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中国社会科学院工业经济研究所

振兴东北老工业基地制度和政策创新的方向

2016年09月07日来源:产经快评    作者:史丹

【编者】本文是史丹研究员发表于《经济研究参考》2006年第82期《东北老工业基地制度创新问题与对策研究》一文的下半篇,有所删减。文中提出的判断对于今天东北老工业基地的振兴仍有重要的参考价值。

 

一、振兴东北老工业基地政策创新的思路与重点

东北老工业基地制度创新不足,可分为三个层次,一是国家促进东北老工业基地发展的政策创新不足;二是东北老工业基地改善发展环境的制度创新不足;三是产业(企业)层面发展的制度创新不足。

(一)国家振兴东北老工业基地政策措施的效果及评价。

20世纪80年代以来,中央政府就开始关注东北老工业基地的问题,把东北一些工业城市如沈阳、哈尔滨列入老工业基地重点改造城市。长春、沈阳、哈尔滨和齐齐哈尔作为国家优化资本结构试点城市,进行“增资、改造、分流、破产”改革。后来又启动了辽宁阜新资源型城市产业转型改革试点。2003年,党中央国务院开始实施振兴东北老工业战略,出台了一系列振兴东北老工业基地的新政策。在政策措施的积极推动下,东北地区的经济发展出现良好的发展势头,工业发展形势更好,工业结构调整和企业重组初步取得一些成效,国有企业改革步伐加快,竞争力明显增长。但是,东北老工业基地的发展在相当大的程度上仍然依赖于国家各种资金的投入。中央政府对东北老工业基地的政策支持仍没有彻底改变输血模式,换言之,国家对东北老工业基地的每项政策都是变相的资金投入。未来不能再继续延续原来政策支持模式,而且要创造出一种新的振兴政策模式。

(二)振兴东北老工业基地政策创新应注意的问题

东北老工业基地由兴盛到衰落,并不是简单的技术陈旧、缺乏技术改造的投入问题,而是思想观念、市场机制、产业组织、企业制度、技术水平等多种因素均不能适应市场经济条件下经济发展要求的结果。因此,东北老工业基地的制度创新要注意以下几方面问题:

1.中央政府给予东北老工业基地一定的资金支持是必要的,但是更重要的是要加快和提高东北地区制度创新的步伐及力度,为东北地区的经济振兴提供一个制度环境与有利条件。中央政府振兴东北老工业基地的政策目标应该是使东北老工业基地建立起适应市场经济需要的自我发展的经济机制。因此,中央政府振兴东北老工业基地的政策创新不是如何向东北投入资金和投入哪些部门,而是给予东北老工业一个什么样的制度环境。

2.中央政府对东北老工业基地的政策支持不能代替东北老工业基地地方政府改善本地区的发展环境。地方政府制度创新的目标是在东北地区形成一个适应市场经济要求的发展机制和制度环境。东北地区地方政府制度创新的重点是转变政府职能,全面推进市场机制的建设,用市场经济运行规则替代计划经济的运行规则,寻求为经济工作服务的新方法、新思路。

3.现有企业的发展只是东北地区经济振兴的一个方面或者说是一个标志,东北老工业基地振兴更重要的标志是非政府资金的流入,人才的流入以及科技成果的转化基地。因此,东北老工业基地的制度创新不仅仅是为东北地区的企业发展创造好的制度环境,而且也要有利于吸引生产要素向东北地区流入。

4.东北地区国有企业的改革与发展是振兴东北老工业基地的必要条件,但不是充分条件。振兴东北老工业基地既要充分发挥国有企业的骨干作用,也要依靠非国有经济。要通过非国有经济的发展所产生的市场竞争压力,激活国有企业的经营机制。因此,国家振兴东北老工业基地的政策措施,东北地区的制度环境不能仅仅考虑国有企业,而且也要有利于鼓励非国有经济的发展。

(三)政策创新的基本思路

1.支持政策要由当前“保健型”为主转变为激励型为主。当前,中央对东北老工业基地的支持政策大多数属于“保健型”政策,“保健型”政策,只能帮助解决东北老工业基地经济体制转轨过程中所出现的问题,稳定社会发展,保障东北地区的经济发展,而不能起到激励东北地区经济发展的作用。由于东北老工业基地区在计划经济体制下就养成了“惰性”,“保健型”政策激励,不足以调动东北老工业基地自我发展的积极性与主动性。为了实现东北老工业基地的振兴,支持政策要由当前“保健型”为主转变为激励型为主。让东北老工业基地在转轨过程中产生的问题通过东北地区的自我发展来解决。激励型政策是只有通过创新、发展才能得到的优惠政策,而获得多少优惠完全取决于创新的多少和发展的速度。

2.把东北地区作为实现经济、社会、环境协调发展的试验田。进入21世纪以来,资源与环境成为影响经济增长的重要因素,振兴东北老工业基地,必须要考虑到我国经济发展这种环境的变化,政策激励要有利于经济社会环境的协调发展,要有利于资源节约与生态环境的保护。为了避免在振兴东北老工业基地的过程中,片面追求经济增长,不顾生态环境的保护,可以率先在东北地区试行绿色GDP核算制。

3.把东北老工业基地建成自主创新的新经济特区。深圳、浦东等经济特区的设立对推进我国对外开放作出了重要贡献,同时,这些地区经济也通过对外开放加快了经济发展,成为拉动我国经济增长的引擎。深圳与蒲东的发展经验证明,制度环境的作用远远超过政府资金投入的作用。振兴东北老工业基地,要充分借鉴深圳、浦东特区的发展经验,设立东北地区为我国自主创新的新特区,通过技术进步与技术创新促进东北与全国地区的经济发展。

东北老工业基地是新中国成立后由我国自力更生建成的老工业基地,拥有相当数量的科研院所和大型行业骨干企业,以东北地区作为我国自主创新的新经济特区具有较为深厚的科研和产业基础及资源条件。

目前,政府支持技术创新的政策和制度大体包括以下几个方面:政府对科学研究和创新活动的直接拨款,促进高新技术发展和传统产业技术改造;运用各种财政金融手段,如贷款、补贴、减免税等引导企业的技术创新;对研究活动进行协调以减少市场的不确定性和不完备性,对突出的创新活动颁布奖励;实行政府采购,完善教育培训制度等。

自主创新的特区主要是对在该地区从事技术创新活动及科研成果产业化的经济活动在资金投入,银行贷款,税收等方面有一定的特殊优惠政策。国家对东北地区的科技投入要高于全国平均水平,企业的科技投入在“加计扣除”的基础上实行免息贷款,提高科研人员的创新收入个人所得税计征标准。鼓励国有企业的科技人员自己创业或者允许科技人员以科研成果投资入股。

国家正在建设的技术平台有国家工程研究中心(发展和改革委员会)、企业技术中心(经济贸易委员会)、国家技术工程中心(科技部)。在东北制造业科技创新平台方面,国家应该加大对具有战略意义的关键技术和共性技术的研发经费投入,建设一批高水平试验、检测平台,调整和优化东北地区的国家工程中心、重点实验室布局,突出优势产业与领域,提升国家级工程研究中心、国家级企业技术中心和国家实验室的创新能力。上述设施对企业和研究机构开放,为企业新产品研发、人才培训、技术服务提供支撑。

从目前各主要发达国家的实践来看,它们促进创新合作的制度主要是建立科学园区,完善技术市场,建立信息中心,信息网络和图书馆,提供顾问和咨询服务,建立数据库,支持研究协会、专业协会的活动,鼓励兼并或联合,公共咨询,提供通讯等。

二、改善东北老工业基地发展环境的制度创新

(一)完善东北地区市场经济的制度结构,提高东北地区的市场化水平。

市场制度的最大功能就是形成了一种有利于技术创新的竞争环境。企业不存在外部压力,没有被淘汰的危险,它就不会把资源投到充满风险和不确定性的技术创新活动中去。市场竞争迫使企业快速收集情报资料,准确及时掌握市场信息,了解市场需求,为技术开发做好前期准备,确定技术开发的方向,任务和要求。在激烈的市场竞争中,企业要为自己的产品打开销路,占领市场,提高市场占有率,就必须用先进的科学技术,改进设备和生产工艺,提高劳动生产率,节约费用支出,降低产品成本,同时企业也要更新思路,挖掘潜力,不断使产品更新换代,增加花色品种,提高产品质量。市场竞争改变人们的观念,增长技术创新的才干,市场竞争使人们产生危机感,紧迫感,进而压力变为动力,同时企业也会想方设法通过各种措施来提高职工的素质,特别是职工的技术创新素质来适应企业技术创新的需要。

东北地区需要进一步加强的制度建设的机制是:(1)人力资本的积累机制。人力资本投资能提高人们的技能和收益能力、增进市场经济中的效率,但该投资的社会资本与私人资本,社会收益与私人收益之间巨大的差异决定了它也应由一种制度体系来支持。人力资本积累机制,要求政府要提供较为充分教育培训等公共产品,也要有一系列吸引人才和鼓励人才成长的政策措施。(2)风险分担机制。风险分担机制包括两个方面,一是组成分担投资与生产经营风险的各类保险机构,二是形成一个社会保障网络。由于技术创新具有技术方面的不确定性和市场方面的不确定性,通过一定的制度安排来降低技术创新过程中的各种不确定性是十分必要的。风险投资制度主要是利用技术创新过程的多角色和多环节特点,将创新过程中的不确定性分散到不同技术创新阶段的不同参与者身上,最终实现技术创新风险的社会化,以此来促进技术创新。(3)公共产品提供机制。市场经济条件下,企业具有独立的经济利益,实行独立的经济核算。公共产品提供机制就是要在政企分开后,公共产品的需求能得到充分的保证。

(二)打破行政区划壁垒,加强区域合作和扩大对外开放。

东北三省的产业结构调整基本上都限于本省区域内的布局调整,缺少在东北地区优化产业布局的考虑,更缺少对资源及环境约束下从空间上进行区域产业布局的优化。因此,东北三省产业结构雷同,功能低下。东北三省要在联席会议的基础上,进一步加强经济、科技、文化、教育等方面的合作,以哈大产业带为基础,并通过哈大产业带辐射周边的城市群,逐步构建东北经济合作区。避免东北三省之间同业竞争,消除资金、人才、技术流动的障碍。积极吸收区域外的内资与外资参与老工业基地调整改造,扩大金融、保险、旅游等服务业的对外开放。进一步扩大与周边国家的经贸合作。

(三)加快市场中介服务机构的建立与发展。

企业是技术创新的主体,但并非所有的技术都能通过企业内部的研究开发获得,通过市场购买技术仍然是企业获取技术的一条重要途径。而要从市场上获取有用的技术信息,如果仅靠企业自己去寻找的话,必然要付很高的成本。东北许多科技发明未能转化为技术创新,其中一个重要原因就是发明转让过程中的高额交易费用和信息渠道不畅通。市场经济也是信息经济,没有畅通的信息渠道,企业无法及时准确地掌握市场信息,无法确立企业发展战略和竞争策略。在计划经济时期,国有企业主要从主管部门获得企业发展的信息,而在市场经济条件下,中介机构是企业获得信息的重要来源。充分发育的市场中介服务是良好的投资环境的一个重要组成部分,往往能够起到节约交易成本从而推动技术创新的作用。东北老工业基地需要加强的中介机构主要包括技术中介机构、金融服务中介机构、市场调研中介机构、企业高层管理人员与科技人员市场中介机构,等等。

(四)转变政府职能,改善东北地区的投资环境。

东北老工业基地与发达地区最大的差异是投资的软环境。如市场进入和退出的壁垒、劳动力市场的灵活性、诚信环境、金融安全和融资成本、与国际市场对接的程度、民营经济的发展程度、司法公正和司法效率、政府监管的规则性、稳定性和透明度等。这些细节方面的一项项差异,就导致了地区投资环境的巨大差异,这些因素往往就决定了投资者的资金投向和去留的选择。东北老工业基地要振兴,政府必须从过去侧重于跑项目、跑贷款,督促企业投资、改造和加强管理的片面做法,把工作着力点转移到创造良好的投资环境上来。努力建设法制、服务、诚信政府。以实施公务员法为契机,进一步加强东北地区公务员制度建设和队伍建设。继续实施东北地区公务员对口培训计划,加强公务员能力建设。政府应从竞争性项目的经济性管制,如企业投资的产业、投资规模、合作伙伴等,及时转向社会性管制,如制定竞争政策,利用货币政策和财、税、费等工具进行宏观调控。按照政府进行社会性管制的原则,建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范的新型投资体制。

(五)建立满足生产者需求的产业金融服务体系。

由于东北老工业基地企业历史债务过多,经济效益不高,产业缺乏竞争力,银行信用等级低,难以在当前的金融服务体系获得所需要的金融支持。为了振兴东北老工业基地,需要对东北金融服务体系进行创新,即建立以满足生产者的融资需求为主要功能的金融体系是产业金融。典型的产业金融模式是日本和德国模式。产业金融就是把商业银行、资本市场尤其是创业板市场、开发银行等共存,间接融资与直接融资并重,银企结成合作伙伴关系,在市场机制基础上政府给予适当的支持,施加适宜的金融监管。目的是使银行深入了解产业特点,提出更符合产业特点的金融解决方案,并贴近企业具体经营,更加迅速和充分地了解企业需求,提供有针对性的金融服务。

三、由企业技术创新到产业技术创新的制度要求

产业技术创新与企业技术创新本质上是一致的,基本过程也是一致的,但是产业技术创新外延更为广泛,它以企业技术创新为基础,由众多技术上相关联的创新组成,企业技术创新与产业技术创新是局部与整体、组成与系统的关系。产业技术创新注重产业相关技术的协同性,以及技术创新在企业之间、产业之间的扩散。因此,产业技术创新对产业的经济系统有着较为普遍的影响,产业技术创新在很大程度上与产业结构升级、产业组织发展变化是一种耦合关系。

1.增强企业技术创新的动力,强化企业的研究开发制度。在市场经济条件下,企业是技术的需求者,更是技术创新的主体。提高产业技术创新能力首先要增强企业技术创新能力,强化企业在创新系统中的核心主体地位。目前,东北地区的企业在自觉成为技术创新主体的过程中还需要付出一定的努力,实现技术创新主体企业化的途径是:建立现代企业制度,形成企业创新的利益机制,增强企业创新能力的积累,政府对企业技术创新给予积极的引导和支持。使企业成为技术创新的主体,要强化企业研究开发制度。使企业把研究与开发活动内部化、制度化。企业内部进行研究开发除了具有减少交易费用的功能外,还具有扩展内部知识基础,增强企业的技术吸纳能力的功能。尽管技术转让、专利许可贸易以及合作研究开发均可作为企业获取新技术的手段,但它们最终都无法替代企业内部研究开发活动的基础性地位。

2.建立技术创新合作制度。在20世纪80年代以前,人们对技术创新过程的认识基本上是线性的,技术创新是遵循从基础科学——应用科学——制造——销售的技术拉动模型,或者遵从市场需求——销售——发明——专利——新资本品投资——生产的市场拉动模型。但是20世纪80年代中期以后,人们越来越认识到技术创新过程的系统集成性和组织网络性,企业与其他企业(包括竞争企业)、大学、科研机构,金融机构等各种组织之间的合作对技术创新绩效具有重要作用。为此,要鼓励东北地区企业与高校、科研院所合作,采取新的机制和模式,整合优势资源,组建联合研发中心。加强东北地区中央与地方企业、军工企业与民用企业在技术研发、生产经营、产业信息的合作与共享。建立用户、企业、科研机构、政府在技术创新方面与企业合作的协作、对话机制。

3.重视技术集成,使产业技术创新系统化。要通过重大技术创新活动,整合和提高产业整体技术水平,如用信息化带动工业化,以电子信息技术开发应用为重点,提高传统产业的生产过程自动化,控制智能化和管理信息化水平。集中开发和推广一批共性、关键性和配套性技术,突破制约产业发展的技术瓶颈,促进传统产业技术改造和升级。实行功能性产业技术政策,特别是以技术工程为主要内容带动产业的技术进步。

4.建立合理的技术扩散渠道和机制。产业技术扩散是产业技术创新过程中一个重要过程,但同时它又是一个完整的独立的技术与经济结合的运动过程。当一种新技术在少数企业率先实施后,由于其良好的经济效率,众多企业将会学习,在模仿的基础上还会不断地自主创新活动,大规模的模仿活动及其所带动的相关产业的进步,将有力地促进经济走向繁荣。产业技术扩散实质上是一种模仿创新,建立技术创新扩散的机制,就是考虑到各企业技术创新的能力与条件不同,不可能都进行自主创新,大多数企业是跟随着行业骨干企业进行模仿创新,通过模仿创新跟上技术进步步伐。合理的技术扩散渠道与机制,要求做好知识产权保护,通过正常的渠道,如技术转让、技术合作、生产许可等方式进行技术传播、扩散,禁止侵权行为。

5.鼓励科技人员到生产第一线,增强其创新创业的动力。要充分发挥人才在振兴东北老工业基地的关键作用。制定更加灵活的人才政策,采取持股、技术入股等提高薪酬办法,鼓励科技人员到生产岗位和从事专业工作,运用工作居住证、技术咨询、定期服务等流动方式吸引各类人才到东北地区创业。大力发展以更新知识、提升能力为目的的专业技术人员继续教育,发展以就业为导向的职业教育和多种形式的职业培训、技能培训和创业培训,加快培养适应产业结构优化升级的复合型人才和实用型人才。协调建设统一开放、互联互通的东北人才大市场,促进人才流动。

四、产业组织创新对制度创新的需求

产业组织是实现资源配置的重要手段之一,也是产业技术创新的重要保证。产业组织不合理是东北老工业基地资源配置低效率、产业技术创新能力和产业竞争能力低下的原因之一。而东北老工业基地产业组织要由当前的“大而全”、“小而全”向规模化、专业化、集群化、多元化方向转变,必须要打破体制障碍,为产业组织变革提供制度条件。

1.把产业组织优化和国有经济布局调整结合起来,深化国有企业改革。产业组织合理化要求根据产业的特性实现规模化生产和专业化生产,例如,具有规模效率的过程工业必须实现集中生产,做到大而优;并要搞好上下游产业链合理链接,发展循环经济。加工组装工业则要通过专业化提高生产效率,产业内以龙头企业为核心,形成密切的专业化分工协作关系,做到专而精、专而廉。国有经济布局调整,要结合产业组织的优化,坚持“少而精,大而强”原则,从行业和企业两个层面进行有进有退的战略性调整。国有企业中普遍建立适应市场经济要求的管理体制和经营机制,完善公司法人治理结构,健全企业运行机制。搞好主辅分离、辅业改制,分流安置富余人员工作。对国有独资或控股的关键性领域行业,实行债转股,改善企业资本结构,增强国有独资企业的市场竞争能力。转变国有企业经营机制,提高市场竞争意识和竞争能力。

2.进一步加快非国有经济的发展,实现产业发展的多元化。在加快国有经济战略调整的同时,鼓励非国有经济通过租赁、股份合作、收购等方式参与一般性国有企业的产权改革。发展国有、集体和非公有资本相互参股的混合所有制经济,采取国有股减持、转让,外资嫁接,民营企业参股,控股等措施促进国有企业股权多元化,要认真执行中央关于鼓励非国有经济的意见,在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面进一步放宽条件,加大扶持力度,创造鼓励民间创业的文化环境,制度环境与发展环境。鼓励和扶持民营经济的成长与壮大。要积极支撑非国有经济兴办高新技术企业,为大企业配套服务型企业,资源综合利用型企业和环保型企业。

编辑/产经快评

 

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