增速，在全球主要经济体中继续处于领跑地位。

（一）经济增速在全球仍然处于较高水平

当前国际形势复杂多变，全球经济增长动能减弱。国际货币基金组织2025年7月发布的《世界经济展望》预测，2025年全球经济增速将普遍放缓，从2024年的3.3%降至2025年的3.0%。其中，发达经济体的平均经济增速将从2024年的1.8%降至2025年的1.5%，下降0.3个百分点，美国的经济增速将由2024年的2.8%降至2025年的1.9%，降幅达0.9个百分点。新兴经济体的平均经济增速将从2024年的4.3%降至2025年的4.1%，下降0.2个百分点，其中俄罗斯、巴西、墨西哥经济增速降幅分别达到3.4个、1.1个、1.2个百分点，印度经济增速也将下降0.1个百分点。

与之不同，2025年上半年我国经济增速不仅没有下降，反而比2024年提高了0.3个百分点，展现出强劲韧性。完备的产业体系、庞大的内需市场、持续提升的科技水平以及精准有效的宏观政策，共同构筑了我国抵御外部冲击的“缓冲垫”与“稳定器”。也正因如此，国际货币基金组织2025年7月发布的《世界经济展望》与4月相比，将2025年的中国经济增速预测值大幅上调了0.8个百分点。

（二）内需和外需均稳步增长

凭借更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策等稳定政策的协同发力，一系列政策组合拳成效显著，内需和外需均实现平稳增长。一是以旧换新等政策激发了消费潜能。2025年上半年，社会消费品零售总额同比增长5.0%。在以旧换新政策的驱动下，限额以上单位家用电器和音像器材类、文化办公用品类、通讯器材类、家具类商品零售额分别同比增长30.7%、25.4%、24.1%、22.9%。二是“两重”政策以及大规模设备更新等政策扩大了有效益的投资。2025年上半年，全国固定资产投资同比增长2.8%。其中，“两重”政策带动基础设施投资增长4.6%，大规模设备更新政策带动电子信息、安全生产、设施农业等领域的设备工器具购置投资同比增长17.3%，对全部投资增长的贡献率达86%。三是稳外贸政策取得积极成效，出口量稳质优。2025年上半年，我国出口同比增长7.2%，其中与新质生产力密切相关的高端装备增长超两成。在全球产业链供应链重构的背景下，我国凭借完整的产业体系、强大的制造能力和较高性价比的产品，在部分领域国际市场份额不断扩大。

（三）新动能培育为国民经济注入新活力

我国在经济增速表现亮眼的同时，增长质量也不断提升。一是创新驱动发展战略效果持续显现，为经济高质量发展注入强劲动力。2025年上半年，我国研发经费投入占GDP比重接近2.7%，已经超过欧盟平均水平，接近OECD国家的平均水平。研发经费的持续投入助力创新成果不断增加并加速落地，例如具身智能相关创新成果带动工业机器人、服务机器人产量分别增长35.6%、25.5%，助推机器人产业快速发展。二是实体经济与数字经济深度融合发展，加快了数字产业发展与传统产业升级。实数融合为数字经济的快速发展提供了广阔的市场空间与应用场景，助推数字产业规模不断扩大。2025年上半年，规模以上计算机、通信和其他电子设备制造业增加值同比增长11.1%，信息传输、软件和信息技术服务业增加值亦同比增长11.1%。不仅如此，实体经济的深度数字化转型有效助力制造企业实现生产流程再造、管理模式创新，提升了企业运营效率。截至2025年上半年末，规模以上轻工业企业数字化研发工具普及率达86.2%，经营管理数字化普及率达82.3%，有色金属行业的关键工序数控化率、生产设备数字化率较2020年底分别提高20%、10%。

（四）积极破解堵点卡点，助力做强国内经济大循环

一方面，中央多措并举破除地方保护和市场分割，打通市场准入退出、要素配置等制约国内大循环的卡点堵点。地方政府在招商引资领域积极改进政策措施，例如清理与税收挂钩的产业扶持政策、停止不合理的税收优惠政策招商行为。另一方面，多种金融工具精准发力，流向重点领域和薄弱环节的资金不断增加，为实体经济发展提供了坚实支撑。2025年二季度末，科技型中小企业本外币贷款同比增长22.9%，人民币普惠小微贷款同比增长12.3%，本外币涉农贷款同比增长7.4%，均处于较高水平。金融“活水”的持续注入有力推动了实体经济稳中向好发展。

（五）实际增速仍然低于潜在增速的合理水平，经济回升向好的基础仍需加力巩固

要想全面准确地衡量一个经济体宏观经济运行的整体格局，既要分析实际增速与潜在增速的相对高低，又要分析实际增速与潜在增速合理水平的相对高低。潜在增速的合理水平是在最优宏观经济结构下的潜在增速，是一个经济体最为理想的经济增速。如果宏观经济结构偏离最优状态，那么潜在增速将偏离其合理水平。

根据这一判断标准，当前我国经济总体呈现稳中向好态势，但经济回升向好的基础仍需加力巩固。一方面，宏观政策“三策合一”数据库的数据显示，2025年上半年，我国经济实际增速为5.3%，潜在增速为5.2%，时隔六年后实际增速再次回归到潜在增速之上，反映出经济运行稳中向好的良好态势。另一方面，也要客观地看到，我国实际增速仍然低于潜在增速合理水平约0.5个百分点，价格总水平还有待提升，就业有待进一步改善。可见，我国经济回升向好的基础仍需加力巩固。

从“总供给—总需求”分析框架来看，总需求和总供给均存在改善空间。就总需求而言，消费需求和投资需求均有待提升。消费方面，2025年以来消费倾向和消费者信心仍然处于偏低水平。投资方面，2025年上半年，全国固定资产投资同比增长2.8%，比2024年全年下降0.4个百分点。其中，民间投资同比下降0.6%，降幅比2024年全年扩大0.5个百分点。就总供给而言，我国产能利用率表现不佳。2025年二季度，全国规模以上工业产能利用率为74.0%，比2024年同期下降0.9个百分点，处于近五年的较低水平。此外，企业之间“以价换量”的“内卷式”竞争仍在延续，突出表现为工业“产量增、价格跌”的分化走势。在此情形下，企业盈利减少、生产经营挑战加大。2025年上半年，全国规模以上工业企业实现利润总额同比下降1.8%，工业企业的营业收入利润率为5.15%，同比下降0.22个百分点。

二、当前需求侧的主要任务是提升消费与扩大投资

2025年政府工作报告指出，“从国际看，世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻”，“从国内看，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”，从而明确了我国经济在需求侧面临的主要问题。在此基础上，政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”确定为2025年政府十大工作任务之首，并要求“促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。可见，当前需求侧的主要任务是提升消费与扩大投资。

（一）用改革的办法大力提升消费，化解当前供需不匹配的主要矛盾

当前，我国经济运行的主要矛盾是供需不匹配，矛盾的主要方面是总需求特别是消费需求不足。无论是与高收入国家对比，还是与中等收入国家对比，我国的居民部门消费率（居民消费占国内生产总值的比重）均处于较低水平。截至2024年末，我国居民部门消费率约为40%，分别比高收入国家和中等收入国家的平均水平低约19个和16个百分点。进一步地，当前我国居民部门消费率虽然与2010年相比提高约5个百分点，但与1990—2000年的平均水平相比仍然低约6个百分点。

之所以我国促消费的难度较大，是因为我国居民消费的影响因素更加复杂，除了居民人均可支配收入增速有待提升外，还面临多种结构性问题对居民消费的掣肘。一是收入分配结构不够合理，中低收入群体的收入水平和收入增速有待提升，导致其消费能力受限。二是社会保障体系尚不健全，居民尤其是中低收入群体需要在教育、医疗、养老、住房等方面进行预防性储蓄，这进一步限制了居民的消费能力。三是产品和服务的供给结构不够合理，医疗等领域高质量产品和服务供给不足，抑制了高收入群体的消费。这里需要强调两点：第一，上述三方面的影响并非相互独立，而是相互强化的关系。例如，中低收入群体的收入本就偏低，还要在教育、医疗等方面进行预防性储蓄，导致他们的消费更为受限。第二，上述三方面问题导致货币政策和财政政策的传导机制不够通畅，削弱了货币政策和财政政策对居民消费的带动效果，从而造成我国相比其他国家促消费的难度更大。

要想切实提振消费，只靠稳定政策是不够的，还要加强对结构政策的使用，着力破除居民消费面临的结构性障碍，构建促消费长效机制，用改革的办法提升消费。具体来说，一是着力改善收入分配结构，提高中低收入群体的收入水平，从而提升中低收入群体的消费能力。二是完善社会保障体系，降低居民尤其是中低收入群体在教育、医疗、养老、住房等方面的预防性储蓄，进一步提升其消费能力。三是优化产品和服务的供给结构，着力增加高质量产品和服务供给，不断创新消费场景，更好地满足高收入群体对高品质、个性化产品和服务的需求，有效释放高收入群体的消费潜力。伴随收入分配结构和产品结构的不断优化，以及社会保障体系的不断健全，稳定政策的传导机制将更加通畅，对消费的带动作用也将更加明显。

（二）扩大有效益的投资和消费投资，推动供需实现良性互动

有观点认为，当前我国的投资比例过高，且投资空间不足、投资收益越来越低。这主要是由经济转型发展叠加短期市场情绪引发的认识误区，实际上，我国的投资尤其是工业领域投资还存在很大的增长空间，高技术领域的投资回报率仍然维持在高位。

我国在完善传统基础设施、推进新型基础设施建设、实现公共产品升级换代、推动产业数智转型等领域，存在较大投资空间。以新型基础设施建设为例，2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，在智能化市政基础设施建设和改造、智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展、智慧住区、数字家庭建设等方面部署了多项重点任务，为新型基础设施建设提供了巨大的投资空间。同时，在加快发展新质生产力的过程中，需要建设重大科技基础设施，并持续推进“人工智能+”行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来加以推广，这同样将释放出巨大的潜在投资空间。

此外，投资收益不高的现象主要出现在尚未完成转型升级的传统行业，高技术行业仍然具有可观的投资收益。A股上市公司的年报数据显示，2024年钢铁、有色、化工、建材等传统制造业上市公司的投入资本回报率大多处于3%～7%的区间，而半导体、生物医药、航空航天等高技术制造业上市公司的投入资本回报率大多位于10%～16%的区间。特别是在新一轮科技革命和产业变革浪潮中，实数融合场景逐渐成熟，与此相关的智能化改造投资可以持续获得较高的投资收益。

在从高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中，我国经济发展要从主要依靠资本等传统生产要素驱动转向依靠创新驱动。但是，这并非意味着要简单地限制投资或者普遍性地减少投资。正如2025年政府工作报告强调的，既要“坚决防止低效无效投资”，又要“积极扩大有效投资”。因此，下一步要更加重视提高投资质量，增加有效投资，尤其要在以技术创新为引领的重点领域加大投资力度，从而加快培育和发展新质生产力。同时，要更加重视能够扩大未来消费的投资，发挥其杠杆效应，以此推动供需两侧的良性互动，促进经济达到更高水平的供需动态平衡。考虑到近年来民间投资相对低迷，要进一步增加对民间投资的支持力度。对此，2025年政府工作报告也做了专门部署，要求“支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间”。

三、当前供给侧的主要任务是提升产业链竞争力与化解“内卷式”竞争

就供给侧而言，从国际形势来看，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，导致全球产业链供应链稳定性受到冲击；从国内形势来看，部分地区依然存在地方保护和市场分割现象，在市场准入退出、要素配置等方面还存在制约国内大循环的卡点堵点，进而引发“内卷式”竞争。在此情形下，2025年政府工作报告要求“优化产业链供应链国际合作布局”“综合整治‘内卷式’竞争”，从而明确了当前供给侧的主要任务。

（一）进一步提升产业链竞争力

虽然全球经贸格局呈现多维分化与重构特征，但我国产业链依然展现出强劲的竞争力。一是我国制造业在全球产业分工中的核心地位和影响力不断提升。2017—2024年，我国制造业增加值占全球比重从17%攀升至30%，商品出口额占全球比重从12.8%上升至18.4%，始终稳居全球第一。二是我国在全球产业链中承担着关键中间品的供给角色，是维系全球产业链稳定运转的重要枢纽。2017—2024年，我国中间品出口额占出口总额的比重从42.7%升至46.8%，中间品出口量连续12年位居全球第一，2023年占全球市场份额达到13.2%。我国完整的产业体系与强大的配套和资源整合能力在全球范围内有着不可替代的优势，这使得我国作为全球经济增长引擎的重要作用愈发凸显。

展望“十五五”，需要从多维度发力，以进一步推动产业链与全球网络布局的深度融合。第一，强化产业链供应链自主可控能力，稳固中国与世界经贸关系的基石。自主可控是产业链供应链安全的核心支撑，是稳固国际经贸关系的坚实基础。要通过关键核心技术攻坚，突破“卡脖子”瓶颈。在此基础上，培育具有产业链主导力的领军企业，带动上下游企业形成链群，使产业链各环节紧密衔接、高效联动，强化产业链供应链自主可控能力，形成与世界经贸往来的稳固基石。此外，要建立产业链供应链风险预警机制，提前识别并应对潜在的供应链中断风险。第二，推动产业链供应链多元化布局，拓展经贸合作空间。多元化布局是增强产业链供应链韧性的关键举措。通过共建跨境产业园区、共享技术研发平台、共筑国际运输通道等方式，深化与“一带一路”共建国家的产业链供应链融合。聚焦非洲、拉美等地区，加强资源开发、农业现代化、制造业升级等领域的合作，培育新的经贸增长点。这能够充分拓展经贸合作空间，降低我国对单一市场的依赖，从而提升贸易网络的稳定性与抗风险能力。第三，提升产业链供应链数字化绿色化水平。数字化与绿色化是全球产业链供应链变革的重要方向，我国已经在新能源汽车、智能家电等行业取得重要成就。应更加主动地引领这一潮流，全力推动产业链供应链数字化绿色化转型，以技术破壁与跨界融合为关键抓手，构建实数深度融合的产业链供应链体系。第四，进一步推动制度型开放，优化产业链供应链营商环境。高水平制度型开放是构建健康可持续经贸关系的重要保障。应持续深化产业链供应链开放合作，通过营造市场化、法治化、国际化营商环境，对接国际高标准经贸规则，在知识产权保护、数字贸易规则、服务业等领域稳步扩大制度型开放，为国内外企业营造公平竞争的市场环境，推动全球产业链供应链在我国实现更高水平的集聚与协同发展。

（二）着力化解“内卷式”竞争

近期，汽车、光伏等领域出现了产能同质化扩张、低价无序竞争等乱象。“内卷式”竞争是我国经济发展过程中出现的新矛盾新挑战，其背后既有需求侧的原因，也有供给侧的原因。比较而言，需求侧原因更不容忽视，即国内外双重因素对市场空间的压缩导致了“内卷式”竞争。外部因素方面，世界经济不确定性增加、贸易保护主义抬头，压缩了我国所能开拓的国外市场空间。联合国2025年5月发布的《2025年全球经济形势与前景年中更新》预测，全球贸易增速将从2024年的3.3%降至2025年的1.6%。特别是在美国关税政策冲击下，我国外贸企业对美出口受到压缩。内部因素方面，国内有效需求不足，尤其是居民消费能力有待提升，使得国内市场空间有限。在难以扩大增量的情形下，地方政府之间和企业之间为了抢夺现存的市场和消费者，陷入了“内卷式”竞争。

“内卷式”竞争与传统产能过剩有一定相似之处，但也存在明显不同，有一些新表现和新特征，包括价格竞争失序、产品质量欠佳、账期管理不规范不合理以及借助网络不实信息诋毁同行等。需要注意的是，数字化时代的“内卷式”竞争具有传播速度快、影响范围广等新特征。例如，电商平台和数字营销工具使得价格战信息可以瞬间传播，从而加剧了企业间的竞争程度。

为了破解“内卷式”竞争，需要坚持系统观念，统筹短期整治与长效机制建设，统筹需求侧和供给侧发力。第一，深入挖掘国内与国外潜在的消费市场空间。一是引导企业精准对接消费者在品质提升、服务优化等方面的需求。以新能源汽车为例，现有市场配套服务体系仍待完善，维修价格居高不下。车企需跳出传统的价格战路径，从服务升级、品质迭代等维度开辟新赛道。二是强化企业“走出去”的保障服务，助力企业开拓多元化海外市场，包括推动国内标准体系与海外市场的技术准入要求互认、为企业应对技术壁垒等风险提供常态化支持等。三是打造夜间消费、赛事经济、首发经济、文旅康养等新消费场景，拓展国内消费市场空间。第二，着力营造公平竞争的市场环境。一是健全跨部门协同监管机制，依法处置各类不正当竞争行为，全面规范市场秩序。二是引导地方政府科学制定产业政策，破除地方保护主义，防范低水平重复建设。三是突出标准引领，健全质量技术标准体系，加强全流程质量监管，推动企业竞争重心转向质量、技术、服务、品牌等高阶维度。四是建立基于市场需求预测、技术发展趋势和国际贸易环境变化的产能动态调节机制，实现供给能力的前瞻性调整。五是深化跨区域产业链创新链协作，畅通要素流动渠道，扎实推进高效规范的全国统一大市场建设。

四、大宏观视角下“十五五”时期宏观政策的顶层设计方略

解决总供给与总需求不匹配的问题，是一项系统性工程，需要稳定政策、增长政策和结构政策三大类政策协同发力，通过实现宏观政策“三策合一”，更好地统筹协调总供给与总需求的关系，助力我国经济在“十五五”时期实现高水平动态平衡增长。要在大宏观视角下，紧扣宏观经济格局与主要矛盾，明确增长政策、结构政策和稳定政策三大类宏观政策的主要目标与重点发力方向。

第一，增长政策的重点是以科技创新引领新质生产力发展，尤其要加强基础研究和关键核心技术攻关。虽然我国研发经费投入占GDP比重已经接近OECD国家的平均水平，但是用于基础研究的研发经费占比还有待提高。2022年我国用于基础研究的研发经费占比为6.6%，用于试验发展的研发经费占比高达82.2%；相比之下，美国、日本、韩国用于基础研究的经费占比均超过10%，法国和瑞士用于基础研究的经费占比更是分别高达23.0%和29.2%。通过与创新型国家的对比可知，在以科技创新引领新质生产力发展的过程中，我国的增长政策要重点加强基础研究投入，为颠覆式创新和突破式创新奠定更扎实的基础。

第二，结构政策的重点是优化投资结构、收入分配结构、总需求结构、债务结构等重要宏观经济结构。一是改善投资结构，提升生产性投资与民间投资占比，同时避免房地产投资过快收缩。建议在未来两年内，将民间投资占比逐步提高约5个百分点，恢复至近五年的平均水平。二是加快构筑有利于实现良性循环的收入分配结构与总需求结构，通过扩大中等收入群体比重提升居民消费率，通过扩大市场改善总需求结构。目前，我国居民部门的消费率比中等收入国家的平均水平低约16个百分点，建议用10～15年时间达到中等收入国家的平均水平。三是优化债务结构，核心是降低地方政府、企业部门和居民部门的偿债压力。对于政府部门而言，要进一步防控地方政府债务风险。对于企业部门而言，要加大减税降费力度、强化精准有效的金融支持等举措，来缓解其经营压力和债务负担。对于居民部门而言，要前瞻性防范房贷等债务压力对居民消费的挤出效应。

第三，在增长政策和结构政策的配合之下，稳定政策的传导效率将大幅提升，通过适当加大政策力度可以更好地解决国内有效需求不足问题。其中，货币政策要适时降准降息，为实体经济提供更加充裕、成本更加低廉的资金；财政政策则要进一步提高支出增速、加快支出进度，避免政策时滞影响其调控作用的发挥。对此还需补充说明两点：一是货币政策和财政政策都还具有一定的政策空间。二是要从跨周期视角客观看待和评估货币政策与财政政策的政策空间变化，不宜过于担忧短期内政策空间的收窄。加大政策力度虽然在短期内会引发政策空间的损耗，但是会推动经济增长态势不断向好，并在长期中重新创造更充裕的政策空间。

参考文献从略，编发时有删减，请参阅期刊纸质版原文

陈彦斌.“十四五”收官与“十五五”蓄势之年的中国经济运行与宏观政策应对[J].经济纵横，2025(10):1-8.