摘要：共建海外合作产业园区，已逐渐成为中国同“一带一路”沿线国家开展国际产能合作的重要载体和平台，成为展示“中国发展模式”的重要展示窗口。科学地评价中国海外园区发展质量，对推动海外合作产业园区发展质量提升，并向更高层次转型发展具有重要意义。本文以高质量发展理论为基础，探索性地从经济发展质量、创新创业活力、对外开放水平、资源配置效率、管理运营质量、环境友好质量六个维度，选取43个代表性指标，构建了中国海外合作产业园区高质量发展评价指标体系，提出了推动质量评价体系建设、促进合作园区高质量发展的政策建议。
关键词：海外合作园区；高质量发展模式；评价体系；政策建议
基金：“中国社会科学院学科建设登峰战略区域经济学重点项目”与“中国社会科学院创新工程项目：中国制造业全球价值链布局研究”研究成果。
“一带一路”倡议提出后，基于“五通”的各项建设成果丰硕，尤其是基于产能合作和基础设施开发的海外产业园区运营更是成绩显著。基于“六廊六路多国多港”框架下的产业园区合作共建逐渐成为“一带一路”倡议背景下，开展国际产能合作的重要载体和平台，甚至成为向全世界展示“中国模式”的重要窗口。有鉴于此，如何科学地评价海外园区发展质量，推动海外合作产业园区转型升级，向更高层次发展，对未来“一带一路”倡议框架下的高质量经济合作与发展具有重要意义。
一、中国海外合作产业园区建设成就
“一带一路”倡议是推进中国经济、社会、文化全方位对外开放，促进区域一体化，稳定要素资源供给，实现中国与东道国经济全方位合作，促进中国经济发展转型升级的重大战略举措。中国海外合作园区作为一种新的动能，推动着中国的境外市场开发和全球企业网络及价值链的建构。在新冠肺炎疫情和逆全球化浪潮相互交织、全球治理体系面临巨大挑战的背景下，以境外园区为纽带深入推进“一带一路”建设，既能促进中国与沿线国家经济深度融合、互利共赢，也为逆境中的国际投资秩序提供了中国方案。
（一）构建“基础设施+产业园区+产能合作”发展模式
通过多年的实践摸索，中国海外合作产业园区建设取得巨大成功的同时，也面临着国际经济形势变化带来的新机遇与新挑战。海外产业园区已经是中国经济对外合作发展的主要载体和核心引擎，在整体定位方面，中国海外园区从强调“中国”向强调“海外”转变；在园区功能方面，中国海外园区的发展从单一制造、贸易物流园区向科技园及创新区域、海外研发中心型数字智慧园区转变；在空间结构方面，中国海外园区发展从工业主导型园区向产城融合型园区转变；在资本注入方面，中国海外园区的发展从重资产投入向轻资产投入转变（刘佳骏，2019)(1)。初步形成以基础设施为保障，以合作共建产业园区为平台，以产能合作为目的，构建“基础设施+产业园区+产能合作”的“三位一体”模式。同时，中国产业园区建设在推进层次、空间格局、合作形式与国际影响四方面实现由1.0版本向3.0版本的提升与跨越。
1 即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。
图1 海外合作产业园区“三位一体”模式
（二）成为用“中国经验”助推东道国振兴的重要平台和窗口
伴随着“一带一路”倡议的持续推进，中国已与138个国家和30个国际组织签署了200份共建“一带一路”合作文件，“六廊六路多国多港”互联互通架构基本形成(2)。秉承市场化与法治化原则，中国各类企业积极奔赴倡议沿线国家共建产业合作园区，2013～2018年，中国与和24个国家建立了82个经贸合作区和工业园区，总投资超过300亿美元，入园企业超过4000家，为东道国累计创造超过25万个就业岗位，累计上缴税费超过20亿美元(3)，中国海外合作产业园区在数量和质量两个方面呈现出全方位提升的态势。截至2019年底，中国企业在“一带一路”沿线46个国家在建或已建成138家境外经贸合作区（郑雪平，2020年）(4)。通过借鉴中国改革开放40多年来建设产业园区的成功经验和做法，中方与各东道国一起推动合作开发区、产业园区，发挥各自优势，促进当地经济发展，为沿线国家创造了新的税收源和就业渠道，中国海外合作园区成为中国与他国经济合作发展的成功示范。中国海外合作园区建设为加快当地产业发展、扩大就业机会、改善民生福祉作出了巨大贡献。
2 数据来源：高质量共建“一带一路”成效显著，《经济日报》，2020年11月7日。
3 数据来源：基于2018年8月27日国务院新闻办公室公布的“一带一路”五年进展情况与展望新闻发布会数据和近两年公布数据汇总而得。
4 “六廊六路多国多港”，是中国按照共建“一带一路”的合作重点和空间布局提出的合作框架。“六廊”指六大国际经济合作走廊，包括新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅经济走廊；“六路”指铁路、公路、航运、航空、管道和空间综合信息网络，是基础设施互联互通的主要内容；“多国”是指一批先期合作国家；“多港”是指若干保障海上运输大通道安全畅通的合作港口。
表1 “一带一路”海外合作园区发展演进
资料来源：作者整理。
（三）构建中国制造国际产能合作的重要载体
从选择园区产业的角度看，中国在“一带一路”倡议沿线国家和地区建立的海外产业合作园区的主导产业主要集中在制造业、能矿资源和农产品加工等领域。与此同时，海外产业合作园还在向商贸物流园区、科技合作园等功能多元化方向发展。早期的海外合作园区建设基本集中在单一或特定的某一产业领域，例如，依托东道国良好的工业基础和产业配套良好的城市区域建立的制造业海外合作园区，依托劳动力资源丰富优势建立的劳动密集型加工园区，依托口岸交通区位优势和能矿资源富集区建立的能源资源加工产业合作园区，依托自然条件和农业基础优势建立的农业产业合作区，以及依托陆上铁路大通道建设的商贸物流海外园区。这些园区的典型代表包括：白俄罗斯明斯克中—白工业园和明斯克商贸物流产业园，印度（浦那）—中国三一重工工业园，巴基斯坦中国成衣工业区和瓜达尔能源化工园区，哈萨克斯坦中—哈阿克套能源资源深加工园区和阿拉木图中国商贸物流产业园，华信中—俄现代农业产业合作区，波兰（罗兹）中欧国际物流产业合作园。同时，中国还分别与哈萨克斯坦、老挝、捷克建立了中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中老磨憨—磨丁经济合作区等跨境经济合作区、“一带一路”捷克站物流园项目。
二、相关理论基础与文献梳理
构建“一带一路”海外合作产业园区高质量发展评价体系，首先必须明确高质量发展的理论基础、内涵、目标、机制与实现路径，以及针对高质量发展要求开展国际产业分工合作的评价逻辑框架与重点测度指标方面的研究进展。有鉴于此，本文首先梳理目前高质量发展、评价体系与产能合作评价领域的代表性研究成果。
（一）高质量发展的内涵阐释研究
党的十九大报告首次提出，中国的经济发展已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。国内学术界针对高质量发展的理论基础、内涵、目标、机制、路径与政策措施进行了深入解读和阐释。金碚（2018）对“高质量发展”的经济学理、逻辑框架与动力机制进行了系统阐释，认为高质量发展要求是市场经济工具理性与经济发展本真理性的有效契合。高培勇等（2019）对高质量发展的现代化经济体系建设框架进行了阐释，认为现代化经济体系建设是社会经济系统的综合转型，是中国经济走向高质量发展的必由之路。刘志彪（2018）认为，高质量发展阶段需要构建包括发展战略转型、现代产业体系建设、市场体系深化、分配结构调整、空间布局结构优化、生态环境的补偿机制，以及基于内需的全球化经济等在内的支撑要素。史丹等（2019）认为，推动高质量发展必须持续深化体制改革，营造良好的市场环境，以应对高质量发展阶段面临的新矛盾、新问题。陈昌兵（2018），师博等（2018），蒲晓晔等（2018）针对高质量发展的动力转换机制与结构优化机理进行深入阐释，认为通过技术创新推动经济结构转型升级、高端化发展，实现发展动力的转变，以完善现代化市场体系为基础，探索供给侧结构性改革与高质量发展相协调的发展路径。
（二）高质量发展的评价体系构建研究
目前，学者针对高质量发展的评价体系构建研究主要集中在国家与区域的宏观层面，以及产业、企业的微观层面两个领域。在国家整体与区域研究层面，张军扩等（2019）基于对高质量发展的目标要求和战略路径初步构建了高质量发展测度指标体系的基本框架设想，以反映高效、公平和绿色可持续的高质量发展目标。任保平等（2018）认为，新时代中国高质量发展的决定因素包括：人口的质量与结构、资源环境的质量、资本积累的质量、技术进步质量、对外贸易质量、制度因素。有鉴于此，认为高质量发展的评判体系包括：高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价体系、政绩考核体系。刘思明等（2019）运用2009～2016年40个主要国家的数据，编制创新驱动力指数，通过面板数据模型考察其对经济高质量发展的影响，认为创新驱动是实现高质量发展的关键。徐现祥等（2018）认为，地方政府将政策工具转向创新驱动发展，能够实现经济高质量和可持续发展，终结中国经济崩溃论。在产业、企业微观层面，李金昌等（2019），徐瑞慧（2018），魏敏等（2018）认为，效率、动力、效益是高质量发展评价方向普遍涵盖的三个主要维度，并进行了相关实证分析。在企业高质量发展研究层面，刘现伟等（2018）分别针对国有企业与民营企业的高质量发展，构建实现企业高质量发展的逻辑框架。
（三）“一带一路”国际产能合作与评价研究
国外理论界在产业结构优化升级、产业转移、产业集群、产业竞争力和产业链等理论上的研究已经较为成熟，为中国推进与“一路一带”沿线国家的产业合作提供了理论基础。国内学者对于中国的产业发展与合作的研究较为深入，郭朝先等（2016），夏先良（2015），慕怀琴等（2016），卓丽洪等（2015），刘敏等（2018），郭建鸾等（2017）分别从产业合作的理论、对象、机制、模式、路径、全球价值定位提升、风险对策方面进行系统研究。在产能合作发展评价方面，杜龙政等（2018），赵东麒等（2016），王志民（2017）分别从合作效率、产业国际竞争力、溢出效应进行实证分析。针对典型产业，刘京星等（2018），王晓芳等（2018），黄健柏等（2017）分别从钢铁产能合作、基础设施建设、金属产业国际产能合作进行实证分析。这些研究认为，基于“一带一路”框架下的产能合作不同于以往传统国际分工模式，将充分发挥比较优势和竞争优势，重新嵌入国际产业链和价值链，全方位提升东道国的经济社会发展水平，各方实现共赢，获得合理利益。在产能合作高质量发展整体评价相关研究方面，基于前期理论积累，国家发展改革委课题组（2019）将评价体系分为经济开放度、技术开放度、社会开放度三个维度。针对对外投资、对外开放、产能合作的有关评价，已不仅限于经济效益，正逐步向技术获取、社会贡献等综合效益拓展。国内外相关机构定期发布以发展为主题的评价指标体系研究和指数，客观揭示国家和区域发展状况的同时，也为政府治理和政策创新提供了科学指导。
表2 国内外具影响力发展质量评价指标体系
资料来源：根据公开资料整理。
从上述研究可以看出，目前针对国际合作产业园区高质量发展评价尚未建立相关的评价指标体系。虽然对“一带一路”前期项目的评价(5)工作已经开始，但是明确针对“一带一路”海外产业园区高质量发展的评价指标体系未有涉及，目前评价的对象多是针对产能合作项目，以及东道国的投资风险与可行性，而针对“一带一路”倡议提出以来，“五通”内涵下的项目建设成效，对东道国与投资母国的经济社会发展影响效果未有相关的完善评价。有鉴于此，依据高质量发展的内涵，梳理相关评价指标体系，建立能够全面反映“一带一路”海外合作产业园区高质量发展建设成效的评价体系，以期为科学评价“一带一路”海外合作产业园区建设状况，对未来海外合作园区产业发展趋势，以及与东道国的合作方向、路径提供科学依据。
5 2018年发布的《“一带一路”早期项目动态评估报告》，以“五通”为主线，从硬联通和软联通两个维度提出国内首个“一带一路”早期项目动态评估指标体系。报告通过总结中国“一带一路”前期项目中的经验和教训，评价部分行业在重点国家的风险、收益，通过在全球不同国家、不同行业间对比，便于企业确定所投资的不同国家、行业的优先级，能够实时、定量反映所投资国家、行业从政治风险到商机的动态变化，同时，便于政府部门和企业在投后管理中的风险监测预警、捕捉市场机遇，反映所投资行业在不同国家的标杆企业的绩效表现，便于企业总部对国外子公司管理层的考核评价。
三、中国海外合作产业园区高质量发展评价体系构建
“一带一路”建设是一项长期而复杂的社会、经济、政治工程。只有站在历史的高度，科学阐释“一带一路”倡议高质量发展内涵，才能正确认识其高质量建设进展。“一带一路”海外产业园区高质量发展丰富了“一带一路”倡议高质量发展的内涵，通过构建“一带一路”倡议背景下，中国海外合作产业园区高质量发展评价体系，可以为厘清国际产能合作发展状况与质量提升提供有效支撑。建立“一带一路”海外产业园区高质量发展评价体系，从经济发展质量、创新创业活力、环境友好质量、资源配置效率、管理运营质量等维度，对中国海外合作产业园区高质量发展水平进行客观评价，进而考量中国海外合作园区与沿线国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通层面的贯彻效果，有助于引导海外合作产业园区实现高质量发展，及时应对和化解系统性与突发风险，对维护中国与“一带一路”沿线国家经济合作持续稳定健康发展具有重要意义。
（一）评价体系构建原则
海外产业园区在“一带一路”倡议中具有重大意义及核心作用，是落实“政策沟通”的重要抓手，对“设施联通”具有倒逼作用，对“贸易畅通”起着决定性支撑作用，对“资金融通”起着引导作用，是实现“民心相通”的重要载体。科学评价“一带一路”海外产业园区合作的发展质量，找准高质量发展提升的思路与重点，在“一带一路”倡议建设中的每一个节点都具有重要意义。因此，构建“一带一路”海外合作产业园区高质量发展评价体系要坚持系统联系与科学性、全面与目标导向性、多维度与多层次，以及可获取与可操作性原则。
1.系统联系与科学性原则
海外合作产业园区高质量发展评价指标体系设计要以高质量发展理念为指导，体现海外合作园区高质量发展的目标与任务要求，选择的指标之间要有严密的逻辑关系，既相互独立，又彼此间要有机联系，共同构成一个系统，全面反映海外合作产业园区建设质量和未来高质量发展方向。“一带一路”海外合作产业园区高质量发展评价体系必须更加注重反映合作园区的发展质量、结构和效益的相互融合，更加注重反映合作园区建设对东道国人民日益增长的美好生活需求的满足，以及与他国战略的契合，通过指标评价能够全面客观的反映目前海外合作园区的建设质量及其产生的外部性。
2.全面与目标导向性原则
关于高质量发展评价的指标选取与设定，既要重视单项指标对客观现实的独立反映，也要能够反映出某一领域、环节的发展质量水平。设立“一带一路”海外合作产业园区高质量发展评价指标体系的主要目的是，评定国际合作产业园区的建设发展情况，通过产业园区的设立能否带动东道国与投资国的产业合作、经济社会发展，以及产业园区外部性能否持续，为中国及他国相关投资企业建园入园投资决策做参考，同时为沿线国家共同推进“一带一路”倡议，各国政府制定相关政策，全面提升产业合作质量提供科学依据。
3.多维度与多层次性原则
“一带一路”倡议背景下，海外合作产业园区高质量发展评价是一个复杂的系统性工程，关键是需要建立一个涵盖合作产业园区高质量发展所有维度，同时层次清晰的指标体系。为此，“一带一路”海外合作产业园区高质量发展评价体系设置了国际合作产业园区外部投资环境，园区企业入驻与运营经济性，园区运营对本地的社会性、人文性、全球治理、人才培养创新等产生的外部性效应，对此构建多维度、多层次指标体系，针对高质量发展的维度选取相应指标，从而使得指标能够更有针对性，并且能够全面反映中国海外合作产业园区建设质量。
4.可获取与可操作性原则
海外合作产业园区高质量发展评价指标的选择要兼顾可获取性与可操作性。海外合作产业园区高质量发展包含多个维度和层次，指标体系不能简单套用之前国内产业园区或高新区发展质量评价的所有内容指标，而是要有所舍弃，考虑所选指标的代表性，选择既能够反映客观，反映海外园区发展质量的建设情况与成效的简明关键性指标，同时又要考虑到国外统计部门对指标获取的可能性，兼顾数据来源的公共性和权威性，即所有数据尽可能是公开、连续的，确保海外合作产业园区高质量发展评价指标体系的可获性与可操作性，从而保证基于海外园区评价指标体系的评价结果的客观性。另外，对于部分国外统计未能包括的数据，可以借助大数据技术和调查问卷手段获取。
（二）评价指标体系构建
构建“一带一路”海外产业园区高质量发展评价指标体系，应该科学评估“一带一路”海外产业园区发展情况，总结“一带一路”海外产业园区取得的成绩的同时，实事求是地分析海外产业园区发展中存在的问题，这是推动其实现高质量发展的基础。从经济发展质量、创新创业活力、对外开放水平、资源配置效率、管理运营质量、环境友好质量六个维度，选取45个代表性指标，科学构建“一带一路”海外产业园区高质量发展评价体系，综合考量中国海外合作园区与沿线国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通层面的贯彻效果，对“一带一路”产业合作发展质量进行综合评估，探索海外产业园区更加有效的具体合作模式和运营管理方法，从而为推动“一带一路”倡议整体高质量发展提供科学支撑。
海外合作产业园区高质量发展评价指标体系需兼顾指标体系的丰富性和数据可得性。海外合作产业园区高质量发展评价在国内外均是一个相对较新的研究领域，可直接借鉴的研究视角、方法和指标体系并不多。侧重于产业合作高质量发展这一方面，结合目前世界上通用或已达成共识的指标，构建“一带一路”海外合作产业园区高质量评价指标体系。同时，在数据的可得性和指标体系的丰富性之间权衡，找到最佳的契合点。有鉴于此，构建“一带一路”海外产业园区高质量发展评价体系（见表3）。
表3 “一带一路”海外产业园区高质量发展评价体系
四、政策建议
通过构建中国海外合作产业园区高质量发展评价体系，科学评估“一带一路”海外产业园区发展质量，揭示推动“一带一路”倡议产能合作高质量发展机制，提出促进“一带一路”海外产业园区产能合作高质量发展的政策措施，是保障“一带一路”高质量发展的必然要求。从国际经验看，加强机制建设是重大合作倡议行稳致远的强大保障。当前，“一带一路”产能合作取得了丰硕成果，同时也面临一些挑战和问题。通过海外产业园区高质量发展评价，发现解决这些难题需要加强机制建设，完善相关政策指导，形成多层次合作架构，针对性地为高质量共建“一带一路”提供有力支撑。
（一）由国家商务部牵头尽快形成海外合作产业园区发展指标的统计体系
准确全面的统计数据是所有评价评估的基础，对于“一带一路”海外产业园区高质量发展评价，首先要有完善的统计数据支撑，才能顺利地得到科学定量的评估结果。所以，建议由商务部牵头，会同外交部与驻外领事馆、驻外商务处、国家统计局以及中国国际贸易促进委员会和驻外机构，推动建立海外合作产业园区运营协会，尽快形成针对中国海外合作产业园区发展指标的，科学、高效、灵敏、快捷的统计体系，明确相关部门的统计工作责任，加强不同部门间的协调沟通，提升对当地合作产业园区统计调查水平，敦促合作产业园区运营商定期报备数据，跟踪收集完善相关指标数据，提高涉外统计信息化与信息公示共享水平，提升数据的真实性、有效性和及时性，为科学评估海外园区的发展质量提供数据支撑。
（二）开展针对中国海外合作产业园区高质量发展的第三方评估工作
构建“一带一路”倡议背景下中国海外合作产业园区高质量发展评价体系的目的在于，能够最终应用于支撑中国海外产业园区发展质量的评估，使得指标体系研究实现应用价值。建议商务部尽快组织聘请国内及东道国相关研究机构和专家，组成“一带一路”倡议背景下中国海外合作产业园区高质量发展评价委员会，尽快全面开展中国海外合作产业园区发展质量的评估评价，从而定量反映产业园区建设质量状况，总结成绩的同时也找出存在的问题和短板，为未来提升海外合作产业园区高质量发展明确方向，尽快形成针对性的措施和政策着力点。定期向全球发布中国海外合作产业园区的第三方评估报告，向世界展示“中国模式”对园区东道国的产能合作共赢成效，以及对全球治理模式的贡献。
（三）明确海外园区归口管理部门并实现对园区高质量发展的指导监管
由于中国的海外合作产业园区基于不同的产业类型和投资方式，一直以来接受不同的部门甚至多部门指导，这种状况不利于产业园区与东道国政府的对接，一定程度上限制了合作园区发展规模与质量的进一步提升。政府部门可以通过组织相关机构与专家研究会商，进一步明确中国海外产业园区的归口管理部门。通过顶层设计，理顺中国海外产业园区投资、建设、运营的归口监管，从而在国家层面形成同海外合作产业园区东道国顺畅的沟通渠道，共同协助东道国监督园区合法、合规运营的同时，通过国内归口部门的监督激励，针对性地指导不同区域、不同类型的海外合作产业园区实现高质量发展，明确海外合作园区高质量发展的路径，形成推动中国海外产业园区高质量发展的动力与反馈机制。
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