摘要：本文从国家创新体系的目的性、整体性、动态相关性、涌现性与开放性等系统特征出发，梳理美国及日本的实践经验和相关研究成果，探析政府在系统中的作用。分析表明，政府作用不仅在于修复失灵，更是整个国家创新体系的领航人，政府的主导与能动作用重点表现在以下方面：制定创新战略，指引创新方向；优化创新要素配置，夯实创新基础设施；激励创新主体，唤醒创新活力；协调创新活动，提升创新效率；强化知识产权保护，构建创新文化，营造良好创新环境；资助重点领域创新，促进多元创新涌现；推进开放创新，引入全球优质创新资源。
关键词：国家创新体系；政府作用；系统特征
基金：中国社会科学院国情调研重大项目“国家高新技术产业开发区科技创新政策落实情况调研”（SKGQZD2019-11）；中国社会科学院智库基础研究项目“关键核心技术创新前沿理论与创新型国家相关政策跟踪研究”（22ZKJC019）国家社会科学基金重大项目“粤港澳大湾区产业融合发展的机制与政策研究”（19ZDA079）。
0 引言
进入21世纪以来，全球科技创新活动越发活跃、密集，各国政府更强烈地意识到创新对国家经济发展的引擎作用[1]。世界主要国家积极强化科技创新领域的战略布局，加大创新要素投入，着力提升国家创新竞争力，以赢得经济发展的先机和主动权。近年来，中国科技创新实力稳步提升，但科技领域基础研究与原始创新能力仍然薄弱，亟待强化科技创新发展。十九届五中全会提出，坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位，要完善国家创新体系，加快建设科技强国。可见，创新已成为未来发展的必然要求和战略支撑。国家创新能力体现在国家创新体系中[2]，国家创新体系的完善和提升依靠系统内各行为主体的联动发展，政府作为特殊的行为体既是管理者又是重要参与者，如何充分发挥政府在国家创新体系中的作用，仍然没有统一答案。
国家创新体系是由政府的创新政策、企业的创新研究、产业结构及教育培训等各类要素共同构成的创新网络[3]。国家创新体系是制度的总和，制度、政策激励和技术竞争力决定国家创新能力，国家创新体系是影响创新发展、传播和应用的所有因素的集合[4，5，6，7]。经济合作与发展组织（OECD）[8]指出，国家创新体系应该囊括所有能促进知识流动、传递的要素，通过政策和制度优化构建创新体系内部互动和反馈网络。学者们对国家创新体系的共识表现在：①普遍认为国家创新体系以新技术和新知识的创造、传播及应用为基础，以提升国家竞争力为目标；②国家创新体系中行为主体在创新链条之间的链接、互动、合作方式形成了网络结构，呈现出动态化、网络化特征；③不同于新古典经济学理论淡化政府作用的主张，国家创新体系强调政府在创新过程中的能动性以及参与的必要性、重要性。
政府在国家创新体系中的核心作用在其理论渊源中可见一斑，李斯特的国家体系理论是国家创新体系的重要理论来源。李斯特批判了亚当·斯密的自由贸易思想，赞成保护新兴产业，主张国家干预。李斯特的国家体系深刻影响了国家创新体系理论的先驱，国家干预也成为其核心理念[9]。辜胜阻等[10]认为政府在国家创新体系中扮演制度创新的角色，主要为创新活动提供制度和政策保障。陈继勇等[11]强调政府通过政策和投入在创新中发挥导向作用。王德华等[12]通过分析系统失灵的作用机理，指出政府应在制定创新战略、提高企业创新能力和推进产业学合作等方面发挥主动作用。陈劲[13]认为政府在国家创新体系中起到主导系统的作用。贺德方等[14]以国家创新体系理论为依据，从政府作为政策制定者角度出发构建科技创新政策体系框架。Mazzucato[15]批评政府针对市场和系统失灵的方法都是其静态、应激式的反应，认为政府在国家创新体系中应发挥更多的引导作用。Schot等[16]指出政府应将科技活动和全球问题更好地结合起来，引导科技创新发展的方向。马祖卡托[17]认为政府在创新发展中不仅要“修正”市场，还要创造、塑造市场，政府具有管理者和参与者的双重角色。有关国家创新体系中政府作用的研究分析角度逐渐从修正市场失灵、系统失灵过渡到政府引导创新发展等，然而国家创新体系作为一个系统，鲜有研究从系统的特征出发去探析政府作用，Suseno等[18]从系统的整体性、涌现性与开放性出发，分析了澳大利亚和新加坡的政府政策；崔新健等[19]通过国家创新体系开放性研究，指出两种不同开放形式下的政府措施；王开阳等[20]基于系统内部的连接关系，分析了各类连接性政策。本文尝试从国家创新体系的系统特征出发，梳理美国及日本的创新实践经验和相关研究成果，全面分析政府在国家创新体系中的作用。本文的贡献在于增加系统特征维度对政府在国家创新体系中作用的研究，为政府更好地发挥作用完善国家创新体系、提升国家创新能力提供参考。
1 国家创新体系的系统特征
本文基于国家创新体系的系统特征，对政府作用进行研究。一般来说，系统主要具有目的性、整体性、相关性、结构性、动态性与环境适应性等特征[21]，也有研究认为复杂系统具有层次性、涌现性、开放性等特征。国家创新体系是一个复杂的系统，既有一般复杂系统的特征，同时创新作为一种特定活动，具有不确定性、不可预测性等特点，使系统的涌现性、开放性等特征更加鲜明。根据系统的一般性规律，结合创新的特殊性，本文重点考察国家创新体系的目的性、整体性、动态相关性、涌现性和开放性等主要特征。
1.1 系统的目的性
目标和功能是系统最基本的出发点，每个系统都具有明确的目标[22]。不同的行为主体或要素因为总体目标融合在一个系统中，并为实现该系统目标发挥各自的功能，最终系统能够形成稳定有序的结构，也是系统目的性的体现[23]。不论从国家创新体系的理论发展还是各国实践来看，国家创新体系的目标是通过新知识、新技术的创造、扩散和应用，提升国家创新能力，实现国家经济社会的健康、可持续发展。
1.2 系统的整体性
系统是一个整体，系统内部各主体、要素等按照一定的方式和目标形成稳定的结构，整体性是系统的最基本和最突出的特征[24]。系统内部的不同主体或要素构成系统的各个部分，是系统存在的基础，但没有系统的功能[25]。系统的功能不是各部分功能简单的相加，而是各部分在系统中互动、协同发展形成的系统功能。作为复杂的大系统，国家创新体系内部行为主体包括政府、企业、大学/科研机构、中介机构、金融机构、行业组织等。政府提供制度和政策保障，同时直接参与创新活动，企业以市场为导向开发新产品、新技术等，大学/科研机构以科技研发和创新人才培养为主要任务，中介机构促进创新传播，金融机构提供资金支持等。各司其职，推动系统顺利开展基础研究、技术开发及应用等创新活动。
1.3 系统的动态相关性
系统内各部分以相互联系、相互依存、相互制约等关系结合在一起，才能形成具有特定功能的系统[21]，且系统中各部分或行为主体为了实现既定的目标，随外部环境和时间的变化呈现运动发展态势，因此系统具有动态相关性。国家创新体系中的动态相关性表现为创新主体通过创新链上新技术、新知识的流动相互联系、相互作用，并随着环境变化协同动态发展。动态相关性是国家创新体系发展的重要支撑，不同行为主体间的相互作用和联系对知识的交换和传播至关重要[26]。
1.4 系统的涌现性
“涌现”也称为突现，是复杂系统最重要的特征之一，包括系统整体涌现和系统层次间的涌现[27]。涌现性是系统向高层次进阶和系统演进的重要途径，从系统进化的角度看，涌现性是一种进化中的新颖性和新结构的不可预测性[28]。国家创新体系具有显著的涌现性特征，一方面国家创新体系是典型的多行为主体的非线性复杂系统，另一方面创新本身具有不确定性和不可预测性，从系统视角看创新就是一种涌现[29]。随着越来越多的科技创新需要跨学科、跨领域的合力支撑，创新的复杂度持续提升，创新的参与者不断增多，多部门协同合作及互动机制不断完善，也推动系统向更强功能更高水平演进。创新是Freeman等学者对国家创新体系定义的出发点，从创新本身就是一种涌现来看，涌现性是国家创新体系的最本质属性之一。
1.5 系统的开放性
系统存在于一定的环境中，系统的开放性体现在系统通过与外部环境进行物质、能量和信息的交换等形式不断成长。开放性意味着一个实体边界的渗透，并与其环境进行双向的信息和知识交换[30]。系统稳定存在的前提是与环境之间的相互作用，开放性也是系统向组织性和复杂性进阶的重要条件[31]。系统的开放性特征为系统输入发展所需的外部要素，实现系统对外部环境更好的适应性和协同成长。国家创新体系是以国家为边界的系统，在全球化发展趋势下，每个国家的发展都会受到世界影响，开放性是国家创新体系的重要特征。国家创新体系需要通过与所处环境交互开放方式，促进创新的知识获取、传播。Arranz等[32]基于社会网络分析法，研究认为国际合作在国家创新体系中的作用日益重要。
2 系统视角下的政府作用分析
本文基于国家创新体系的目的性、整体性、动态相关性、涌现性与开放性特征，探究系统在不同特征下的薄弱环节，分析政府在完善和提升系统功能中发挥的积极作用（见图1）。
2.1 基于系统目的性：政府的引导作用
系统的目的性是系统自组织的结果，包括自然的非自觉的目的性和自觉的预定的目的性[23]。系统具有总目标，同时不同层次的不同子系统拥有自身的目标，子系统的目标一般以自身利益为考量，在没有干预的情况下存在与总目标相背离的情况。创新本身具有不确定性和不可预测性，系统目标不加引导，不符合本国发展需求和市场
图1 系统视角下国家创新体系中的政府作用
发展趋势的创新活动可能会占用较多的创新资源，一些纯粹科学技术上的创新可能不符合人类的道德伦理。同时，环境污染、气候变暖及公共卫生事件等全球型问题的频发，也要求各国政府将面临的挑战与科技创新活动更好地结合起来[16]。为此，政府需要引导创新体系积极发展具有前瞻性和发展潜力、符合本国实际条件、符合人类社会发展共同利益、能更好地应对全球问题挑战的科技创新活动。从实践来看，各国政府主要通过制定国家创新发展战略以及重点专项计划等措施，引领本国创新体系发展。
富有远见的科技创新战略是美国科技创新的灯塔，美国政府主要通过重点领域的发展计划和综合性的创新战略指引美国科技创新的发展。重点领域的发展计划是美国政府根据时代发展需求遴选的科技发展重要方向，旨在巩固并提高美国在科技、经济、国防等方面的国际竞争力。2015年奥巴马政府发布的《美国国家创新战略》成为近年来美国创新发展的代表性战略文件。该战略强调优先发展九大科技领域，并将应对全球问题、消灭极端贫困等融入创新战略，绘制了美国科技创新未来发展蓝图，并明确了实现路径。
日本主要通过五年一期的科学技术基本计划和每年的年度综合战略引导创新事业发展，其基本计划有三个显著特点：一是根据国家创新实践中存在的薄弱环节，完善国家创新体系；二是将科技创新深度融入社会发展，注重通过科学技术解决面临的全球挑战及问题；三是将日本科学技术预测调查成果融入科学技术基本计划之中。具体来看，《第五期科学技术基本计划（2016—2020）》首次提出打造超智能社会即“社会5.0”，《科学技术创新综合战略2019》聚焦于实现超智能社会（社会5.0）和可持续发展，提出构建数据基础、建立“登月型”研发机制、构建国际合作网络等措施。日本创新战略的制定越来越趋向于这样一种方式，以构筑未来社会的发展场景为目标，寻找这种场景下的科技创新的重点方向和实现途径。
2.2 基于系统整体性：政府要素投入及激励作用
系统的整体性在于系统的各要素、各主体能充分发挥各自的功能，相互作用形成系统特有的功能。缺乏相关的要素、主体，或这些要素、主体没有发挥应有的作用，系统就不能形成整体功能，或者系统的整体功能或效率就无法达到应有的水平。国家创新体系要发挥其整体的创新功能，既要保证系统内相关要素、主体的齐全，又要保证这些要素或主体能够充分发挥自身的功能。然而创新活动具有不确定性、公共物品属性和正外部性，不确定性增加了创新的风险，使投资期限长、风险大的项目无法得到市场资源的青睐，缺少创新要素支持；公共物品属性使新技术、新知识在市场机制下容易产生“搭便车”现象，难以避免甚至催生技术剽窃、技术模仿等现象，降低了私人部门的投资意愿；创新活动的正外部性无法让知识创造者得到合理的补偿而影响其创新积极性，导致系统内创新主体的功能不能充分发挥。创新活动的外部性问题无法由市场机制解决，市场机制在创新资源的配置中存在效率损失[33]33]。为了保障国家创新体系作为一个有机整体高效运转，政府需要补足系统内的创新要素、激发系统内主体的创新动力。
一方面，政府要完善系统内要素支持，包括创新资金投入、创新人才培育以及创新基础设施建设。以美国为例：①从创新资金投入来看，美国的研发资金投入稳居世界前列，且呈现持续稳定增长的态势。根据世界银行数据，美国研发投入占GDP比重由1996年的2.45%逐渐上升至2018年的2.84%。在奥巴马和特朗普执政期间，联邦政府的研发投入呈现较快增长态势，2017年至2019年政府研发投入连续三年增长，且增速持续提升，2019年同比增长9.3%，达1415亿美元[34]34]。美国的研发投入主要支持基础研究、重点领域的早期应用研究、研发基础设施等，高额的研发投入也带来研发领域的高产能，美国在专利数量、科技论文数量及引用率等方面一直处于世界领先地位。②从创新人才培育来看，美国政府将教育视为人才培养的关键途径，重视发展具有科技创新能力的大学，以及科学、技术、工程、数学（STEM）方面的人才培养。③从创新基础设施来看，美国政府积极为科技创新提供完善的基础设施。2015年的《美国国家创新战略》在夯实美国创新基础设施中提出建立领先的21世纪物理基础设施和数字基础设施，并指出政府在数字基础设施方面已经为宽带建设提供了超过70亿美元的补助和贷款，大力支持发展无线频谱的共享使用。
另一方面，政府要通过财税优惠政策激励创新主体加大研发力度，激活创新动力。美国政府主要采取财税优惠及政府采购等措施激励企业创新：①在财税优惠方面，美国联邦政府是最早实施研发税收优惠的国家，研究和试验税收实行永久化减免且减免额度扩大至20%，较好地激发了企业的创新动力[12]12]。Fleming等[35]35]在研究中发现不同规模企业都依赖政府研发资助，1926年以来美国联邦资助的专利占美国专利总数的比重不断上升，2011年最高达到30%，并一直维持在较高水平。②政府采购是美国政府培育科技创新企业的重要手段。早在1761年美国就颁布了《联邦采购法》，之后通过《联邦采购条例》等立法形式规范政府采购。1933年《购买美国产品法》颁布，成为美国政府保护本国产业发展的重要法律。2017年特朗普执政后，将“购买美国货”实施领域扩大到所有联邦政府资助项目和公共采购。政府采购有效助力科技创新企业的发展，例如，美国著名企业家埃隆马斯克旗下的太空探索公司（Space X）与美国政府和美国国家航空航天局（NASA）分别签订了高达55亿美元的采购合同[17]17]。
2.3 基于系统动态相关性：政府的协调作用
动态相关性要求系统内相关要素、主体之间互动作用，以推进系统的良性循环。创新活动需要不同主体协同互动实现，企业、政府、高校、科研机构、中介机构和金融机构等创新主体在创新链条的不同环节形成价值的增值，最终实现创新的经济效益。创新主体之间的互动既有基于创新价值链纵向的合作与交流，也有同类创新主体间横向的合作与竞争，这种相互作用直接关系到创新体系的功能和经济效率。创新主体之间互动的欠缺将会造成创新的“系统失灵”[36]36]，主要有两种系统失灵现象：一是强网络失灵，是指行为主体间过于紧密的联系导致其屏蔽了外部世界的接触，从而形成“盲区”；二是弱网络失灵，是指行为主体间合作互动不足导致的联系缺失[37]37]。行为主体间联系的失衡需要政府通过优化网络节点推动各类创新主体更紧密、更顺畅地合作互动，以提高创新活动的效率。
为了提高创新体系的运行效率，美国政府不断推进创新主体之间的合作互动。1986年颁布的《联邦技术转移法》赋予企业开发联邦实验室研究成果的权利，联通了科技研发与商业应用。1991年实施的“国防工业和技术基础计划”赋予小企业使用美国国防部赞助开发的先进制造技术的权利，推动了军民融合的发展。2012年美国政府启动“国家制造业创新网络计划”，致力于打造政府、企业和科研机构共生共荣的系统。根据美国国家标准与技术研究院（NIST）2017年报告，制造业创新网络不断扩大，2017年协会成员达1291个，其中包括844所制造工厂、297所教育机构以及150个政府相关实体。张华胜认为[38]38]，美国制造业创新网络计划的顺利实施有效推动了美国制造业的振兴。日本政府相继发布了《关于促进大学等的技术研究成果向民间事业者技术转移法》《关于大学等技术研究成果向民间产业转移促进法》《产业技术力强化法》《加强产学研合作研究方针》等系列政策措施，推动产学合作网络模式的日渐成熟。通过官产学研的一体化发展，灵活调度创新体系中分散的各部门，同时促进创新资源配置效率提升。Motohashi等[39]39]定量分析了日本自21世纪90代后期实施产学研政策后的科研成果，显示在政策的激励下专利申请数量显著增加。此外，大型企业是日本科技创新的重要主体，但存在相互排斥、自我意识强等问题。为了鼓励开放创新，提高企业间的协同互动，2017年4月，日本政府为从事开放性创新研发的企业或机构提高了缴税额减免额度，由原来的12%左右提高至20%或30%[40]40]。
2.4 基于系统涌现性：政府的环境营造和支持重大创新作用
涌现具有不可预测性，是系统进化和升级的重要动力，系统过多的管制会制约涌现产生，宽松有序的良好环境是系统促进涌现产生的重要条件。创新也是一种涌现，促进多元创新的涌现，是提升国家创新体系层次及效能的有效途径。自发性创新涌现周期一般较长、对环境要求较高、受到外界影响较大，外界束缚很有可能会结束一项伟大的创新，同时，作为理性的经济人私营部门的自发性创新偏向于回收周期短、稳健性相对较高的项目。为了促进更多的创新涌现，推进国家创新体系向更高层级迈进，一方面，政府应为创新的涌现提供公平的创新环境，营造良好的创新文化氛围，促进各创新主体积极参与创新活动；另一方面，政府应积极参与私人资本不愿进入的重大创新项目，推动多元创新的涌现。
良好的创新环境和创新文化氛围是国家创新能力提升的先决条件。首先，营造高质量的创新环境需要法律和政策等制度的有力支撑，从制度创新理论来看制度创新是激励技术创新的关键因素，其中知识产权是创新领域的基本制度，知识产权通过保障创新主体的权益为创新活动保驾护航。早在1790年美国颁布了第一部专利权保护法，保障创新主体在科技创新的合法权益。20世纪80年代受到日本、德国等国家经济崛起的刺激，美国进一步推进了科技创新的法律法规，此后相继推出了《拜杜法案》《史蒂文森-威德勒技术创新法》《大学与小企业专利程序法案》《技术创新法》《专利与商标法修正案》《联邦技术转让法》《美国发明人保护法》《技术移转商业化法》等保护知识产权的法律法规。美国的知识产权保护政策具有以下特点：一是覆盖全面，囊括了包括专利、商标、版权等各种创新类型；二是全链条的制度设计，不只关注创造者的利益，而且形成包括技术创造、技术转移、技术应用等全链条的制度支撑。美国在专利、版权、品牌等知识产权方面的优势成为其创新发展的利器，创新文化是美国激发创新活力的重要源泉。硅谷是美国创新文化的缩影，硅谷的创新文化集中体现在两个方面：一是多元、开放及协作的创新氛围，硅谷的创业者来自世界各地，强化了包容性和接受新知识的开放心态；二是对失败的容忍度和百折不挠的创新精神，创新不是一蹴而就的事情，敢于容忍失败是创新精神的灵魂所在。
美国政府基于使命参与重点领域的创新（使命型创新）是国家创新能力的重要组成部分，并带来了市场创造和经济增长。美国一直以来是市场经济和自主主义的倡导者，政府在科技创新中的巨大作用被隐形[41]41]。美国政府在创新活动中扮演了企业家角色，美国创新型国家建设的一个突出特征是企业家型政府，政府的科技支出极大地促进了美国科技创新的发展[42]42]。市场创造正朝着使命型创新政策发展，而基于政府投入的、应对人类社会未来发展挑战的使命型创新是创造市场的巨大动力[43]43]。与一般性公共支出相比，使命型的创新政策对美国国内生产总值（财政乘数）和研发领域的私人投资（群体效应）产生更大的积极影响[44]44]。此外，一些看似市场行为或创新企业家的个人成果，其背后蕴藏了政府的功劳。以苹果手机为例，从图2可见苹果手机的触屏技术、因特网、智能语音助手和全球定位系统都直接或间接与政府的研发资金支持或项目开展有千丝万缕的联系[17]17]。
图2 苹果手机来自政府资助的技术基础
2.5 基于系统开放性：政府的促进开放合作作用
开放性促进系统吸收外部环境的有效养分，是系统成长的重要支撑。21世纪以来科技创新活动的复杂性进一步提升，单枪匹马靠“自己”单干的科技创新已经过时[45]45]。跨学科、跨领域集成创新的涌现对不同区域、不同创新主体之间的互联互通提出了更高要求，国家创新体系开放程度持续提升、越来越国际化。国家创新体系的开放性通过突破国家边界的限制，充分吸收全球领先的创新技术、创新人才等资源要素，更好地保障并提升自身在全球范围内的创新竞争力。突破国家或组织界限扩大创新主体与外界的交流合作，不是系统自然的发展结果，需要政府提供支持和制度保障。针对系统开放性，政府应为创新主体与相关领域的链接提供先进技术、人才等创新要素的引进、合作与交流的政策与平台等。
当前，不论发达国家或发展中国家都积极通过与各国的开放合作，汲取知识、技术、人才等优质创新资源，推动本国创新竞争力的提升。美国吸收外界创新资源的最显著特征是对全球创新人才的抢占。美国是典型的移民国家，移民在美国经济发展中扮演着举足轻重的角色，2015年的《美国国家创新战略》肯定了高技术移民对提高生产效率积极正向的影响。美国对技术人才的引进没有独立的人才引进政策，而是穿插在移民、教育等其他政策之中，渠道较为多元化，包括为技术人才降低移民的门槛、推行H1-B等非移民签证计划，以世界一流高校和科研资源吸引全球优秀留学生和科研工作者等。此外，美国还通过国际科技合作战略与英国、法国、德国、俄国、日本、中国、韩国等国家在相关科技领域展开合作。日本在20世纪六七十年代追赶时期的国际合作主要聚焦在引进欧美等发达国家的先机技术，随着其科技实力和国际竞争力的提升，日本在科技创新方面的国际合作方式更加多元，形成了包括技术、人才、信息、市场等资源在内的多层次多领域国际合作，合作对象更加广泛，既包括欧美等发达国家，也包括大量发展中国家，并根据合作对象确定合作的领域与方式。发达国家以高新技术合作为主，发展中国家以发挥日本技术优势、拓展研究范围为主。
3 研究总结
Kwon等[46]46]通过建模仿真对比分析了美国和日本国家创新体系的优劣势，认为日本在消费者需求变化快且创新需求高的行业占有优势，而美国在颠覆性创新至关重要的行业占有优势，但其共同点是政府都在创新实践中发挥了重要且多元的作用。本文从系统视角出发，梳理总结美国、日本的创新实践及相关研究文献显示：政府制定战略引导国家创新体系的发展方向，投入创新要素夯实创新基础，制定创新激励政策、营造创新环境激发创新活力，加快产学研一体化发展提升创新效率，资助重点领域创新促进多元创新涌现，推进开放合作吸引全球优质创新资源。政府不仅针对市场失灵、系统失灵出台应对政策和措施，而且担当国家创新体系这艘大船的掌舵人，通过多元化手段推进国家创新能力迈向新的台阶。
中国科技创新取得的丰硕成果离不开政府的大力支持和引导，政府制定了覆盖研发到产业化的创新全链条的创新政策体系，同时持续加大科技创新经费投入，但仍然存在创新投入方向和投入结构不合理、专利申请数量高而转化率低、核心技术自主创新能力仍然较弱等问题，政府在创新体系中的作用亟待完善和进一步提升。本文认为政府还需从以下几个方面充分发挥作用：第一，提高创新投入精准化，重点关注基础研究和关键核心技术领域；第二，推进创新激励灵活化，进一步完善产学研一体化发展网络；第三，完善知识产权保护制度，注重专利转化应用需求；第四，培育创新文化，营造创新氛围；第五，加速开放创新，推进创新资源引进与国际合作。
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严锦梅，中国社会科学院大学博士研究生，研究方向为产业政策与技术创新。
严锦梅,刘戒骄.系统视角下国家创新体系中的政府作用——基于美国和日本的创新实践综述[J].中国科技论坛,2022,(02):50-58.
