摘要：实现京津冀产业协同发展要求发挥好中央政府和三地地方政府的制度供给主体和企业市场主体作用，建立稳定可预期的激励机制，确保行政区局部利益契合协同发展整体要求。当前激励制度建设的重点是突破阻碍协同发展的行政束缚和政策体制，创新协同发展组织管理方式，形成政府和企业合力，建立跨区域利益合理分配机制。唯其如此，才能建立地方政府和企业只有选择协同发展策略才能分享共同利益和增进自身利益的制度，激发三地政府推动产业协同发展和企业参与协同发展的积极性，释放生产要素跨行政区配置的潜能，形成产业协同发展的自我促进机制。
关键词：京津冀；产业协同发展；激励机制
基金项目：中国社会科学院京津冀协同发展智库课题“京津冀产业协同发展的激励机制创新研究”（2018G06）。
产业协同发展是京津冀协同发展的实体内容，是优化区域功能布局打造新的首都经济圈的核心支撑，是三地应对人口经济资源环境挑战，实现新发展的客观要求。参与协同发展的各方和市场主体在长期整体利益上具有一致性，但局部利益和具体目标取向不同，相互关系错综复杂。自2013年，习近平总书记提出推进京津冀协同发展战略以来，京津冀产业对接合作和北京产业疏解取得积极成效，但产业协同发展仍存在企业和社会组织参与协作的动力不足、相关规划和协议落实实施的约束力不够等问题。习近平总书记将优化区域分工和产业布局确定为京津冀协同发展的重点，明确要求京津冀协同发展要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，破除制约协同发展的各种障碍，理顺京津冀产业发展链条，合理安排三地产业分工，特别是制造业分工。这就要求在充分发挥三地党委政府推动协同发展自觉性的同时，还必须重视京津冀产业协同发展的激励机制建设，以制度创新构筑更加有效的产业协同发展动力机制，破除阻碍协同发展的行政束缚和政策体制，释放生产要素跨行政区配置的动力。
经济学在设计各种政策规则时，强调为管理主体和市场主体提供足够的激励。自上而下的目标和措施所以不能替代自下而上的利益需求，其原因在于激励问题。产业协同发展既是区域权力机构推动的结果，也是市场主体和各方面大量参与的过程，而且后者更具有持久性和根本性。政府和企业都是具有自身利益和激励制约的行为主体，企业参与协同发展的直接表现是进行新的区位选择，这是市场主体根据制度和政策约束追求自身利益的自发行为。企业进行区位决策不仅要考虑生产和物流成本、协作配套条件和支持政策等因素，还必须考虑人才保障、创新生态和集群效应等新经济地理因素，仅靠外部推动，不足以实现协同发展的目标。一些文献指出，区域产业协同发展需要克服现有行政区划的体制性障碍，解决成员参与合作中的利益分配问题（于家琦，2009），政府间合作的核心是目标的共享和“关系”的制度化（杨志云，毛寿龙，2017）。一些文献强调完善利益分享机制调动地方政府、企业和居民共同推动京津冀产业转移与对接协作的积极性（叶振宇，2018），并从放松管制、强化政府的引导（颜廷标，2018）和中央政府统筹力度（张亚鹏，2018）等方面研究了京津冀产业协同发展的实现机制。财政部、国家税务总局2015年发布的《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（财预〔2015〕92号）规定企业迁入地和迁出地在企业所得税、增值税和营业税税收收入实行“五五分成”，但迁出地区分享“三税”达到企业迁移前三年缴纳的“三税”总和为上限，达到分享上限后迁出地区不再分享。该政策功能是协调京津冀协同发展产业转移中三地税收利益关系，激励对象局限于政府且长期激励不足，对企业的激励缺乏稳定可预期的制度安排。本文以现有研究为基础，进一步分析京津冀三地如何遵循现代产业分工协作要求和合作共赢理念，创新体制机制和合作方式，构筑有效利益激励的制度化措施，进而深化三地产业分工协作体系，加快产业协同发展步伐。
一、激励机制是产业协同发展的制度安排
京津冀产业协同发展的含义是，突破行政区划界限统筹产业发展方向和重点领域，优化整合三地生产要素的存量和增量，推进产业布局跨行政区调整和产业链重构，实现符合区域整体利益的产业发展体系。其根本途径是通过地理位置相近但分属不同行政区的政府和经济主体的行为，消除各种人为和自然形成的要素流动壁垒和商品与服务壁垒，使相对独立的行政经济融合成一个更大范围的区域经济综合体，形成跨行政区统一市场，突破行政区划对生产要素和产品与服务配置的限制。
利益是市场主体从事经济活动的原动力，是跨行政区资源配置的基础性力量，对推动区域产业协同发展具有不可替代的作用。每个行政区都具有公共行政主体与经济利益主体的双重身份，必然按自利的规则进行行为决策。京津冀产业协同发展是基于追求潜在利益和利益共享而进行的跨行政区经济活动，各参与方不存在行政隶属关系，需要尊重和平衡各方利益诉求，确保产业协同潜在利益的实现。
突破行政区划限制，分享在更大范围配置资源产生的经济利益是各方参与产业协同发展的根本利益动机。地方政府权力运行具有纵向指挥功能强、横向协作联动弱的特点，省级特别是地市级和县级政府作为协同发展政策的具体执行者，如果缺乏有效激励，仅靠上级政府的行政力量推动不足以形成协同发展的合力。京津冀产业协同发展客观上存在利益调整问题，实现共赢是协同发展的前提，利益共享是根本动力。各方充分协商，找准协同发展的共同利益区间，通过制度化手段规范共同利益的分配方式，才能形成稳定均衡的合作关系，做到合理分享协同发展成果。构建跨行政区产业协同发展的激励机制，除了对产业协同发展建立目标、提出要求和约束外，还要建立协同发展的利益分配机制。只有建立合理的利益分配机制，构建共同利益区间，才能使各地摆脱以自我为导向的局部利益束缚，基于自身发展需求主动与其他地区进行合作，产生内生性合作需求，促进资源要素在京津冀三地的合理配置，形成以共同利益为纽带、内生合作的新型政府间关系。
经济组织和行政组织是京津冀产业协同发展的两种基本组织形式。经济组织之间的协作受经济利益趋势，无需行政区划调整和行政权力重构，各参与方地位平等，经济组织利于各方充分表达的利益诉求，通过共同的利益诉求把分散的各方凝聚到一起，因而在跨行政区配置资源方面具有更持久的动力。但经济组织不能很好地统筹跨行政区重大产业项目建设，不能解决跨行政区基础设施建设、环境保护、污染治理和公共服务供给等外部性问题，容易导致区域整体利益和重要成员之间的利益冲突。行政组织则刚好相反，尽管没有隶属关系，但能够在平等互利原则下寻找合作空间和途径，统筹解决跨行政区基础设施建设、环境保护、污染治理和公共服务供给和重大产业项目等问题，但不能充分表达市场主体的利益诉求，在跨行政区配置资源方面不能提供持久的动力。
京津冀产业协同发展，必须发挥好政府和市场合力作用，构筑市场利益驱动机制，强化各方面参与协同发展的激励，激发三地政府、园区、企业和个人在内的行为主体积极主动地参与协同发展。在地方政府和市场机制都无力解决的重大制度安排和跨区域重大协作项目等方面，发挥中央政府高度权威性，加强中央层面的统筹协调，建立可预期的跨行政区利益分配制度，通过规范的制度实现利益在区域内部的合理分配，避免造成“囚徒困境”的局面。
有效的激励机制可以从物质和精神等方面对各参与方的行为进行引导和束缚，使其向区域整体利益最大化和协作发展期望目标的方向发展，调动和激发参与方的合作积极性，抑制其违反协作规则的行为。出于经济发展和环境治理的压力和责任，参与方偏好追求本地利益和局部利益最大化，缺乏利益驱动的合作协议多停留在字面上，缺乏实施的保障机制。产业项目跨行政区转移客观上存在外部性，对转入地经济增长产生积极影响，对转出地经济增长短期内具有负面影响。如果缺乏足够的激励，转出地实际转出的项目规模可能低于社会最优水平。因此，推进京津冀产业协同发展，需要构建具有强激励和约束作用的产业协同发展机制，实行合理的利益分配与成果分享机制，建立行政区投资、产业转移等重大项目利益分享的基本制度安排，探索排污权跨行政区调剂交易方式，形成可预期、合理共享的利益分配体系。关键是对项目转移采取“激励相容”的激励措施，构筑每个行政区追求自身利益的行为与区域整体利益的目标兼容的制度安排，使实际转出项目规模达到社会最优的转出水平，最大限度地推动京津冀产业协同发展。
二、京津冀产业协同发展的动力来源
区域协同发展的动力来源可以用梯度发展理论、经济分工理论和竞争合作理论说明。梯度发展理论认为，区域发展梯度差异及其引致的要素流动构成区域分工协作的内生动力。回报率越高的区域，对生产要素的吸引力越大，厂商越需要根据自己的生产要素组合确定最优的产品制造地点，资本、技术和人力等可移动要素将被吸引到生产要素报酬最高的地点。分工理论强调资源禀赋和区位条件差异，认为区域分工是生产要素价格和产业基础决定的比较优势在地域空间上的反映，分工带来的专业化效益、规模经济效益和集群效益进一步强化了区域分工，产生更大的分工利益。竞争合作理论认为，区域间不仅存在竞争关系，而且存在合作共赢和共同应对挑战的空间，在共建基础设施和园区、专业化分工协作、生产要素配置、联合攻关和政策一致等方面形成区域合作关系。如果上述三个方面存在潜在改进空间，则区域分工协作的深化可以同时改善三地生产要素配置，提高总体社会福利水平。这就是京津冀产业协同发展的动力来源。
京津冀产业协同发展的动力源于生产要素价格和商务成本存在较大差异，这种差异为企业采取适应性策略向综合成本较低地区迁移提供了动力。京津冀资源要素禀赋和产业发展梯度不同，客观存在较强的产业分工协作空间。2017年北京三次产业结构为0.4∶19.0∶80.6，天津三次产业结构为1.2∶40.8∶58.0，河北三次产业结构为9.8 ∶48.4∶41.8。京津的第一产业占比低，第三产业优势明显。河北第一产业和第二产业占比远高于京津，第三产业占比与京津差距很大，第二产业和第三产业处于产业链中低端。北京已形成“三二一”的产业结构，优势产业集中在现代服务业和技术、资本密集型的高端制造业。天津也形成了“三二一”的产业结构，第二产业主要是制造业占比较高，但第三产业占比比北京低22.6个百分点。河北三次产业结构第二产业占比最高，优势产业集中于资源加工型和劳动密集型产业，高新技术制造业发展较快。显然，三地三次产业结构存在较大梯度落差，北京第三产业占比最高，知识技术要素密集，现代服务业发达，创意、研发、设计和尖端制造等领域有明显优势，具有更多服务河北和天津的潜力。天津、河北第二产业占比较高，总体处于工业化后期和中期阶段，具有承接北京制造业转移的能力。天津先进制造业和生产型服务业基础好，河北是资源型原料型工业基础雄厚，制造业发展条件和前景好。然而，三地产业存在一个梯度落差，北京处于最高梯度，天津次之，河北处于最低梯度。三地在资源禀赋、产业基础和未来重点发展领域方面互有差异。上述差异表明，三地存在产业分工协作的潜在空间，企业专业化分工和协作前景广阔。
按照区域经济分工理论，任何一个地区都不应包揽产品创意、设计、研发、试制、制造、营销等环节的所有产业活动，三地可以根据自身资源禀赋和产业基础，根据土地约束、环境容量、水资源和综合商务成本等条件调整布局，采取垂直分工方式建立紧密的产业分工协作关系。在垂直分工下，产品研发、制造和营销等连续活动可以分解成若干个相对独立的环节，这些环节可以布局发展梯度不同的地区。研发、设计和核心零部件制造对人力资本和一个地区的知识技术密集度有较高要求，适宜在发展梯度较高的地区发展。批量制造的零部件和组装对土地、劳动力等要素成本较敏感，适宜在发展梯度较低的地区发展。发展梯度不同的地区在加强与其他地区分工协作中，可以实现本地产业调整升级和区域产业整体优化发展。京津冀产业协同发展既能促进河北省相关市县产业转型升级，密切与京津相关企业总部和研发机构的联系，又能为京津产业向更高层次攀升腾出空间，进而将京津冀产业协同发展推向更高水平。但是，由于激励机制不足，三地要素配置中行政分割和政策壁垒依然存在，生产要素跨行政区配置的深度与广度不够，产业分工空间和可能没有充分实现，产业协作仍处于较低层次的板块梯度阶段，低梯度地区长期处于产业链的中低端，产业转移与承接能力存在脱节，没有形成投入产出联系紧密的产业链。这既不利于企业扩大经济规模和跨地区分工合作，提升区域整体经济利益，也不利于区域统一的现代市场体系建设，为三地产业转型提升创造新的空间。京津冀产业协同发展要求打破行政分割和政策壁垒，按照三地功能定位，明确产业发展方向和重点领域，理顺产业分工协作关系，优化产业布局，增强产业跨行政区协同发展的驱动力，形成协同度更高的产业体系。
北京产业结构呈现服务业为主体和创新主导的特点，应充分发挥其人才、研发、金融等高端要素密集的优势，发展金融服务、总部基地和高端商务等现代服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，发展提升现代服务业和制造业的尖端环节，在构建区域协同创新共同体、优化创新创业生态和引领京津冀提高科技创新能力方面发挥示范作用。与天津和河北联动，动态调整新增产业禁止和限制目录，加快退出一般性制造业和高端制造业的大批量制造环节。在联动发展基础较好、产业链条较长、发展空间较大的重点领域，加强产业链条与价值链条对接协作，构建航空航天、智能制造、电子信息、大数据等跨区域优势产业链。天津应发挥其北方经济中心地位的作用，利用制造业基础雄厚、现代服务业发达的优势，利用自贸区和滨海新区政策，积极对接北京创新资源和优质产业，承接北京金融、教育、研发、医疗等优质服务功能，大力发展创新服务业和新产品的研制和制造基地，加快退出物流运输和批量较大的制造业、零部件生产和相关配套产业，与北京、河北实现产业一体、联动发展，加快构建以服务经济为主体、先进制造业为支撑、都市型农业为补充的现代产业体系，巩固其北方经济中心地位和环渤海地区的门户地位。河北充分利用环绕京津、毗邻渤海、土地资源比京津丰裕和综合商务成本低的优势，充分发挥京津创新资源和产业辐射带动作用，建设一批京津产业承接集聚区，提升对京津产业的吸引力，在承接京津产业转移中推动产业向中高端攀升。
促进生产要素和企业跨行政区配置，其实质是便利可移动生产要素在“推拉”作用下与不可移动生产要素重新组合和配置，重点是统筹资源市场化配置改革，鼓励三地创新市场内在制度，在基础设施、产业政策、环境监管、土地和矿产能源等重点环节和领域深化统一市场建设。统一市场有交易场所和交易制度两层含义。从交易场所看，统一市场要求能够允许尽可能多的买者和卖者进入市场参与交易，所有潜在买者和卖者进入市场不受除自然因素以外的其他因素的阻碍，尤其不能受到同类经营者的排挤和不当竞争政策的限制。从交易制度看，进入市场的买者和卖者能够平等地获得信息，公平地展开竞争，尤其不能受到主导企业滥用垄断地位的不公平对待和内幕交易的损害。基础设施、产业政策、环境监管、土地和矿产能源等领域各自独立封闭运行将潜在竞争者排挤在市场以外，不能给低效率企业带来竞争压力，削弱了企业降低成本和进行产品和服务创新的激励，并进而对厂商行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生消极影响，严重制约着市场配置资源的范围和效果，是阻碍京津冀产业协同发展的一个主要因素。综合商务成本上升和发展用地受限使北京制造业一些企业产生了向河北、天津转移的驱动力，一些产业园区如中关村园区等企业制造环节走出去扩大再生产，迫切需要土地等要素和政策的衔接支持。
三、京津冀产业协同发展的激励措施
京津冀产业协同发展要求发挥好中央政府和三地地方政府的制度供给主体和企业市场主体作用，加强中央统筹指导和三地政府的协同配合，完善合作驱动机制，确保行政区局部利益切合协同发展整体要求，为产业协同发展提供有效保障。激励制度建设的重点是创新协同发展组织管理方式，形成政府和企业合力，建立合理可预期的利益分配机制。唯其如此，才能激发三地政府推动产业协同发展和企业参与产业协同发展的积极性，建立地方政府和企业只有选择协同发展策略才能增进和分享共同利益的制度，清除阻碍产业协同发展惯性和政策壁垒的内在动力。
1. 创新工作机制，提高协同发展组织管理能力
创新推进产业协同发展的工作机制，进一步调动三地政府和各类市场主体的积极性和主动性。中央政府作用主要是加强统筹协调，指导三地政府之间形成协同发展合力，明确任务目标，完善市场准入、重大基础设施和税收分成等合作制度，营造有利于产业协作发展的市场和制度环境。中央有关部门做好跨行政区制度设计和三方协调督促工作，引导三地企业和园区开展互利互惠的合作，形成稳定可预期的利益分配制度，解决好合作动力不足问题。畅通政府、园区、企业等多种主体信息沟通渠道，推进各层次协商对话。依托三地各类国家级园区、国家级孵化器、创投机构和骨干企业，引导产业承接地改善投资环境和加快制度创新，提高产业承接能力。在项目联合审批、工商监管、质量监督、海关和进出口管理、社保缴费支付、教育医疗服务等方面，提升公共服务水平和承接能力，使三地共享协同发展利益。
目标反映总体要求的实现程度，对各参与方兼有激励和约束双重作用，清晰可考核的目标是激励行为主体行为方式的一个主要因素。目标激励就是通过设置清晰可考核、科学合理和经过努力能够实现的指标，使各行为主体明确努力的方向，激发三地政府和企业主动参与产业协作发展。目标为协作各方提供行为规范和指向，只有通过目标分解和落实到地方部门和企业，明确每个行为主体在总目标中的地位作用，对目标完成情况进行考核和分析，发现和改进目标管理存在的问题，才能把个人和部门局部利益统一到产业协同发展的整体利益上来。京津冀产业协同发展需要统筹地方局部利益与区域整体利益，将协同发展规划执行情况、政策落实情况和效果等指标纳入年度考核，把参与方目标与协作各方的局部目标与整体目标关联起来，在实现整体目标的过程中实现协作各方的局部目标。
2. 深化放管服改革，形成政府和企业参与协同发展的合力
产业协同发展根本而持久的动力是市场，政府必须履行特定职能，为市场不能解决的问题提供解决办法，应该加强市场力量驱动并弥补市场局限性。产业分工协作应该主要依靠市场实现，但市场驱动具有过度追求个体利益的倾向，往往与促进区域产业专业化协作与合理分工存在利益冲突，在破除行政区划界限、消除市场壁垒和实现区域整体利益方面具有局限性。形成政府和企业参与协同发展的合力，必须深化放管服改革，重点是使企业成为京津冀产业协同发展的能动主体。目前产业协同发展主要以政府推动为动力，虽然部分园区的建设发展任务已落实到园区管理主体和企业，但企业跨行政区转移的动力不足。当政府作为产业转移的推动主体时，由于政府难以对产业分工方式和项目布局做出准确判断，政府推动的产业转移可能与市场激励形成的分工和布局有较大差异，实践上表现为产业转移并不是按照政府的预期进行。区域协同发展本质上是以企业为载体进行的生产要素跨行政区流动和优化配置，企业必须成为产业协同发展的能动主体。但企业为利润最大化而做出的区位选择，往往不能充分考虑要素在空间上的优化配置，难以达到区域整体目标和利益的最优。产业协同发展的动力在于各参与方能够从协作发展中获得利益。共建园区应该积极探索“政府引导、市场运作”的管理架构和政企分离的运营模式，三地政府负责搭桥牵线并提供政策和财政支持，指导完善共建园区合作方式，不直接参与园区管理和运营。转入地政府授权园区管委会在园区范围内行使相应的管理权限，成立股份制公司负责共建园区建设与运营，实现企业化运作分。园区管理可以通过托管协议，托管给有建设管理和投资引资能力的企业，受托方可以组织编制园区总体规划并报政府批准。根据规划和协议，受托企业进行园区开发建设和管理经营，开展基础设施建设、招商引资和项目建设，甚至承担一定的社会管理职能。园区开发所有收益在开发建设投资回收后，由合作方按股权比例分享。
形成政府和企业参与协同发展的合力，还要求克服行政辖区惯性思维和做法的束缚，突破行政区划限制，构建产业政策有效协调对接的工作机制。重点是推动土地、金融、人才等要素和产品、服务、产权等商品统一市场建设，加快科技创新、创新创业、投资审批等制度互相接轨的步伐，建立三地相互认同的产业政策体系，形成协同一致的市场准入、资质认证、金融支持、政府采购和产业政策环境，避免对本地企业和产品给予特殊支持和保护。探索建立三地统一的土地、产权、技术、矿产等资源和要素交易机构和网络平台信息系统，三地省级交易机构实现互联互通。推动三地要素配置和投资体制改革，便利三地市场准入制度的衔接配合，使三地的要素有更多机会和更小阻隔进入其他地区，实现跨行政区的纵向分工和横向联合以及资源和要素跨地区流动，保证要素和企业布局在最有利的区位。
3. 兼顾利益相关方需求，建立合理的利益分配机制
产业协同发展直接带动转入地的经济发展，转入地的积极性较高。但是，转出地将自己的企业转移出去也会导致财政收入转出，必须充分考虑转出地的利益，建立让转出地有利可图的制度安排，激发转出地政府的积极性。为此，应加强三地之间的经济利益联系，促进资源共享、人才流动和市场主体合作，为产业协同发展提供良好基础。三地应该按着自主协商和中央协调有机统一的原则，统筹平衡三地利益关系，合理界定各方利益分享比例，推动生产要素跨区域流动和配置。立足区域整体发展需求，合理布局跨行政区交通和共建园区等基础设施和产业平台项目，推动基础设施跨行政区统一规划、建设和管理，引导京津城际交通、科教资源、医疗机构和现代服务业向河北延伸，探索建设成本分担和收益共享的机制。鼓励北京、天津在河北建立产业转移园区，促进京津冀产业协同发展从单向承接企业迁移向双向合作转变，实现生产要素在整个区域的合理配置和区域整体利益最大化。跨区域整体效益显著的合作项目，项目直接受益方以一定的标准对利益损失方做出补偿。建立跨区域的增量利益分配机制，税收由转出地和转入地政府按一定比例进行分成。积极创新利益分享制度，合理分配投资项目税收和利润分享方案。共建园区可以由转出地负责管理运营，地方税收留成全部或大部分用于园区发展，GDP、投资等指标和税收按照双方所占股份分成，确保转出地在共建园区的管理运营中分享发展成果，并纳入绩效考核的认定范围。
大力推广共建产业园区，探索共建园区合作和利益分配方式。共建产业园区是区域产业协同发展的有效载体。建设共建产业园区，使各方努力方向、稀缺要素和政策集中于特定的空间结点，有利于发挥集聚和辐射效应，打破行政壁垒和地方保护，促进生产要素跨行政区配置和形成统一市场的重要力量。项目承接地政府设立协同发展园区，项目转出园区和企业提供技术、人才、资金、信息，负责招商引资，双方共同参与园区管理工作。共建一批协同发展重点园区，创新共建园区的投资建设和经营管理机制，探索股份合作、托管、项目招商、飞地自建、援建等多种园区共建共管方式。结合京津冀重大项目建设，成立以项目开发、管理与运营为主业，由协作各方政府和市场主体共同出资的园区投资建设公司，作为实施跨行政区项目的投资建设主体和统筹协调各方意志和利益的平台。园区开发建设企业组织经济研究、科技咨询、证券投资、行业协会等机构，共同研究产业发展定位、园区建设标准和企业准入条件。鼓励三地政府、企业和各类社会资本共同设立园区和产业基地开发母基金，支持园区开发运营机构采取控股、参股、引入社会资本合作等形式，与属地政府联合设立子基金。引导共建各方采取股份制和混合所有制方式成立公司，负责园区开发、基础设施建设和招商引资等工作，收益和产出等指标按照股本比例分成，鼓励协作共建园区税收地方留成部分用于园区发展。这一方式由于采取规范的股份制，运作规范，合作各方意志通过治理机构表达，有利于保障京津冀三地和各参与方的利益。
参考文献
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