从“十四五”到“十五五”中国经济化危为机的重大成就与展望

 

新中国成立以来，中国经济在五年规划（计划）的系统指导下不断发展和提升，这是中国经济发展的一条重要经验，也是区别于资本主义市场经济的重要标志之一。但是，在规划推进期，国内外环境会出现一些难以预料的问题，能否如期实现规划目标取决于经济韧性以及党中央重大战略决策部署与落实情况。“十四五”时期，虽然经历了多重重大事件冲击，但中国经济经受住了考验。国家统计局数据显示，“十四五”规划目标有望完成，不仅向世人交出一份合格的答卷，而且展示了中国经济正在驶向高质量发展的轨道。“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化的关键时期，各种风险挑战依然存在甚至更加严峻，因此，充分总结“十四五”时期化危为机的经验，具有重要借鉴意义。

一、“十四五”时期中国面临的重大风险及战略应对

中文里的“危机”一词充满着东方哲学智慧，寓意“危险”与“机遇”。经济是在一定的内外部环境中运行的，内外部环境充满各种不确定性，存在多种挑战和机遇。“十四五”时期，中国面对前所未有的风险与挑战，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，有效地化危为机，使中国经济发展较为平稳地转向了高质量发展的轨道。

1.成功应对国际地缘政治格局重大变化，为中国经济发展营造基本稳定的国际环境

“十四五”时期，随着经济实力的变化，国际体系中各国力量对比出现“东升西降”趋势，大国博弈形势更加尖锐复杂。在这次百年未有之大变局中，一大批新兴经济体和发展中国家群体性崛起，世界经济中心持续向亚太地区转移，大国关系尤其是中美关系出现转折性变化。当中国国内生产总值规模日益逼近美国（2021年中国国内生产总值达到美国的76.7%）、工业总产值已经超过美国时，美国对中国遏制再度升级，多次通过增加关税等手段，压制中国产品出口。在科技方面，美国等少数国家在增加科技研发投入、对半导体行业提供补贴和税收减免、吸引和留住高科技人才的同时，采取禁止中国留学生进入大学和科研机构的某些专业或领域、禁止中国使用其工业软件等措施，试图建立“小院高墙”对中国实行科技脱钩断链。

中国采取了有效的反制措施，为继续推进中国式现代化和全球化进程创造了条件。中国应对美国极限打压的有效手段包括：一是对稀土产品出口实施严格管控。稀土元素广泛应用于国防、电子、汽车制造和新能源等领域，是不可或缺的关键材料。中国控制着约70%的全球稀土产量和90%的冶炼分离能力，虽然其他国家也有稀土资源，但是整个提纯精炼工艺、加工产业体系在短期内无法建立起来。中国的有效反制迫使美国在增加关税措施上让步。二是开展“卡脖子”技术攻关工程和建立产业链链长制。针对美国在集成电路、工业软件等领域实行的关键设备和技术封锁，中国企业和科研机构开展“卡脖子”技术和设备联合攻关，取得了一系列突破，不少“卡脖子”技术和设备已经实现国产化；按行业或产品梳理产业链和供应链，明确产业链“链长”企业并实行链长制，通过科技创新、国产化替代、国际供应渠道多元化等措施，确保产业链供应链安全和自主可控。三是积极优化国际市场布局，贸易伙伴更加多元。商务部数据显示，东盟已连续5年保持中国第一大贸易伙伴地位；2024年与共建“一带一路”国家贸易额占比首次超过50%；与美国贸易额占中国整体贸易比重下降，对美出口占中国出口总额的比重从2020年的17.4%下降到2024年的14.7%。四是中国高水平对外开放步伐加快，外资准入负面清单条目进一步缩减，制造业领域准入限制全部“清零”。积极扩大境外投资，继续推进全球化进程。“十四五”时期中国对东南亚国家的投资、中欧班列开行数量大幅增长。2024年，中国对外直接投资净额1922亿美元，占全球的11.9%。截至2024年底，中国境内投资者共在全球190个国家和地区设立境外企业5.2万家，其中，在共建“一带一路”国家设立境外企业1.9万家，占36.5%。境外投资办企业有助于规避美国制裁，增加出口渠道，分散国际贸易风险。2024年，中国出口、进口国际市场份额分别稳定在14%和10%以上，货物贸易额继续保持世界第一；服务贸易总额超过1万亿美元，稳居全球第二。据商务部统计，截至2025年6月底，“十四五”期间中国实际使用外资累计达到7087.3亿美元，与“十三五”时期实际利用外资总额6989亿美元大致持平。

2.成功抵御了疫情冲击，化解了国内房地产、金融风险，产业链供应链韧性经受住严峻考验并进一步增强

2020年初爆发的世纪疫情历时三年多，波及全球，是人类历史上传播最广、感染人数和死亡人数最多的传染病疫情之一。这次疫情对全球经贸关系、产业链供应链的影响巨大，期间全球经贸往来大幅放缓，一些国家和地区经济活动暂停，对各国经济社会运行的影响一直延续到疫后多年，疫情防控效果成为检验各国治理能力和产业链供应链韧性的重要标尺。中国在疫中和疫后的经济运行情况大大好于其他国家，充分显示出社会主义制度和产业体系完备的优越性。从疫后全球经济发展趋势看，疫情推动了全球产业组织方式、产业链布局、全球治理发生重大变化，全球化进程、政治经济秩序和治理体系加速调整和变革。针对这种变化，中国提出统筹发展和安全的战略方针，更加注重产业链供应链安全，更加强调发展实体经济，更加强调科技自立自强。

在抵御疫情冲击的同时，中国有效化解了国内房地产和金融风险。改革开放以来，中国经济经历了几十年的高速增长，国家实力大幅增强，同时也积累了一些结构性问题。例如，房地产行业自20世纪90年代起，几经起伏，总体上保持了快速发展，成为经济增长的支柱行业，到“十三五”时期末，房地产增加值占国内生产总值的7.3%，带动的相关产业合计约占GDP的17%，为过去20多年经济增长的“火车头”之一。但到了“十四五”时期，房地产行业暴露出的高房价、高杠杆、金融化等问题，已经到了非解决不可的地步。“十四五”时期，按照中央化解和防范风险的要求，房地产企业开始实施去金融化、降杠杆等措施，随着对一些违规房地产企业整顿治理，房地产行业的风险逐步排除。与此同时，一些财务风险较大的城市商业银行、保险公司、信托公司、基金公司进行债务重组或破产清算，金融风险隐患被缓慢释放，得以有效化解金融风险。可以说，“十四五”时期是中国房地产、金融机构风险集中爆发、风险出清的时期。

化解房地产、金融风险为中国经济结构调整、发展模式转型创造了条件。资本主义国家的历史表明，一个国家的经济发展通常要经历经济周期循环，即繁荣、衰退、萧条和复苏四个阶段，这是一般规律。通过实例研究发现，美国、日本都曾经因为房地产危机而引发全面经济危机。1991年，日本经济陷入了长达十年的衰退期，即“失去的十年”，由于房价暴跌，房产价值远远低于贷款金额，贷款买房人遭受了重大损失。2021年，中国房地产头部企业恒大集团爆发财务危机时，负债超过2万亿元，相当于当时一个中等省份的GDP规模。有些西方国家学者曾悲观地预言，恒大危机可能引发连锁反应，引致整个房地产行业崩盘，甚至可能拖累中国经济进入衰退。政府有关部门依法对恒大集团风险处置给予指导，避免了更大损失和社会不稳定因素，使恒大集团平稳进入破产程序。采取类似的办法，“十四五”时期中国成功化解了一大批房地产企业风险和金融机构风险，使原本可能是“雪崩式”的破产潮转化为“慢撒气”式的化解财务风险过程，充分体现了社会主义制度优势。

3.抢占科技制高点，推动经济高质量发展

“十四五”时期，全球总体上处于经济衰退期，而中国经济持续保持稳定向好的局面，主要是应对措施得当。具体包括：推动落后产能有序退出，培育新技术、新产业、新业态、新模式，实施“两重”“两新”政策，促进新旧动能转化；重视发展实体经济，保持中国制造业优势等。更为重要的是，中国成功抓住了新一轮科技革命的战略机遇，经济增长较为顺利地转向创新驱动。面对高端芯片、光刻机禁售等打压手段，党中央及时组织梳理“卡脖子”技术并开展联合攻关、制定和实施一大批新的重大科技专项，做到了变被动为主动，粉碎了少数国家通过科技封锁阻碍中国科技进步的企图。新一轮科技革命主要表现为人工智能、基因编辑、量子计算、绿色能源等技术取得重大突破并得到越来越广泛的应用。“十四五”时期出现了一系列重大科技成果，DeepSeek以更低成本构建人工智能通用大模型，登月及太空探索，基因编辑治疗技术的应用，以比亚迪为代表的新能源汽车，脑机接口，人类眼球移植成功等，标志着中国在新一轮科技革命浪潮中表现优异，部分新科技、新产业发展处于全球前列。

“十四五”时期，中国经济实现了结构优化和质量提升。一是在全球经济增长显著放缓的情况下，中国经济保持较高增速，国家综合实力持续增强。2024年，中国国内生产总值为18.94万亿美元，与欧盟的19.4万亿美元基本相当，比全球第三大经济体德国的4.66万亿美元高出3倍。二是先进制造业加速壮大，经济结构不断优化。中国新能源汽车、光伏装备和锂电池市场份额占全球首位，高端装备、电子通信、人工智能等对经济增长的带动大大超过了其他产业，成为拉动经济增长的主导产业。工业机器人新增装机量占全球比重超过50%，造船业国际市场份额持续全球领先，累计培育形成60多个新兴产业领域国家先进制造业集群，出口产品结构向中高端攀升。三是创新型企业不断增加。专精特新企业、“小巨人”企业、独角兽企业数量是衡量国家创新能力、反映国家创新活力和经济增长动力的指标。在受全球经济增长放缓影响，全球新增独角兽企业数量减少的背景下，中国逆势而上，根据2025年3月中关村论坛年会“全球独角兽企业大会”发布的《中国独角兽企业发展报告（2025年）》，截至2024年底，中国共有独角兽企业409家，占全球独角兽企业数量近30%，位居全球第二。四是科技创新能力增强。中国已经成为全球发表科技论文数量最多的国家之一。专利申请授权数、发明专利申请授权数、高技术产品出口额、技术市场成交额，“十四五”时期前四年均已大幅地超过“十三五”时期的平均水平。五是绿色发展为中国赢得良好的国际声誉。以新能源为代表的绿色产业成为中国经济高质量发展的最大亮点，近十年来，中国助力全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别下降60%和80%，为全球绿色转型做出巨大贡献。

二、我党经济工作化危为机的历史性成就与“十四五”时期的经验

“十四五”时期是中国风险与挑战比较集中的时期，在较好地化解了风险的同时，中国抓住新科技革命的战略机遇，推动经济发展迈上新台阶，开创了经济高质量发展的新局面。“十四五”时期，中国经济工作取得的巨大成就是化危为机的经典案例，是新时期统筹发展和安全的成功实践。回顾“十四五”时期的风险与挑战及其应对举措，更加深切地体会到习近平总书记提出的“在危机中育新机、于变局中开新局”的重大意义，再次展现了我党在重大历史关头，把握方向、正确决策、与时俱进、化危为机的能力。

1.党领导应对经济领域风险与挑战的历史性成就

改革开放以来，每到一个历史转折期，我党总是能够清醒认识所处的历史方位，冷静分析国内外形势，及时发现重大变化和风险，制定正确的应对战略和策略。例如，党的十一届三中全会作出了改革开放的伟大决策，完成了拨乱反正的艰巨任务，中国逐步转向“以经济建设为中心”。进入20世纪90年代，全球化深入发展，党的十四大提出加快改革开放和现代化建设步伐，建立社会主义市场经济体制；党的十五大提出了社会主义初级阶段的基本纲领，规划了跨世纪发展的战略部署。在党的正确决定指引下，中国2001年加入世界贸易组织，深入参与全球产业分工，充分利用国内国际两个市场，经济发展进入高速增长期。进入21世纪的第二个十年，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，与世纪疫情相互交织，全球经济下行压力加大，全球性安全问题突出，经济全球化出现波折；同时，中国已成为世界第二大经济体，综合国力明显增强，但来自以美国为首的少数国家的科技封锁和打压风险不断加剧，国内多个领域的深层次矛盾和问题日益凸显，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，改革发展稳定面临不少深层次矛盾和风险挑战。党的十八大报告指出，“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”，作出了“把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”的重要决策。党的十九大报告明确提出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。”“十四五”时期，全球化进程遭遇逆流，国际力量对比持续变化，大国博弈和地缘政治较量加剧，全球多边合作面临严峻挑战。党的二十大报告中指出，“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。中国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求、新的战略环境，党的二十大作出了“为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗”的战略部署。可见，正是党在每个历史关头审时度势、正确决策，使中国成为人类历史上高速发展期最长最为稳定的国家，中华民族伟大复兴具有了坚实的制度保障。

2.“十四五”时期经济工作化危为机的经验

（1）注重提升党员领导干部与时俱进的能力。

习近平总书记对党的“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”的内涵作过归纳。这“四个自我”体现在不断学习经济发展的客观规律，不断总结党领导经济工作的经验，不断提高党对经济工作的领导能力。进入新发展阶段以来，中国发展的外部环境“百年未有之大变局”是区别于以往阶段的最大不同，新一轮科技革命和产业变革带来了新的战略机遇。我们党是一个善于学习的政党，为了提高党对经济工作的领导能力，各级党组织通过多种方式培训和提高党政干部领导经济工作的能力。中央政治局带头建立集体学习制度，各级党组织也建立了定期的政治学习制度；组织领导干部进入党校学习、提倡干部交流多岗位锻炼、中央和地方交流等，有针对性地从国有企业选拔熟悉市场、熟悉经济的干部到党政部门工作；为了更好地了解和管理高新科技和现代金融，从各个高校和研究机构选拔一些工程技术专家（包括部分院士）到党政部门工作，从各大型金融机构选拔一些领导到地方担任金融副省（市）长等。这些做法对于培养党政干部多岗位领导经验、拓宽知识面、提高对现代化经济特别是高科技行业的领导能力是十分有效的。

（2）主动应对，强调宏观政策的全局性和一致性。

“十四五”时期我党领导经济工作日臻成熟。以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，居安思危，未雨绸缪，提前做出防范和化解各种风险的战略部署；主动采取应对措施，通过深化改革和加速经济转型，做到了“穷则变、变则通”。“十四五”时期党中央先后采取三个方面的举措：一是危机治理，集中化解房地产、金融机构风险；二是结构优化，推进供给侧结构性改革、新旧动能转换等；三是扩大内需，促进发展新质生产力等。由此形成了“危机治理—结构优化—质量提升”的化危为机的转化过程。在这个过程中，从国家整体利益出发，强调“全国一盘棋”，构建全国统一大市场，畅通以国内大循环为主体的国内国际双循环，出台了上百条改革措施。例如，2022年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，明确指出：坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，并明确了扩大内需的指导思想、发展目标、重点任务、主要措施等。2024年12月，国家发展和改革委员会发布《全国统一大市场建设指引（试行）》（发改体改〔2024〕1742号），从强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一、规范不当市场竞争和市场干预行为等方面作出了一系列明确规定。

“十四五”时期，为了强化国家统一治理的效能，实施了宏观政策取向一致性评估机制。该机制2022年由国家发展和改革委员会牵头建立，2023年中央经济工作会议明确将非经济性政策纳入评估范围，系统性评估确保经济政策与非经济性政策的影响及其叠加效应，防范源于不同部门的政策过度强调本部门职能而导致“合成谬误”。2025年政府工作报告进一步强调健全该工作机制，提升政策目标、工具、时机等要素的匹配度，将其列为宏观调控创新的重大措施，成为政策“组合拳”协同实施的关键保障。评估范围包括财政、货币、就业、产业等经济政策，以及环保、科技、社会治理等非经济性政策；评估工具包括建立政策效应叠加分析模型，实施负面清单管理等。实践证明，“十四五”期间宏观政策取向一致性评估机制发挥了良好的作用，是一项成功的经验。

（3）坚持以人民为中心，宏观政策调控注意保障人民群众的切身利益。

以人民为中心是党的宗旨所决定的，是社会主义制度的本质。这决定了我党进行决策时始终把人民群众的利益放在优先位置。以处置房地产风险为例，“十三五”时期和“十四五”初期，出现房地产泡沫，出现了交房逾期以及房地产开发企业债务风险，如某头部企业曾欠款2万多亿元，其中包括对供应链企业的欠资、对银行的欠款、购房者的预付款。处置房地产风险不仅会影响房地产开发商的利益，也会涉及购买期房群众的利益、房地产上下游关联企业的利益、提供贷款的银行等金融机构的利益等方方面面。党中央、国务院把保障购买期房的群众利益放在第一位。中央建立了房地产风险处置机制，提出了“保交楼、保民生、保稳定”的方针。2022年7月底，“保交楼”首次被列入中央政治局会议议程，9个部门联合发文出台房地产“金融16条”，明确了金融支持房地产化解风险的一系列政策。中央提供新增1500亿元保交楼专项借款投放、设立2000亿元保交楼贷款支持计划、加大保交楼专项借款配套融资力度、强化保交楼司法保障等一系列工作安排，同时压实地方政府主要是城市政府的责任。截至2023年底，3500亿元“保交楼”专项借款绝大部分都已经投放到项目，商业银行还提供了相应商业配套融资，确保“保交楼”任务完成。截至2024年2月28日，全国31个省份276个城市已建立房地产融资协调机制，分批提出可以给予融资支持的房地产项目“白名单”，共涉及6000个项目。这是全球经济史上化解房地产风险的一次政策工具创新，成功避免了可能由房地产行业引发的重大危机，对照美国、日本等发达国家都曾因房地产引发经济危机，特别是2008年美国房地产次贷危机所引发的国际金融危机，中国化解房地产危机的做法可以说是化危为机的又一个成功范例。

三、“十五五”时期应对不确定性要处理好的几对关系

“十五五”时期，中国将面临改革开放以来最严峻的国际环境，少数发达国家改变以往在全球政治经济关系中所扮演的角色，对发展中国家由合作竞争转为排斥打压，各国为了在变局中争夺主导权和影响力展开激烈博弈，国际地缘政治格局因此有可能重塑。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》）指出，未来五年，各种不确定难预料风险因素将明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨。除了国际政治环境的巨大不确定性，中国面临的另一个巨大不确定性就是以数字技术、人工智能为代表的新一轮科技革命所带来的生产与生活方式的变化以及经济社会结构和国际经贸关系比较优势的变化。除此之外，国内还可能面临提振消费难度加大、推广人工智能增加就业压力等挑战。“十五五”时期是实现中国式现代化夯实基础、全面发力的关键时期。尽管与“十四五”时期相比，外部挑战仍然存在，甚至更为严峻，但是经过“十四五”时期的努力，中国经济实力上了一个新台阶，国内重大风险得到有效化解。《建议》中提出，“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，要“坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心”“确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”。为此，“十五五”时期，要辩证地处理好以下几对关系。

1.坚持统筹好发展和安全的关系，把发展作为化解风险的重要举措

“十三五”时期和“十四五”时期都把防控风险放在十分突出的位置。早在2015年，习近平总书记围绕“十三五”规划进行调研时就指出：谋划“十三五”时期发展，要清醒认识面临的风险和挑战，把难点和复杂性估计得更充分一些，把各种风险想得更深入一些，把各方面情况考虑得更周全一些，搞好统筹兼顾。

经过十年的努力，特别是“十四五”时期的努力，经贸和房地产领域一些重大风险得到有效化解。一是中美贸易风险已经大部分释放。目前，中国制造业出口中对美国出口占比已经较2018年大幅下降，美国对华关税已经达到峰值。中国通过融入新的全球供应链，出口不但没有下降反而保持增长，说明美国对华贸易脱钩的风险已大部分释放。二是国内的房地产风险、金融风险大部分已明显缓解。房地产及其相关产业占国内生产总值的比重由25%下降到低于20%，几十家房地产头部企业分别通过进入破产程序、债务重组等方式解决了“爆雷”问题，房地产对国内经济的影响明显下降。少数几家银行、保险企业的风险已经处置完毕，存在风险的金融机构被纳入监管范围。三是地方政府债务风险正在逐步化解。包括政府法定债务、隐性债务、融资平台债务等都被纳入了严密监管范围，分别制定了化解对策。四是环境和生态风险已经得到有效控制。“十四五”时期蓝天、碧水、净土保卫战取得成效。2024年单位国内生产总值能耗比2020年下降11.6%，2025年有望实现“十四五”规划提出的下降13.5%的目标。中国绿电比重大幅度上升，可再生能源发电装机占比从40%提升至约60%，全社会用电量中每3度电就有1度来自绿色能源。

但是，中国又将面临新的风险。例如，经济增长放缓的风险、人口下降过快的风险、就业难度加大的风险等。习近平总书记在关于《建议》的说明中再次强调统筹发展和安全的重要性。从趋势看，中国经济增长放缓的风险是存在的。2021—2024年GDP平均增速为5.5%，低于“十三五”时期平均5.8%的增速。2020—2035年用十五年时间实现GDP翻番目标，GDP年平均增速需要达到4.7%以上。4.7%的增速对于经济规模总量超过万亿美元的经济体来说并非易事，从全球看，美国、日本、德国近三十年的经济增速均在4%以下。因此，“十五五”时期要继续保持较高增速，还需要做出较大努力，要把发展放在更加优先的位置。发展是化解各种问题和风险的最有效手段。

2.处理好供给与需求的关系，把提振内需、促进供需平衡放在更加重要的位置

供给侧结构性改革于2015年11月提出，旨在调整经济结构，实现要素的最优配置，进而提升经济增长的质量和数量。十年来，一是完成了“三去一降一补”五大任务。全国共淘汰落后产能和化解过剩产能钢铁约3亿吨、水泥4亿吨、平板玻璃1.5亿重量箱；去库存成效明显，特别是房地产市场去库存取得积极进展；去杠杆步履稳健，工业企业资产负债率连续下降，宏观杠杆率上升势头得到遏制；降成本收效明显，减税降费及退税缓税缓费减轻企业负担；补短板持续发力，推进脱贫攻坚，实施乡村振兴战略，一批重大民生工程落地见效。二是高质量供给不断增加、新产业涌现，为经济发展注入新动能。在供给侧结构性改革的助推下，中国不断加强技术创新，高新技术产品比重上升，2022年高新技术产品出口总额上升到近1万亿美元。一大批以物联网、大数据、人工智能为代表的新产业新业态不断涌现，2022年，新产业、新业态、新商业模式经济增加值占GDP的比重达到17.36%。三是产品结构发生巨大变化，高质量工业品和农产品占比明显上升，服务业水平大幅提高。中国制造业从中低端向中高端升级，“中国制造”已经从低端产品的代名词变成了优质的代名词。过去主要依靠进口的中高档工业设备、汽车、奢侈消费品等实现了进口替代，且部分产品如家用汽车、工程设备等大量出口。

“十五五”时期面临的问题发生了变化，如部分行业因产能过剩出现严重“内卷”、提振国内需求难度大。这里重点分析一下内需不足问题。2023年，世界消费市场前十五位国家占全球消费总额的75.1%。其中，美国18.8万亿美元遥遥领先，占全球消费市场的31.2%；中国7.2万亿美元稳居第二，占全球消费市场的11.9%（见表1）。美国是全球最大的消费市场，属于消费驱动型经济，服务消费占比67.6%。中国人口是美国的4倍多，消费大约为美国的38.3%，说明中国消费严重滞后。如果对比一下，中国制造能力占全球的31.6%，是美国制造业的2倍，进一步说明消费严重拖累了经济的增长。从消费占国内生产总值的比重看（如图1所示），2023年，中国为39.6%，远低于美国的67.9%、南非的64.4%和印度的60.2%，也低于越南的54.3%、欧盟的51.6%和韩国的48.9%。这些数据反映了中国消费率过低、储蓄率过高的状况。“十五五”时期保持经济合理增长，必须从供需两侧入手，下决心解决国内消费不足的问题。

表1 2023年全球居民消费前十五位国家情况

注：2023年全球总消费为60.32万亿美元，作者对部分国家消费占全球消费总额比重进行了微调。

资料来源：各国消费、人口数据，以及全球消费总数据来自世界银行。

 

图1 2000—2024年部分国家居民最终消费占GDP比重

资料来源：根据世界银行统计数据整理。

 

3.处理好数智化转型与稳定就业的关系，把就业放在更加突出的位置

“十五五”时期是中国科技创新驱动经济发展的重要时期，人工智能等新一代科技手段将得到更广泛应用，对各类劳动者产生不同程度的冲击。当前，中国人口处于三大重要转折时期：一是人口数量由正增长转为负增长。2022年，中国人口总量近61年来首次出现负增长，到2024年人口总量已连续三年下降。二是从人口第一大国变为第二大国。2024年印度超过中国成为世界上人口最多的国家，标志着全球人口格局的重大变化，并将对全球的政治、经济和社会发展产生深远影响。三是进入中度老龄化社会。2023年，中国65岁及以上人口占比达到15.4%，根据国际惯例，当一个社会中65岁及以上人口占比达到总人口的14%—21%时，就会被称为中度老龄化社会。

这三个转折给就业政策提出新的挑战，一方面，劳动年龄人口持续萎缩。16—59岁劳动年龄人口占比从2020年的62.3%下降到2024年的60.9%，预计2030年进一步降至59%左右。不仅是数量的减少，劳动力年龄也更加老化。45—59岁大龄劳动力占比将从2025年的32%上升到2030年的36%，而年轻劳动力（16—24岁）占比下降到15%以下。2025年，国家统计局发布《“十四五”以来社会民生统计报告》，认为中国总人口和劳动年龄人口规模优势依然明显，规模优势和人口红利依然存在。另一方面，就业压力增加，2025年高校毕业生将达1222万人，创历史新高，但岗位供给减少20%，导致就业竞争加剧。结构性矛盾突出，青年等部分群体就业仍面临困难，政府正聚焦先进制造、服务消费等领域，推动岗位开发计划。尽管鼓励采取多元化就业方式和灵活就业，合理放宽了就业标准，但调查失业率仍有所上升，其中16—24岁青年人失业率更高，“十四五”时期调查失业率明显高于“十三五”时期。2025年8月城镇调查失业率均值为5.3%，环比升高0.1个百分点；青年人调查失业率为18.9%，环比上升1.1个百分点。面对当前的就业形势，“十五五”时期必须把就业作为第一民生问题放在更加重要的位置。

四、继续推动中国经济高质量发展的建议

党的二十届四中全会指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化进程中承前启后、争取主动的关键时期。“我国发展环境面临深刻复杂变化”“处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。为此，要坚持党的领导，坚决落实党的战略决策和政策方针，针对可能面临的风险和挑战，积极识变应变求变，以历史主动精神攻坚克难，坚持稳中求进工作总基调，坚持以经济建设为中心，坚持新发展理念，坚持高质量发展。

1.以扩大内需与发展新质生产力为主线，以合理的增长速度实现高质量发展

从建党百年到踏上新征程，中国将用“十四五”“十五五”和“十六五”三个五年规划期到2035年基本实现社会主义现代化。制定五年规划和中长期远景目标是我党领导经济工作的有效手段和成功经验。例如，“十四五”规划将党的十九大明确提出的目标通过规划进一步细化时间表和路线图，充分体现了中国的五年规划对发展周期和阶段、对中期和长期工作的引导，也体现了推动发展的“阶段性”和“节奏感”。党的二十大对2035年目标作了进一步描绘，“十五五”规划既要谋划2026—2030年，又要考虑与2030—2035年远景目标相衔接。当前和今后一个时期，中国将持续处于有效需求不足的阶段，“十五五”时期既要追求高质量发展，又要保持合理的增长速度，实现经济发展模式的转型升级，因此，“十五五”规划以扩大内需与发展新质生产力为主线。扩大内需不是权宜之计，而是战略之举。发展新质生产力，是关系全局和长远的大事。要发挥中长期规划和年度计划的导向作用，做好发展新质生产力的战略部署和任务分解，把发展新质生产力作为“十五五”规划基本思路的研究重点。在谋划“十五五”时期经济社会发展主要目标、重大战略任务、重大改革举措、重大工程项目时，要充分考虑发展新质生产力的实践要求，特别是研究提出促进新质生产力发展的关键性任务、基础性工程。建议明确2035年中国国内生产总值比2020年翻番目标不变，“十五五”时期国内生产总值需保持年均4.5%的增速。

2.完善收入分配，提振内需，扩大出口，夯实以国内大循环为主体的新发展格局

《建议》提出“大力提振消费。深入实施提振消费专项行动”。表明未来五年，对于消费、投资、净出口“三驾马车”，要更多地依靠国内消费来拉动经济增长，加快经济增长模式转型。要从社会主义制度本质和国家发展战略的高度来认识扩大内需的重要意义，我们党的宗旨就是以人民为中心，社会主义生产目的就是满足人民日益增长的美好生活需要，也就是，扩大国内消费体现了社会主义制度的本质要求。建议“十五五”时期用五年时间，对国民收入分配格局进行大幅度调整，把提高居民收入占国民收入比重作为五年规划的重要目标之一。当前有效需求不足主要是内需不足，内需不足主要是居民消费不足，而收入又是消费的基础和前提。《建议》对完善收入分配制度作出部署，明确要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，使消费力的提升同生产力的提高同步。这既是一项长期任务，也是一项系统性工程，需要对包括改革在内的方方面面作出整体性部署。因此，建议继续坚持就业优先政策。民营经济提供了80%的就业岗位，要坚持“两个毫不动摇”，就要解决就业这个第一民生问题，稳住经营主体，就稳住了就业、稳住了收入，也就稳住了消费。要加快完善社会保障体系，解决老百姓在养老、医疗等方面的后顾之忧，使老百姓不必为了养老和看病而储蓄，才能真正地提振消费。

中国工业特别是制造业在全球占有显著优势，是实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的有利条件：国内循环以国内14亿人口大市场为基础，完成技术创新和产业升级；国外循环则通过共建“一带一路”、WTO、RCEP等合作机制，辐射影响全球市场。鼓励中国企业“走出去”，扩大境外投资规模，逐步形成以中国为中心的经贸合作圈，通过共建“一带一路”将经贸合作范围先辐射到东盟十国、韩国、日本，再辐射到俄罗斯、中亚及南亚等国家。作为全球供应链的核心节点，中国制造已经渗透到全球产业链的每一个环节。稀土、磁铁材料在全球占据着重要地位，从锂电池正极材料（全球占比75%）到太阳能光伏组件（全球占比80%），从无人机（全球占比70%）到特高压输电设备（全球占比60%），中国可以利用这些工业优势继续推进全球化进程，反制美国的贸易保护、长臂管辖等霸权主义行为。2024年，中国外贸顺差达到1万亿美元，预计会继续上升。过去，中国是主要的商品输出国，未来，中国将成为全球最大的资本输出国之一。资本输出将提高中国在矿产等资源产品上的定价权、加快人民币国际化步伐、扩大在重塑国际秩序中的发言权。深化多边合作，凝聚国际共识，有力维护产业链供应链公共产品属性，推动加快构建更具平等性、包容性、建设性的产业链供应链伙伴关系。

3.推动中国从制造大国迈向制造强国，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系

根据《建议》提出的“保持制造业合理比重”的要求，“十五五”规划要把巩固和扩大制造业优势作为重要目标之一。例如，到“十五五”期末，制造业占国内生产总值比重不低于25%，占全球制造业比重上升到40%。使中国从制造大国走向制造强国，是实现中国式现代化的重要基础。

要提出数字化、智能化与制造业融合的明确目标，扩大工业机器人应用和智能化制造范围，加快实现新型工业化的步伐，使中国在全球保持制造业第一大国的优势地位，使工业产品从中低端向中高端提升。

要进一步加大研发投入，充分发挥工程师人才队伍庞大的优势，使科技创新、科技成果转化率保持全球领先，不断提高“中国制造”在国际市场上的竞争力。“十四五”时期，中国制造业的优势主要集中在电动汽车、锂电池、光伏、工程机械、手机、家用电器、稀土产品等，“十五五”时期中国的潜在优势产品将是生物制药及医疗器械、工业机器人、大型工业装备、低空经济装备等。

巩固在能源、特别是绿色能源方面的优势，加快制造业的绿色转型，降低能耗成本，使中国制造业保持价廉物美的优势。与欧美“高端锁定”和发展中国家“低端徘徊”不同，中国形成了全产业链协同发展的独特模式。做到要高端，有高端；要低端，也有低端。从劳动密集到资本密集，从技术密集到知识密集，中国制造业在各个层级都具备了强大的竞争力。

坚持统筹发展和安全，巩固中国在主要行业、重要产品方面的产业链安全。能源与信息通信业是支撑经济社会发展的战略性、基础性、先导性行业。要适度超前建设新型信息基础设施和新型能源基础设施，进一步巩固新能源及信息通信基础网络全球引领优势，进一步提高新能源占比和新能源消纳能力，改善算力设施综合供给水平，优化算力设施布局。

要保持强大的出口竞争力。中国由于具备门类齐全、独立完整的现代工业体系，拥有世界上最为复杂完整的各类制造产业链条，在全球500种主要工业产品中有40%以上的产品产量位居世界第一。大规模意味低成本，中国制造业在竞争力方面拥有超强的优势。因此，中国能够向全球输出的是各种各样价廉物美的工业产品和工业装备，能够生产和出口从纽扣、服装、家电到电动汽车、高铁、大型装备、航空航天设备等几乎一切工业产品。

4.制定中国人口高质量发展战略，及时从享受“人口红利”转向享受“人力资本红利”

中国面临人口进入负增长、加速老龄化、生育率陡降、劳动人口减少、人工成本迅速上升等问题。《建议》提出要“促进人口高质量发展”，为此需要及时制定相应的人口发展战略。

延缓人口下降速度。中国人口转向负增长是必然的，只是这一转折比原先预料的时间提前了若干年，而且总和生育率下降速度过快。中国总和生育率从1990年的2.0（保持人口正常更替的总和生育率为2.1）下降到2010年后的1.5左右，2023年为1.0，在全球主要经济体中倒数第二（略高于韩国）。因此，中国的人口战略不是阻止人口下降，而是防止下降过快。建议在已经出台的生育补贴政策基础上，采取更有力的措施鼓励生育，降低生育、养育、教育成本，以实现2030年总和生育率明显回升。

加快建设适老化社会。中国已经采取一系列应对老龄化社会的措施，如延迟退休年龄，推动养老事业和养老产业协同发展，鼓励发展银发经济，健全养老保险和医疗保险，推广普惠性养老服务和互助式养老，对小区进行适老化改造，支持居家养老等。截至2024年底，全国共有各类养老机构和设施40.6万个，养老床位合计799.3万张，但绝大部分老人仍然实行居家养老。建议提倡新的养老理念，改进社区养老服务，将部分闲置房产包括宾馆、住宅楼等改造为养老服务机构，加快培养和培训专业化职业化的养老服务人员，推广长期护理保险、鼓励医院与养老机构开展深度合作等。

尽早挖掘人力资本潜力，替代人口红利。2024年中国新增劳动力平均受教育年限超过14年，接受高等教育的人口已达2.5亿人，国民文化素质得到全面提升。2020年，中国科学家和工程师约1905万人，其中工程师为1765万人，规模总量位居全球前列，2023—2035年，中国工程师供给规模将从2059万人增加到3191万人，庞大的工程师规模为中国制造业全球竞争力提升奠定坚实基础。为尽早挖掘人力资本红利，一方面要加快推广使用工业机器人。推广应用机器人有利于降低人工成本，保持中国制造业在全球市场上价廉物美的竞争力。2023年，中国工业机器人密度为470台/万人，超过德国、日本等位列第三，低于第1名韩国的1012台/万人、第2名新加坡的770台/万人。根据国际机器人联合会（IFR）发布的《2024年世界机器人报告》，中国机器人应用速度持续加快，2020—2023年年均复合增长率约为24.2%，建议保持并适当提高这一增速，使机器人密度达到全球第一。另一方面，扩大新的就业岗位。随着生产效率的提高、特别是AI技术替代越来越多的人工岗位，就业岗位将成为稀缺资源。

应对这一新形势，需要探索新的就业制度和培训制度。随着科技进步和社会变化，会出现一些新业态、新岗位、新职业，从事第三产业的就业人员将大幅度增加，越来越多的人将从事科技创新、产品研发、职业培训与进修、旅游服务、医疗康养、老人照护、儿童养育等职业；同时逐步缩短劳动时间，缩短每周工作日、每天工作时长，相应增加休闲时间、职业培训或进修时间等。设想如果每个企业常年保持有5%的人带薪休假、5%的人带薪脱产培训或进修，将增加10%的就业岗位。为此，建议试点探索强制带薪休假制度、自愿在职带薪培训进修制度。实行多年的春节、五一、国庆长假制度收到了很好的效果，同时也带来休假时间集中、出行人流拥挤、旅游景点和交通运输负担重等问题，建议逐步向强制带薪休假制度过渡。由于科技进步速度加快，新知识层出不穷，劳动者需要不断更新知识、阶段性离岗培训、终身学习才能适应新的就业形势。建议实行自愿带薪进修制度，即在岗人员可以根据工作需要和本人意愿，在就业期间选择带薪脱产进修，获取新知识、新技能，进一步提高劳动者的综合素质。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文

 

史丹.从“十四五”到“十五五”中国经济化危为机的重大成就与展望[J].中国工业经济,2025,(11):5-17.DOI:10.19581/j.cnki.ciejournal.2025.11.001.