“十五五”时期中国工业包容性绿色发展：实践基础与四大促进机制

 

新中国成立以来，中国书写了人类历史上波澜壮阔的发展史诗，从一个相对落后的农业国跃升为世界第二大经济体，创造了世所罕见的“中国奇迹”。然而，这一辉煌成就的取得在特定历史阶段也付出了巨大的成本，其核心表现为高投入、高消耗、高排放的粗放型增长模式所带来的严峻生态环境挑战，以及城乡、区域和群体间收入差距扩大所带来的社会包容性不足问题。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一论断精准地揭示了当代中国发展所面临的核心课题，即人民对美好生活的向往早已超越了单纯的物质文化层面，对民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面的需求日益高涨，对优质公共产品与服务的需求更加强烈。2020年底如期完成脱贫攻坚目标任务，2021年庄严宣告全面建成小康社会以后，中国开启了迈向共同富裕的新征程。

“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期。这一时期，中国经济社会发展将面临一系列重大转变：增长动力从要素驱动向创新驱动加速转换，绿色低碳约束从软性倡导转为刚性制度，人口结构从数量红利转向质量红利，区域格局从非均衡走向协调融合。这些转变对发展模式提出了更高要求：必须摒弃传统的粗放型增长路径，转向一种兼顾效率、公平与可持续性的新发展模式——包容性绿色发展。这并非“包容”与“绿色”两个概念的简单叠加，而是一个有机统一的整体：“绿色”是增长的底色和约束，强调经济增长与资源环境消耗脱钩；“包容”是增长的目的和归宿，确保发展成果为全体人民共享。在社会主义市场经济体制下，实现这一转型的关键在于构建一套能够有效激励市场主体行为、矫正市场与政府协作“失灵”的体制机制。

基于此，本文提出“四大机制”——开放机制、竞争机制、流动机制、长效机制——作为“十五五”时期促进中国工业包容性绿色发展的制度框架。首先通过实证数据重新认识中国工业与环境、工业与包容性的关系，然后分别阐释四大机制的内涵与路径，最后总结政策启示。

一、包容与绿色已经成为工业发展的内在要求

中国社会科学院2024年第二次“中国包容性绿色发展跟踪调查”（Inclusive Green Development Survey，IGDS）数据显示（如图1所示），在受访公众对自身生活富裕程度的主观评价中，认为自身生活水平处于“一般”状态的群体占比最高，达到42.92%；认为“满意”的，占比25.74%；认为“很满意”的，占比14.50%。同时，对当前生活富裕程度持“不满意”态度的受访者占10.50%，表示“很不满意”的比例为6.34%，占比最低。总体来看，公众对生活富裕程度的感知呈现出中等偏上态势，其中“满意”与“很满意”两类积极评价的合计比例为40.24%，明显高于“不满意”与“很不满意”两类消极评价的合计比例16.84%，反映出公众在生活富裕程度感受上倾向于正面认知。

图1 受访者对自身生活富裕程度的主观评价

 

上述调查结果与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中关于“人民生活品质不断提高”的目标形成了呼应。《纲要》提出，到“十五五”收官，劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.7年，人均预期寿命提高到80岁，并强调“居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”。然而，调查中仍有超过16%的受访者表示“不满意”或“很不满意”，说明当前我国经济社会发展水平与“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的目标还有较大差距。尤其是“一般”评价占比最高（42.92%），提示相当一部分人处于“不上不下”的中间状态，对生活富裕的感受尚不稳固，这就要求“十五五”时期我国在继续做大蛋糕的同时，要更加注重分好蛋糕，将政策资源向中低收入群体和欠发达地区倾斜。

通过对生活富裕程度感知为“一般”“不满意”及“很不满意”的群体进行归因分析可知，其不满意的根源主要集中于物质层面（如图2所示）。具体而言，该群体中超过半数（57.43%）的调查对象将不满意的原因归结为家庭收入水平不高，22.09%的受访者认为不满意的原因在于“日常工作过于繁忙，缺乏足够的休闲时间”，14.76%的受访者表示其不满源于与周围高收入群体比较所产生的相对剥夺感，还有5.72%的受访者表示精神文化产品供给不足也是影响其生活富裕感的重要因素。以上数据表明，在我国当前的发展阶段，物质财富积累程度仍是制约共同富裕实现的关键变量，这与《纲要》的判断“有效需求不足，供强需弱矛盾突出”“就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项”高度一致。因此，“十五五”时期仍应坚持以经济建设为中心，推动经济高质量发展，持续增加居民可支配收入，夯实全体人民共同富裕的物质基础。而工业作为国民经济的重要支撑，是创造财富、吸纳就业和支撑税收的核心力量，只有工业保持合理增速，才能为环境保护和公共服务提供财政基础，也才能为劳动者提供收入更高的就业岗位。因此，认识工业的真实角色是理解包容性绿色发展的逻辑起点。

图2 受访者对生活富裕程度感知不足的原因

 

《纲要》提出“统筹促就业、增收入、稳预期，加快形成扩大居民消费长效机制”，并明确提出“稳步提高最低工资标准”“织密扎牢社会保障网”，这些举措直接回应了调查中“家庭收入不足”这一首要不满因素。值得注意的是，22.09%的受访者将“日常工作过于繁忙，缺乏足够的休闲时间”列为不满原因，这反映出在经济增长的同时，劳动者对平衡工作与生活的诉求日益强烈。对此，《纲要》强调要“完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制”“督促企业依法落实工时制度”，提出“落实职工带薪休假制度，鼓励弹性错峰休假”，这些制度安排有助于缓解“过劳”现象，提升民众的获得感和幸福感。

另有14.76%的受访者表示其不满源于与周围高收入群体比较所产生的相对剥夺感，这一“比邻效应”提示，在推进共同富裕过程中，不仅要关注绝对收入的提高，还要重视收入差距的缩小和社会流动性的改善。对此，《纲要》明确提出“加大税收调节力度和精准性”“探索完善资本利得税收调节机制”“逐步缩小制度间、区域间筹资和待遇保障差距”，这些措施有助于缓解相对剥夺感，增强社会凝聚力。另外，还有5.72%的受访者指出精神文化产品供给不足也是致因，这说明随着物质生活的不断丰富，精神文化需求将成为衡量共同富裕的重要维度。《纲要》对此作出了系统回应，提出“提升公共文化服务水平”“促进优质文化资源直达基层”“实施公共文化服务提质增效行动”。

从上面的调研数据可以看出，发展仍是中国的核心任务，但今天的发展已经远远不是40年前简单的“效率优先”，而是要摒弃传统不可持续的增长路径，转向一种兼顾效率、公平与可持续性的发展模式，即包容性绿色发展。《纲要》深刻体现了这一目标。在增长方面，《纲要》提出将“国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出”，并为2035年人均GDP比2020年翻一番打好基础；在绿色方面，《纲要》设定了“单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%”“地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）浓度降至27微克/立方米以下”等硬性约束指标；在包容方面，《纲要》部署了“城镇调查失业率低于5.5%”“劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.7年”“人均预期寿命提高到80岁”等一系列民生目标。三者的协同推进构成了“十五五”时期高质量发展的核心框架。

在社会主义市场经济体制下，实现包容性绿色转型关键在于构建一套能够有效激励市场主体行为、矫正市场与政府失灵的体制机制，其核心命题依然是处理好政府与市场的关系：既要“有效市场”，以发挥其在资源配置中的决定性作用，激发创新活力与效率；也要“有为政府”，来弥补市场缺陷，提供公共产品，维护公平竞争，并着眼于长远发展战略。

二、中国工业包容性绿色发展状况

（一）中国工业与环境的关系：从静态代价到动态贡献

研究工业与环境的关系，不仅要看到工业生产这一环节对自然环境的直接影响，还应看到如果工业不发展，人类要维持与目前大体相当的生活质量，对自然界的影响可能更大。特别是对于发展中国家而言，虽然工业生产过程有一定的环境代价，但工业也提供了大量就业岗位，使原本从事第一产业的劳动力转移到第二产业；若这些劳动力仍从事第一产业，对生态造成的影响可能更持久、更不可逆转。因此，必须从动态、全局的视角审视工业与环境的辩证关系。

中国社会科学院工业经济研究所分别于2009年、2012年和2016年对南水北调中线工程水源保护地西峡县进行了三次实地调研。西峡县作为正处于工业化中期阶段的中部地区山区县，2008年5月被环境保护部命名为国家级生态示范县。虽然该县为保护环境关闭了一批污染企业，但工业并未因此停滞，反而实现了快速增长。与西峡县相邻的淅川县气候条件基本相同，但两地的生态环境却呈现出巨大差异：西峡县青山绿水，森林覆盖率高达81%；淅川县则有秃山成片，2016年森林覆盖率仅为45.3%（2024年提升至61.7%）。两地生态环境差异的关键在于工业发展水平：西峡县工业发达，地方税收充裕，有能力投入生态工程和绿色高效农业；淅川县工业薄弱，财政紧张，难以支持环保投入，农业人口仍依赖山林资源。

工业保护环境的机理体现在两个方面：第一，工业发展能够为社会迅速积累财富，在满足基本生活的前提下创造更多资源用于环境保护。西峡县在生态工程建设、水污染防治和移民外迁安置等方面投入了大量资金，其中很大比例来自当地工业税收。第二，工业发展能够吸纳原本依赖山林和土地为生的农业人口，减少农业面源污染。西峡县工业吸纳了大量农业转移劳动力，这些劳动力不再从事农业生产，减少了对森林的砍伐，同时因收入较高而有能力使用更清洁的能源。此外，相对充裕的财政能力还支持了绿色高效农业的发展，减少了农药化肥的使用。例如，西峡县政府积极引导农民种植猕猴桃，这是一种高效绿色农业，但需要三到五年的投入期。为此，西峡县通过政府出资建设生产基地、提供树苗和技术支持，使当地农民能够进行长期投入，从而减少了农业面源污染。

伴随着经济社会的持续发展，环境要素对经济可持续运行与居民生活品质的影响日益凸显，这就要求政府在环境保护方面承担更为关键的角色。关于地方政府在权衡经济发展与环境保护时的倾向性，2022年与2025年IGDS调查显示，地方政府对环境污染问题的重视程度总体处于中等偏上水平，2025年均值从2022年的6.99微降至6.93，可能反映了经济下行压力下稳增长优先级的短期调整，但总体仍显示为高度重视。

改革开放以来，中国工业化进程曾经历以资源大量投入和环境压力加剧为代价的粗放式增长阶段，“中国工业化速度与其资源环境承载力不平衡，绿色经济发展不充分”。但随着工业环境效率的持续改善，工业发展对生态环境造成的负面效应正逐步减弱。根据《中国统计年鉴》和《中国能源统计年鉴》的数据，自1986年起中国工业能源利用效率显著提高，能源消耗强度（单位GDP能耗）呈现稳步下降态势。按1986年价格计算，万元GDP能耗从1986年的13.72吨标准煤降至2015年的3.31吨标准煤，仅为1986年水平的24%；2007年至2024年，全国单位GDP能耗累计降低约43%，累计节能量约23亿吨标准煤；党的十八大以来，全国万元GDP能耗累计下降27.2%，以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长（如图3所示）。这一变化趋势表明，在目前全球范围内尚未出现根本性、颠覆性绿色技术突破的背景下，从动态与全局视角审视，中国工业的快速增长实际上有助于推动全球环境保护进程。由此可以认为，中国工业化正在逐步转向绿色低碳的发展路径。

在国际比较视野下，中国工业绿色转型的速度和力度均处于全球前列。按1986年价格计算，万元GDP能耗从1986年的13.72吨标准煤降至2024年的2.4吨标准煤，仅为1986年水平的17.5%，平均每年下降4.5%（如图3所示）。这些成就表明，中国工业并非“污染转移”的接受者，而是全球绿色技术推广和规模应用的重要力量。“十五五”时期，应在保持制造业合理比重的前提下推动工业绿色低碳转型，实现在发展中转型、在转型中发展。

图3 中国经济能源强度变化情况

 

（二）中国工业的包容性进展

包容性财富指数（Inclusive Wealth Index）可通过人力资本、生产性资本和自然资本三者的量化加总得出，反映一国经济的富裕程度及可持续发展能力。因此，计算中国包容性财富指数可以相对客观地评估中国经济的可持续发展能力。1990—2010年，中国包容性财富总值增长了84.7%，年均增长率为3.1%；2010—2022年，中国包容性财富总值增长了189.75%，年均增长率为9.27%（详见下表），人力资本和生产性资本已开始成为中国财富增长的主要力量。通过对中国包容性财富指数的时空演化分析得出，1990—2010年，全国各省份的包容性财富总值均有所增长，2010—2022年全国各省份包容性财富和人均包容性财富都实现了正增长，表明全国各省级行政区经济均已走在可持续发展的道路上。

中国包容性财富指数变化情况

 

在对中国工业包容性发展进程的探讨中，劳资关系作为衡量社会公平与经济发展协调性的重要维度值得持续关注。针对企业与员工发生劳资纠纷时劳动监察部门在权益保护层面的倾向性问题，通过对2022年与2025年IGDS关于包容性营商环境调查结果进行比较分析发现：从总体趋势来看，受访者普遍认为劳动监察部门在处理劳资争议时对企业权益的倾向性有所增强。具体调查数据显示，持“倾向于企业权益”观点的受访者比例在2025年相较于2022年上升了7.78个百分点，而认为执法机关“倾向于员工权益”的受访者比例下降了0.68个百分点。此外，表示“不知道”的受访者比例提高了7.25个百分点，而选择“视情况而定”的受访者比例显著下降了14.34个百分点。若将“视情况而定”这一选项理解为受访者认为劳动监察部门在具体争议中能够依据事实与法律作出判断，不具有固定倾向性，即代表一种公平、中立的执法立场，那么该选项比例的大幅下降，结合“倾向于企业权益”选项的明显上升，可在一定程度上反映出，与2022年相比，2025年受访者对劳动监察部门在劳资纠纷中权益保护倾向的认知发生了结构性变化，即更倾向于认为执法实践在向企业权益保护方向偏移。这一变化折射出在复杂经济环境与稳增长压力背景下，地方政府在平衡劳资双方权益方面面临的现实挑战。因此，在“十五五”时期我国需进一步完善劳动者权益保障制度设计，确保劳动法律执行的统一性与中立性，增强发展成果共享的包容性与可持续性。尽管社会公平在中国快速工业化进程中已成为重要议题，但只有持续推进工业化，才能为包容性发展奠定坚实的物质基础。

共同富裕是全体人民共同享有改革发展成果的必然要求，是中国包容性发展目标的重要体现。共同富裕要实现社会整体福祉的提升，而非仅局限于特定群体或区域的富裕状态。因此，实现共同富裕的关键路径在于着力解决以城乡和区域间发展不平衡为核心的结构性问题，逐步缩小区域发展差距、城乡社会差距以及居民收入差距。在新发展阶段，制造业作为国民经济的主体，通过持续的结构调整、技术升级与制度优化，不仅推动自身向更高级的形态演进，更能有效地促进不同区域、不同行业之间的全面协调与融合发展，进而实现制造业供给体系与市场需求之间的动态匹配与良性互动。这一过程对于缓解区域发展不平衡、缩小城乡收入差距具有不可忽视的战略意义，同时也是巩固拓展脱贫攻坚成果、缓解相对贫困的重要推动力。

第一，制造业的协调发展有助于加速城乡一体化进程，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。在这一过程中，解决好“三农”问题是推动共同富裕的首要着力点与基础性任务。长期以来，我国城乡差异主要体现在以下三个方面：在生产活动方面，农村地区劳动力仍大量滞留在传统家庭式农业生产中，零散化、小规模经营模式限制了农业规模化与机械化水平的提升，导致农业生产效率和农产品附加值增长缓慢，进一步拉大了城乡收入差距；在要素流通方面，受城乡二元经济结构、信息不对称以及历史政策导向等多重因素影响，土地、资本、技术等关键生产要素在城乡之间的流动渠道不畅、配置效率不高，促使农村劳动力为寻求更高报酬持续向城市单向转移，城乡要素成本差异持续扩大，进而加剧城乡居民收入的结构性失衡；在公共服务均等化方面，受制于地方事权与财权不匹配的体制性障碍，农村在教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务领域的供给能力普遍不足，尤其公共服务水平与城市形成明显差距，进一步制约了农村居民发展能力的提升。

制造业的规模效应、集群效应及其包容性发展模式为城乡融合发展与一体化进程注入了新的动力。随着农业科技持续创新与生产组织方式不断改革，制造业高质量发展在推动农村共同富裕方面发挥着日益关键的作用：一方面，制造业通过与高附加值农业、数字农业和智慧农业等新兴业态深度融合，推动传统农业向现代化、社会化方向转型，加快工农互促与城乡融合。这一融合进程不仅增强了农村地区吸纳和集聚资源要素的内生发展能力，有效扭转了资源由农村向城市单向流失的不利局面，也显著激活了城乡之间要素有序对流与优化配置的潜力，有助于优化劳动力资源配置结构，从而逐步缩小城乡在经济发展与社会进步方面的整体差距。另一方面，从产业链整体布局与优化视角出发，着力发展县域制造业对完善和调整我国加工制造业空间布局具有重要战略意义。此举不仅能够从根本上提升县域劳动生产率与居民收入水平，有效缩小城乡居民在教育、就业、养老、医疗、收入及社会保障等多方面的差距，也能够有力推动城乡资源更加高效、公平地配置。同时，县域制造业的振兴显著改善了农村劳动力的就业结构与职业环境，通过乡村全面振兴战略的有效实施，引导农村劳动力实现就近就地就业和高质量人才回流，为在全面小康基础上稳步推进共同富裕、不断满足人民日益增长的美好生活需要提供了关键支撑。

第二，区域均衡发展是实现共同富裕的重要保障。区域发展的不均衡性若不加以有效调控与引导，将对共同富裕的整体进程形成结构性制约。自改革开放以来，国家陆续实施中部崛起、西部大开发和振兴东北老工业基地等一系列区域协调发展战略，这些政策有效激活了各地区制造业资源禀赋的比较优势，扩大了制造业技术外溢与知识扩散的积极效应，在一定程度上缩小了区域间经济增长速度的极差，增强了发展的整体性与协调性。根据国家统计局相关数据测算，我国东部地区与西部地区人均GDP比值已由2000年的2.34下降至2020年的1.76，同时沿海与内陆地区的发展差距也呈现出逐步收窄的积极态势，为实现共同富裕奠定了更加坚实与均衡的区域经济基础。此外，2021年5月《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》的发布，进一步探索了以区域试点带动全国整体共同富裕的制度创新与实践路径，彰显了中国制造业在推动包容性增长中的系统性与制度性优势。由此可见，制造业在推动区域协调与城乡融合发展中发挥着枢纽性与支撑性作用，有助于构建更具包容性、更可持续的高质量发展格局，为实现全体人民共同富裕提供持续而稳定的内在动力。

三、“十五五”时期促进中国工业包容性绿色发展的四大机制

制造业作为国民经济支柱，其包容性绿色发展能为整个国家的包容性增长提供强大的动力。为系统性地协同市场与政府两种力量，必须着力构建并完善以下四大基础性机制：开放机制、竞争机制、流动机制与长效机制。这四大机制相互关联、相互促进，共同构成了面向“十五五”时期促进中国工业包容性绿色发展的制度基石。

（一）开放机制

开放是当代中国最鲜明的标识。改革开放以来，中国取得的经济成就离不开积极融入经济全球化。步入“十五五”时期，世界百年变局加速演进，单边主义、保护主义暗流涌动，全球产业链供应链面临重构风险。越是面临封锁与围堵，中国越要保持战略定力，实施更加积极主动的开放战略，以开放拓展工业增长新空间，以开放促进国内改革。

1.以开放促进改革，对接国际规则

开放机制意味着要以更高水平的对外开放倒逼国内改革。通过主动对接国际高标准经贸规则，深度参与全球绿色治理体系，清理国内不符合市场经济规律和国际惯例的政策法规与隐性壁垒，形成“以开放促改革、促发展”的强大倒逼力量。例如，欧盟的“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）虽然带有贸易保护主义色彩，但客观上也在倒逼中国乃至全球的高碳产业加速向绿色低碳转型。积极应对此类机制，主动改革国内的碳排放核算、监测与交易体系，使其与国际接轨，不仅能减少贸易摩擦，更能优化国内资源配置效率，提升绿色竞争力。

2.加快制造业外资准入，实现工业领域制度型开放

在工业领域，开放机制尤其体现在制造业外资准入的放宽和制度型开放上。《纲要》明确提出“推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放”，同时也要求“缩减外资准入负面清单”“引导外资更多投向先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域”。这意味着，中国工业将在更广范围、更深层次上融入全球分工体系。具体而言，制造业领域外资准入限制已全面取消，应进一步完善准入后国民待遇、投资便利化和公平竞争保障，取消钢铁、化工等传统行业的隐性准入壁垒，鼓励外资参与工业绿色技术改造和智能制造升级。通过“准入又准营”，使外资企业真正享受国民待遇，从而带动国内工业企业在竞争中提升技术水平和管理效率。

3.充分利用“两个市场、两种资源”

开放机制使我们能充分利用国内国际“两个市场、两种资源”，促进包容性绿色发展。这不仅仅是引进资金、技术和管理经验，更是要在全球范围内优化产业链、供应链布局。通过进口优质节能环保设备、绿色技术和高品质绿色消费品等来缓解国内资源环境压力；通过吸引全球绿色资本和人才，赋能国内的绿色技术创新与产业升级；将国内已形成优势的绿色产能通过投资、贸易和技术合作开展绿色产业国际合作，在全球市场实现其价值，形成良性循环。目前，以国有企业为代表的中国企业已形成了很强的国际竞争力，调查结果显示（如图4所示），多数受访者对此持肯定态度。具体而言，认为国有企业竞争力“比较强”的受访者比例最高，达到39.46%，认为“非常强”的占比为24.02%，二者合计为63.48%，构成对国有企业全球竞争力持积极评价的主体。此外，有27.71%的受访者评价其为“一般”，反映出一部分公众持相对中立的看法，而认为国有企业竞争力“比较弱”和“非常弱”的受访者比例均较低，分别为3.73%和5.08%，合计不足一成，表明负面评价处于相对次要位置。上述数据从公众认知层面反映出国有企业在参与国际竞争过程中的竞争实力已获得较高程度的社会认可。

图4 受访者对国有企业全球市场竞争力的评价

 

基于受访者与国有企业关系亲疏程度的分析表明，尽管各类群体均对国有企业的全球竞争力总体持认可态度，但其认可强度呈现出明显的梯度差异，即关系越近的受访群体其评价反而趋于保守。具体数据显示：积极评价方面，即认为竞争力“比较强”与“非常强”的合计比例，在本人为国企职工的受访者中，持积极评价的占比为53.92%；在本人非国企职工但家属为国企职工的受访者中，该比例为57.49%；在本人家庭中无国企职工但有熟人为国企职工的受访者中，持积极评价的比例为65.44%；而在身边无熟悉者为国企职工的受访者中，持积极评价的比例最高，达到67.66%。这一梯度分布表明，与国有企业关系越密切的群体，对其实力的积极评价比例反而略低。负面评价方面，即认为竞争力“比较弱”与“非常弱”的合计比例，在本人为国企职工的受访者中，持负面评价占比为16.70%；在本人非国企职工但家属为国企职工的受访者中，持负面评价的比例为18.67%；在本人家庭中无国企职工但有熟人为国企职工的受访者中，持负面评价的比例显著下降至5.57%；身边无熟悉者为国企职工的受访者中持负面评价的比例最低，仅占该群体的4.54%。这进一步印证了“关系越近，评价越审慎”的趋势，即内部或关联群体对国有企业竞争力的负面评价比例明显高于外部群体。综合来看，评价结果反映出一种“距离效应”：对国有企业了解更直接、关联更紧密的群体可能基于更充分的信息和更高的期望，其评价标准更为严格，因而表现出更为保守的评价倾向；关系较远的群体则可能基于整体印象和宏观认知，给予相对更高的认可。

4.积极参与全球绿色治理，贡献中国方案

全球包容性绿色增长面临的最大挑战之一是气候变化。开放机制要求各国超越零和博弈思维，通过对话与合作协同完善全球碳排放权分配和交易机制。中国作为负责任的大国，一方面要坚定不移地落实“双碳”目标，展现最大决心，另一方面要坚持“共同但有区别的责任”原则，在全球气候谈判中维护发展中国家的发展权，推动发达国家切实履行资金和技术转让承诺。2025年9月24日，国家主席习近平在联合国气候变化峰会上发表视频致辞，宣布到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%至10%，并提出非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上。在上述框架下，中国可积极参与和推动全球绿色议题，如探索建立国际绿色技术交易平台、推动绿色金融标准国际互认等，将中国的绿色实践转化为全球公共产品，引领全球走向包容性绿色发展的未来。

中国的对外开放是全方位的，既面向发达国家，也面向广大发展中国家。共建“一带一路”通过基础设施、贸易投资和产业合作为共建国家发展提供新的条件与机会。通过基础设施“硬联通”、规则标准“软联通”以及人民“心联通”，中国与共建国家开展优势产能的国际合作，不仅帮助共建国家提升工业化水平、创造就业、增加税收，更通过绿色技术和标准合作，支持共建国家探索符合自身条件的绿色发展路径。例如，中国在非洲承建的蒙内铁路项目全程注重生态环境保护，成为推动肯尼亚经济社会发展和绿色转型的“世纪工程”。中国的国有企业是促进对外开放的重要力量，IGDS2024年调查显示，总体而言，受访者对国有企业业绩表现持较为肯定的态度。由具体分析评价分布数据可知，选择“比较好”的受访者比例最高，达到39.01%；其次为评价“一般”者，占比为30.47%；选择“非常好”的占比为22.22%。而持负面评价的受访者比例较低，其中认为“比较差”的占3.25%，“非常差”的仅占5.04%。若将正面评价（“比较好”与“非常好”）合并计算，则累计有61.23%的受访者对国有企业海外业绩给予积极认可。根据受访者与国有企业的关系进行深入分析后发现，不同群体对国有企业海外业绩均持总体肯定态度，且肯定程度呈现随关系距离增大而递增的趋势。

（二）竞争机制

竞争是市场经济的灵魂，是驱动效率提升、技术创新和资源配置优化的核心动力。在包容性绿色发展的语境下，竞争机制的作用范围与焦点正在发生深刻演变。“十五五”时期，企业竞争和政府竞争的内涵都在发生深刻变化，而工业领域的绿色转型竞争尤为关键。

1.企业竞争

在传统模式下，企业竞争多集中于价格战，依赖低成本劳动力、土地和能源资源，甚至以牺牲环境为代价换取竞争优势，这种竞争模式已难以为继。包容性绿色发展要求将环境成本内部化，使竞争赛道从“谁更便宜”转向“谁更绿色、谁更高效、谁更创新”。

在工业领域，钢铁、化工和建材等传统高耗能行业的绿色转型是竞争机制发力的重中之重。对此，《纲要》提出“推动钢铁、石化、船舶等产业结构调整”“严格安全、环保、能效、质量等规范管理”。以钢铁行业为例，全国粗钢产量2020年超过10亿吨，面临市场需求不足和碳排放压力。未来五年，应通过环保绩效分级、能效“领跑者”制度、差别化电价等市场化手段，进一步倒逼落后产能退出，鼓励短流程电炉炼钢、氢基直接还原等低碳技术路线的竞争发展。具体而言，可对环保绩效达到A级的企业在重污染天气期间豁免限产，对能效达到标杆水平的企业给予电价优惠，对采用氢基直接还原等突破性技术的项目提供绿色金融支持。化工行业则需重点推动挥发性有机物源头替代、过程控制和末端治理的全链条治理，对达到超低排放标准的企业给予排污权、用能权等要素倾斜，形成先进大发展、落后被淘汰的良性竞争格局。

国际经验表明，一国环境管制的重点领域、政策工具与规制强度均无法脱离其所处的经济发展阶段，环境管制的提升本质上是一个与经济发展水平相适应的历史演化过程。美国环境管制政策经历了从零散化、命令控制型、市场型到信息披露型的演进，其间也曾出现反复。中国在类似发展阶段所建立的环境管制体系，无论是在政策体系的完备性、规制范围的广度还是在部分排放标准的严格程度方面，均已显著超过美国同期水平。以水污染物排放标准为例，中国现阶段所执行的部分水污染物排放限值严于美国对应标准。当然，也应当认识到，当前中国环境问题的主要症结在于部分企业的违规污染排放行为尚未得到有效控制，且市场型与信息披露型管制手段在实际中的运用范围仍相对有限。因此，未来在持续完善环境立法、提升政府执法力度的同时需积极引导公众参与，构建多元共治的环境治理体系。

严格的环保法规、碳定价机制以及绿色消费市场的兴起共同构成了新的竞争规则。在这种规则下，企业唯有通过技术创新、管理优化和工艺改进不断提高资源利用率与环境效率，才能赢得市场。这种创新补偿效应会催生巨大的绿色技术需求，带动整个绿色产业的发展，从而培育出新的经济增长点。例如，中国电动汽车产业正是在激烈的国内与国际竞争中，通过持续的技术迭代和成本控制实现了从跟跑到引领全球的华丽转身。因此，“十五五”时期应进一步强化环保、能效、质量等规范管理，为企业竞争向绿色高效转型提供制度保障。

2.政府竞争

在中国，地区政府间竞争长期被视为推动区域经济发展的重要机制。传统上，这种竞争主要体现为地区政府间在GDP增速与招商引资规模上的角逐，“政策洼地”与税收优惠成为吸引资本的关键手段，形成所谓“得大项目者得天下”的发展逻辑。然而，随着我国社会主要矛盾的转化与新发展理念的深化，地方政府竞争的范式正在发生转变。“十五五”时期，纵深推进全国统一大市场建设，要求破除地方保护和市场分割，规范地方政府经济促进行为。在此前提下，地方政府间的竞争主轴正逐步从对“资本”的争夺转向对人力资本尤其是高端创新型人才的激烈角逐，这意味着区域竞争的重点已从单一的政策优惠，升级为整体性的营商环境与宜居环境的构建，其竞争逻辑也演变为“得人心者得天下”。

一个能够持续吸引并有效留住高层次人才的地区，往往具备优质的公共服务、包容和谐的社会氛围、优美宜人的生态环境以及开放多元的文化气质。因此，为在人才争夺中占据优势，地方政府需将更多财政资源与政策注意力投向教育、医疗、社会保障以及生态环境治理等民生领域，致力于构建公平正义的法治环境、高效便捷的政务服务体系以及绿色低碳的人居环境，这种在统一大市场规则下的良性竞争有助于推动各地区经济增长包容性与绿色水平的同步提升。

3.要素市场竞争

竞争机制同样在要素市场发挥着关键作用。在人口红利消退、迈过“刘易斯拐点”之后，劳动力市场上“招工难”现象频现，要求企业通过提高工资待遇、增加福利保障以及改善工作环境来吸引和留住员工。这种市场竞争有力地推动了劳动者报酬的提升，对于扭转国民收入分配中劳动收入份额占比偏低的格局、促进社会包容性发展具有重要意义。

同样，环境容量的配置也可以引入竞争机制。传统的“一刀切”式关停限产政策虽然见效快，但经济效益损失大，且有“惩罚先进、保护落后”之嫌。而通过建立排污权、碳排放权交易市场，将宝贵的环境容量资源作为一种可交易的生产要素，通过市场竞争机制配置给排放效率最高、经济效益最好的企业，既能在总量控制下实现产出的最大化，又能通过市场交易给予减排先进企业经济激励，提高高排放、低效率企业的成本约束，形成先进大发展、落后被淘汰的良性循环。例如，山东在环保限产中不搞“一刀切”，对环保绩效好的企业豁免限产，正是对这一竞争机制的探索与应用。

（三）流动机制

生产要素的自由流动是优化资源配置的前提。当前，我国要素市场仍存在诸多显性和隐性壁垒，造成了严重的要素错配，这是导致发展不平衡、不充分的重要原因。为此，建立畅通高效的流动机制是破解这一难题的关键。“十五五”时期，中国需着力破除劳动力、环境权益与资本技术的流动壁垒，尤其要重视工业用地指标、产能指标等生产要素的跨区域流动。

1.促进劳动力跨区域流动，迈向更加包容的社会

劳动力尤其是人力资本的流动，对于提升资源配置效率和社会包容性至关重要。长期以来，中国的城乡二元结构和户籍制度在一定程度上限制了劳动力的自由流动，造成了巨大的城乡收入差距。近年来，以人为核心的新型城镇化战略加速推进，户籍制度改革不断深化，旨在促进农业转移人口市民化，让他们能在城市“留得下、过得好”。

劳动力的自由流动一方面为城市提供了源源不断的劳动力和人才供给，支撑了经济增长；另一方面也为农村地区和中西部地区的居民提供了更多的就业机会与更高的收入，提升了欠发达地区居民的收入水平，是减少相对贫困、促进社会包容性发展的重要途径之一。在这一过程中，政府的任务是进一步破除制度壁垒，并为核心流入地的公共服务扩容提质提供支持，确保新市民在教育、医疗和住房等方面享有平等权利，实现真正的“人的城镇化”。“十五五”时期，政府应进一步健全由常住地提供基本公共服务的制度，完善超大特大城市积分落户政策，稳步提高农民工参加城镇职工社会保险比例，为劳动力流动机制提供制度保障。

在地方政府积极构建人才友好型环境的进程中，公众对外来人口的接纳态度构成重要的社会基础。在对外地人员于本地就业与生活的欢迎程度方面，IGDS调查显示，2025年的受访者评价较2022年出现小幅下降，反映出社会层面的开放包容程度有所回落。具体来看，受访者对外地人就业与生活欢迎程度的整体均值从2024年的7.69降至2025年的7.34，降幅为4.55%。进一步分析评分结构的变化可发现，2025年欢迎程度的下降主要源于高分评价群体比例的缩减：表示“非常欢迎”（10分）的受访者比例从27.79%下降至25.29%，打9分的受访者比例从10.54%降至8.32%，打8分的受访者比例也从19.27%减少至16.37%。这一结构变化表明原有高度接纳态度的群体规模有所收窄，社会心态出现微妙转向。这一变化趋势提示我们在推进户籍制度改革和公共服务均等化的同时，亦应重视本地居民和外来人口之间的社会融合与心理接纳。

2.探索工业用地跨区域调剂，推动产能梯度转移

工业要素的流动不仅包括劳动力，还应包括工业用地、环境容量指标和产能指标。对此，《纲要》提出“完善产业转移协作机制和平台体系，探索产业转出地和承接地税收、用地和碳排放指标等利益分享机制，促进重点产业在国内有序转移”，这为工业用地跨区域调剂和产能梯度转移提供了政策依据。

当前，东部沿海地区土地资源日趋紧张，工业用地成本高企，而中西部地区尚有较大发展空间。应建立跨省域的工业用地指标交易市场，允许建设用地指标在省际流转，使土地资源向使用效率更高的地区和企业倾斜。在生态环境准入、资源承载力、能耗和碳排放约束下推动符合比较优势的产业有序承接，严禁污染转移，从而实现全国范围内的产能优化布局。

3.激活环境权益交易流动，赋能绿色转型

流动机制的高级形式之一是建立环境权益交易市场，让“排污权”“碳排放权”等环境权益成为可以流动和交易的资产。目前，中国已在多个省份试点排污权交易，全国统一的碳排放权交易市场也已正式启动运行。

这类市场的核心功能就是利用流动机制，引导生产要素从高污染、高碳排放、低效率的企业和行业向低污染、低碳排放、高效率的企业与行业流动。如果一个企业通过技术创新率先完成了减排任务，其多余的排放配额就可以在市场上出售获利，这笔额外收入就构成了对其绿色技术投资的回报，能够极大地激发企业减排和技术创新的内生动力。反之，技术落后、减排成本高的企业则必须购买配额，增加其生产成本，最终会在市场竞争中被淘汰。这样，整个社会的减排成本就会被降到最低，环境容量资源实现了最优配置，绿色转型的进程得以加速。“十五五”时期，应进一步扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设，完善环境权益流动机制。

4.推动资本与技术绿色流动，引导市场预期

除了劳动力和环境权益，资本和技术的流向也至关重要。要大力发展绿色金融体系，通过绿色信贷、绿色债券、绿色基金等工具，引导金融资本从“两高”（高耗能、高排放）项目转向绿色低碳项目。建立绿色技术转移交易平台，促进先进绿色技术在不同地区、不同企业间的流动、转化和应用。政府的任务是建立标准、完善监管、搭建平台，让市场力量引导这些高级生产要素向着包容性绿色发展的方向高效流动。“十五五”时期，应大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融，培育全国一体化技术市场和数据市场，为资本与技术的绿色流动提供政策支持。

（四）长效机制

包容性绿色发展不是一场短期的运动，而是一场深刻的系统性变革，必须克服决策短期化倾向，建立着眼于长远发展的长效机制。“十五五”时期，必须通过制度改革锚定可持续发展目标，尤其要突出工业领域的碳达峰考核与绿色转型长效机制建设。

1.改革政府考核体系

长效机制建设的首要任务是改革对地方政府的绩效考核体系，必须彻底扭转单纯以GDP增长率论英雄的偏向，建立一套综合体现新发展理念的考核指标体系。这套体系应大幅增加资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产和新增债务等指标的权重，更加重视劳动报酬增长、居民收入提升和社会保障覆盖率等反映包容性的指标。“十五五”时期，应建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，科学合理地分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任，完善差异化考核评价体系。

在工业领域，政府尤其要落实重点行业碳排放双控。《纲要》提出“建立行业碳排放管控机制，明确重点行业领域碳排放管理要求”。钢铁、建材、石化、化工和有色金属等高耗能行业应率先建立碳排放总量和强度双控台账，将碳减排目标分解到企业，并与国有企业负责人的绩效考核挂钩，对未能完成目标的地方政府和企业实施约谈、限批新增高耗能项目等惩戒措施。特别是要完善并落实领导干部自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任终身追究制度。这意味着领导干部在任期内造成的生态环境损害，无论其后续调往何处都将被追责。这将有效约束地方领导干部的短期行为，倒逼其在决策中兼顾发展的长期可持续性，真正对一方水土和百姓的未来负责。

2.强化政府长期投资

市场主体（企业和个人）往往基于短期利润和回报进行决策，而对于具有强正外部性但回报周期长的领域（如基础科学研究、国民教育、公共卫生和生态修复等）投资不足，这就需要政府发挥战略引导作用，进行超前投资。

在长期投资项目中，最重要的是对人力资本的投资。政府应提高教育经费支出占GDP的比重，特别是进一步加大对学前教育、职业教育和欠发达地区教育的投入，阻断贫困的代际传递，为未来的创新型社会奠定人才基石。同时，要进一步完善全民覆盖的社会保障网，增强民众抵御风险的能力，提升其消费意愿，为内需驱动型增长创造条件。虽然这些投资短期内或许不能形成明显的GDP增长，但却是提升长期经济增长潜力和社会包容性的根本之策。“十五五”时期，劳动年龄人口平均受教育年限目标为11.7年，人均预期寿命目标为80岁，这正是政府坚持长期“投资于人”理念的具体体现。

在工业领域，政府长期投资应聚焦绿色低碳技术的研发和示范应用。可设立国家工业绿色转型基金，支持氢冶金、碳捕集利用与封存、低成本储能、工业余热回收等前沿技术的产业化。对率先采用这些技术的企业给予税收减免、低息贷款和优先采购等政策支持，形成“早期采用者优势”，加速技术成熟和成本下降。

3.确保政策与措施的可持续性

包容性和环境保护的政策措施本身也存在是否可持续的问题。例如：过高的福利支出可能超出经济发展阶段的承受能力，影响社会创造财富的积极性；过于激进的环保关停政策可能引发就业和社会稳定问题。

长效机制要求政府必须审慎评估每一项政策的长期影响，寻求效率与公平、发展与保护的最佳平衡点。政策的设计要注重培育内生动力，核心是“授人以渔”而非“授人以鱼”。例如，生态补偿机制不仅要给保护者以资金补偿，更要帮助当地社区发展绿色产业，实现“绿水青山”向“金山银山”的可持续转化。在工业领域，对于因环保关停而失业的工人，应提供再就业培训和岗位安置补贴，而不是简单发放生活费；对于被迫搬迁的工业企业，应帮助其在承接地建立配套产业链，实现“搬得起、留得住、能发展”。政府推动形成长效机制的最终目标是实现经济、社会、环境三大系统的协同可持续发展，引导社会不断向更高水平的均衡状态演进。

四、结论与展望

理论与实践均表明，不平等与环境污染往往是市场失灵的表现，但仅仅依靠政府干预来弥补市场失灵又可能面临政府失灵的风险。中国过去四十余年的成功经验就是找到了政府与市场力量的结合点。推动包容性绿色发展这一更高级、更复杂的发展任务依然需要沿此路径深化探索，《纲要》为这一探索提供了清晰的制度框架和行动指南。

本文提出的四大机制——开放机制、竞争机制、流动机制、长效机制——相互关联、相互促进，共同构成了面向“十五五”时期促进中国工业包容性绿色发展的制度框架。其中，开放机制为工业增长拓展空间，竞争机制为工业绿色转型提供动力，流动机制为工业资源优化配置打通渠道，长效机制为工业可持续发展锚定方向。

本文的核心启示可概括为三点：第一，工业既是资源环境压力的重要来源也是绿色技术进步、财富积累和环境治理能力提升的重要载体，能为环保能力和包容性发展提供物质基础，因此，“十五五”时期必须保持制造业合理比重，在发展中转型；第二，四大机制相互支撑、缺一不可，开放是前提，竞争是动力，流动是保障，长效是根基，单兵突进难以奏效；第三，“十五五”时期是相关制度进一步完善的重要阶段，应抓住机遇将四大机制转化为可操作的政策体系。

未来发展的核心在于，通过科学、协调的制度设计，使政府与市场这两种力量不是相互替代，而是形成协同增强的效应：政府要通过建立清晰的产权制度、严格的环保法规、合理的价格信号（如碳价）、开放的贸易体系（开放机制）、公平的竞争环境（竞争机制）、畅通的要素市场（流动机制）以及长远的战略规划（长效机制），为市场机制的有效运行搭建舞台、划定轨道、引导方向；市场则在政府设定的“轨道”内，通过竞争和价格机制，高效地引导资源流向最具创新活力、最绿色、最能创造共享价值的领域和企业，最终实现包容性绿色发展的目标。

这是一条前无古人的道路，挑战巨大，但意义更为深远。它要求我们具备更大的改革勇气、更高的开放智慧、更精细的治理能力和更长远的历史眼光。加速建立更加开放的包容性绿色发展机制，不仅是中国实现自身高质量发展的必由之路，也是中国作为一个负责任大国为应对全球性挑战、构建人类命运共同体所贡献的“中国方案”。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文

 

李钢.“十五五”时期中国工业包容性绿色发展：实践基础与四大促进机制[J].延边大学学报(社会科学版),2026,59(4):41-56+140-141.DOI:10.16154/j.cnki.cn22-1025/c.20260721.002.