我国能源国际合作机制建设——基于“一带一路”视角

 

0 引言

“一带一路”倡议是中国向世界倡导的首款全球性公共产品，也是中国参与全球经济治理的重要产物[1]。“一带一路”沿线国家共60多个，人口数量超过了全球总人口的40%，经济量合计约占全球经济总量的1/4[2]，因而利用好“一带一路”政策，与“一带一路”国家紧密联系，对于我国经济社会发展及国际地位提升有着至关重要的作用。

2023年是“一带一路”倡议正式提出的第十个年头。十年来，“一带一路”政策为我国经济转型与对外投资注入了源源不断的动力[3]，尤其是在“一带一路”沿线国家普遍关注的能源问题上已经取得了显著成果[4]。目前，我国已与近百个国家和地区建立了政府间能源合作机制，签署了上百份能源合作相关文件。在近几年新冠肺炎疫情全球蔓延、俄乌局势持续升温、俄罗斯与北约关系跌至冰点、伊朗核问题再次呈现曲折难解的局面下，加强“一带一路”能源合作对于提升我国应对能源安全风险的能力愈加重要。目前，关于“一带一路”的研究已经较为丰富，但大多集中于“一带一路”背景下的宏观合作和投资建设研究，如：从晓男等从全球局势变动的宏观角度分析了“一带一路”建设面临的潜在机遇和挑战[5]；倪红福等研究了“一带一路”对构建新发展格局，包括国家互联互通和数字经济建设，以及要素和产品循环流动的影响[6]；孙玉琴等梳理分析了“一带一路”背景下我国与中东欧国家数字贸易建设情况[7]；王叶等研究了专利布局对深化“一带一路”沿线国家经贸关系的影响[8]；颜少君则分析了乌克兰危机及西方对俄制裁对“一带一路”和中欧班列的巨大冲击[9]。在关于“一带一路”能源发展的研究中，部分学者从抵御视角对“一带一路”能源发展进行了差异化分析，如：刘建国等分析了我国西南省份在参与“一带一路”能源合作中所面临的与其他地域不协调、投资风险大，以及跨国河流开发矛盾问题凸显等问题[10]；曲如晓等分析了“一带一路”背景下中国与西亚地区贸易的竞争性和互补性[11]；韩永辉等和李蕾等分别分析了“一带一路”倡议下中国和中亚地区共建自贸区的可行性，以及“一带一路”倡议下中国——中亚能源合作的战略定位、挑战与对策[12，13]；孙俊成等探讨了“一带一路”倡议下我国与中东能源合作的现状、挑战及策略[14]；朱跃中等对将内蒙古打造为“中俄蒙经济走廊”能源合作引领者过程中存在的定位不准、口岸同质化竞争，以及自身能源产业基础薄弱的现象进行了分析[15]；杨莉对“一带一路”倡议与俄罗斯远东开发战略融合的路径进行了研究[16]。还有部分学者针对某一具体行业对“一带一路”能源发展的影响进行了分析，如：蒋高鹏等对“一带一路”倡议下的中国煤炭资源协同开发策略进行了研究[17]；曾高萍等探讨了“一带一路”形势下的中国石油运输安全战略[18]；杨晶等、徐建山等、吴林强等和孙德强等均探讨了“一带一路”背景下中国油气产业的发展战略[19，20，21，22]。

在此背景下，本文参考刘佳俊、孙伟、王梓麒等、余晓钟等、张丹蕾的相关研究[4，23，24，25，26]，从全球能源格局视角出发，以国家权益为出发点，探讨包括传统化石能源和新能源在内的我国能源产业在“一带一路”合作发展中的机制建设情况，总结我国“一带一路”能源领域国际合作现状，分析目前存在的问题，并提出针对性建议。与以往相关研究相比，本文的创新性在于：以往文献大多是对“一带一路”框架下的静态能源合作进行总结，如油气进出口、技术的引进与发展等，但本文着力于从我国所签订的能源合作协议角度，即从动态机制的视角对实现“一带一路”能源合作高质量发展情况进行分析。

1 “一带一路”能源国际合作的现状

我国在与“一带一路”沿线国家能源合作中始终坚持双边和多边主义，主要表现在传统能源进口局面进一步打开、新能源技术持续保持输出、国内能源企业坚持“走出去”进行投资建设三个方面。

1.1 我国从“一带一路”沿线国家进口传统能源的局面进一步打开

我国在石油和天然气等传统化石能源领域始终坚持能源输入。“一带一路”沿线国家和地区的石油和天然气储量分别达到了461亿吨和108万亿立方米，分别占世界天然气总储量的20%和56%[2]。在如此巨大的合作潜力下，2022年，我国从“一带一路”国家进口了价值2.46万亿元的能源产品，增速达58.8%。目前，在我国前十大石油进口国中，除挪威外均为“一带一路”合作国家，“一带一路”沿线国家为我国提供了约75%的石油进口总量；前十大天然气进口国中，除澳大利亚和美国外均为“一带一路”合作国家，“一带一路”沿线国家为我国提供了约60%的天然气进口总量。2022年，我国自“一带一路”主要能源国家的能源进口情况见表1。

 

表1 2022年我国自“一带一路”国家能源进口统计

资料来源：根据网络资料整理。

 

目前，在油气领域，我国已经建成投运了中国-中亚天然气管道、中俄原油管道、中哈原油管道、中缅原油管道等一系列标志性项目，再加上与沙特阿拉伯和伊拉克等中东国家、马来西亚等东南亚国家加强海上油气合作渠道，“一带一路”沿线区域已经成为了我国最稳定的油气合作供应渠道。同时，我国与“一带一路”国家能源进口合作协议也逐渐由短期合作转为长效合作机制，如：2015年5月，我国与俄罗斯签署《中俄东线管道供气供销合同》，约定了每年约380亿立方米、为期30年的管道天然气购销协议；2021年7月，马来西亚石油公司与中海油签订了一份涉及220万吨LNG（液化天然气）供应、为期10年的合作协议；2022年11月，中石化与卡塔尔能源公司签署了长达27年的LNG长期购销合同（表2）。自“一带一路”政策实施以来，我国签署的部分重要能源进口合作协议整体上呈现出“合纵连横”态势。

 

表2 我国与“一带一路”国家签署的部分能源进口合作协议一览

资料来源：根据网络资料整理。

 

1.2 我国能源领域对“一带一路”沿线国家的技术输出态势持续增长

我国长期坚持从国外引进先进能源技术进行吸收、消化，并以此推动相关技术自主创新。目前，我国在核电和光伏发电、风力发电等可再生能源领域的技术水平在全球范围内已经从“跟跑”转变为“领跑”，部分自主先进技术输出，尤其是绿色低碳能源技术输出已经成为我国与“一带一路”沿线国家能源国际合作的重要契入点[27]，如我国与东盟国家在2015年10月建立了“中国-东盟清洁能源能力建设计划”，与阿拉伯国家在2018年7月建立了“中国-阿盟清洁能源培训中心”，以上两个机构均对我国清洁能源技术输出起到了巨大的推动作用。目前，我国对“一带一路”沿线国家能源技术输出已经从“意向协商”走向了“执行”阶段，并探索出“技术换市场”模式。近几年我国对“一带一路”国家能源技术输出情况如表3所示。

 

表3 我国对“一带一路”国家部分能源技术输出情况

资料来源：根据网络资料整理。

 

1.3 我国能源企业对“一带一路”沿线国家投资建设规模进一步增大

在“一带一路”倡议背景中，我国能源企业也在积极“走出去”，投入到沿线国家的能源建设中。如：在电力领域，国网中国电力技术装备有限公司承建了东非地区第一条高压直流输电线路“埃塞俄比亚-肯尼亚500千伏直流输电线路”工程；中国长江三峡集团公司与俄罗斯水电公司合资共同开发了俄罗斯下布列亚水电项目工程[28]。在油气领域，2021年我国与阿富汗政府签署了为期25年的能源合作协议，阿富汗政府允许中国企业在北部阿姆河盆地开采石油；2017年2月，我国与阿联酋政府签署协议，获得了阿布扎比陆上石油区8%的特许经营权。此外，我国能源企业在“走出去”过程中，也逐渐实现了从中下游能源运输和销售向上游勘探和开发的过渡。如：2021年7月，中国电建承建了印度尼西亚首个大规模漂浮光伏发电项目——奇拉塔漂浮光伏发电项目，并负责光伏厂区及升压站的设计工作；2022年11月，中国能建承担了沙特阿拉伯2.6GW光伏电站的设计和建设工作；中国电建在沙特阿拉伯全面承担了集光伏、储能、电网于一体的全球最大的储能项目——“红海”新城储能项目。随着“一带一路”政策的实施，我国能源企业通过海外并购、资金入股等方式持续加大海外直接投资力度，海外直接投资年增长率达19%～25%，海外投资的目标区域愈加多元化，运作水平也愈加专业化和市场化。我国在“一带一路”国家海外投资的部分经典案例见表4。

 

表4 我国能源企业“一带一路”海外投资案例

资料来源：根据网络资料整理。

 

2 我国在“一带一路”能源国际合作中面临的主要问题

自“一带一路”倡议提出以来，我国与沿线国家能源国际合作的广度和深度都有所加强，但作为一个发展中国家，我国经济发展对国际市场的依赖和国际事务话语权的缺失最终也折射到能源领域。我国在“一带一路”能源合作中存在的主要问题表现在四个方面。

2.1 “碎片化”制约着我国与“一带一路”沿线国家的能源深度合作

合作碎片化是指在某区域特定合作领域整体合作框架下，发展出多种“次区域、双多边性”分支体系，根据关注问题和主导力量不同，逐渐呈现出“以主导国家为核心，专业问题板块化、专业化”的发展趋势，体现为国际合作机制、政治参与主体、政治共识和规范数量的多元化，多元合作机制间平行、嵌套、交叉的复杂化，不同合作机制的主导权、合作方式、观念间的交叉合作与无序竞争[29]。目前，我国在与“一带一路”沿线国家制定能源合作协议方面呈现“碎片化”状态，协议丰富但乱而无序。以我国与东盟国家的能源合作为例，目前我国与东盟国家在能源领域签署制定的双边、次区域、域内多边，以及域外多边的多元合作机制近20个，其中不乏部分协议存在内容重复、机制冲突的情况，因此，制定的众多协议并没有为能源合作增加主导力量，反而增加了合作的复杂性和解决问题的难度，为合作双方带来了机制选择与执行的困扰[30]。

2.2 地缘政治造成我国“一带一路”能源进口国际合作面临较大威胁

2022年，我国天然气对外依存度高达40.2%，原油对外依存度更是达到了71.2%，相比10年前（2013年）分别上涨了27%和23%，如此高的对外依存度意味着我国在能源国际合作中往往处于“弱势”地位，而“一带一路”沿线国际形势的变动对我国的能源国际合作及能源安全都会产生消极影响，如：中东地区复杂多变的局势、中亚地区的地缘冲突、俄罗斯与乌克兰持续升级的双边冲突，以及美国、英国、日本等发达国家在国际能源市场中的持续性博弈等，都会严重抑制能源开发投资，而能源供应下降必然导致能源价格上涨。再比如我国从中东和非洲进口石油和天然气都要通过马六甲海峡，这就意味着我国在油气进口运输过程中受制于人。根据中国石油和化学工业联合会的数据，2016—2022年我国的石油进口单价从248.20美元/吨涨到了712.86美元/吨，涨幅达到了187.21%；天然气进口平均单价从305.20美元/吨涨到了640.92美元/吨，涨幅达到了110.00%。价格剧烈波动一方面是国际市场博弈加剧所致[14，30]，另一方面更主要的因素就是国际地缘政治影响。

2.3 “一带一路”沿线国家经济、制度的缺陷阻碍了我国能源技术的输出

尽管我国的风光发电、清洁能源等能源转型技术均走在了世界前列，并始终保持着持续的高量输出，但受制于技术引进国经济社会制度因素及当地配套资源，可能存在发展效率较低的现象。“一带一路”沿线国家是我国新能源技术输出发展的热点地区。“一带一路”沿线国家风能资源理论储量全球占比55%，适宜集中开发风电的规模全球占比72%，太阳能资源理论储量全球占比66%，适宜集中开发光伏电的规模全球占比76%。我国始终坚持以“技术换市场”方式向“一带一路”沿线国家输出技术，但这些国家大部分是中低收入和低收入国家，配套基础设施建设和发展资金不足，难以支持能源转型技术的发展，同时融资方式的广度和深度也十分有限[32]；另外，“一带一路”沿线还有85个国家未能全面通电，无电人口全球占比88.8%，因此他们更渴望通过简便的方式来获取能源，加之这些国家普遍化石能源储量丰富，所以能源转型的意愿并不强烈。在世界银行、世界经济论坛、联合国开发计划署、美国传统基金会等组织对所有国家营商环境、全球竞争力、人类发展指数、经济自由度等指标的测定中，多数“一带一路”沿线能源合作伙伴国处于全球100名之后，甚至排在后20名之内，说明我国“一带一路”合作伙伴国的经济发展环境不容乐观，这增加了我国能源技术输出的阻碍[25]。如我国在乌干达投资的太阳能发电项目、在尼日利亚投资的风电项目，以及在巴基斯坦投资的水电项目等，均由于当地经济下行、政策不稳定等因素未能取得预想的收益。此外，部分“一带一路”沿线国家自身的制度缺陷也阻碍了我国能源技术输出，如利比里亚和刚果（金）等国家在能源领域存在着严重的腐败现象，刚果（布）为了应对经济下滑，加大对中资企业的税收征稽等，这些因素均造成我国输出的能源转型技术在当地难以得到有效的发展和延伸。

2.4 能源国际市场的不完全竞争对我国“一带一路”能源投资建设合作构成威胁

国际能源市场的买方竞争、卖方竞争及部分国家的“自我保护”均增加了我国能源国际合作的壁垒。国际能源市场始终处于一个不完全竞争的状态[33]，因此也就滋生了市场中许多普遍存在但是又难以消除的劣性竞争。其中，能源市场激烈的买方竞争是显而易见的，从最早我国和日本针对俄罗斯输油管道的“安大线”和“安纳线”之争，再到美国“截和”中国与委内瑞拉的能源合作，以及目前美国、欧盟、印度、日本在中东石油问题上与我国的高度竞争[14]，买方竞争时刻制约着我国与“一带一路”沿线国家的能源国际合作。再比如，我国与中亚国家虽然已经建立长期能源合作关系，但基于中亚地区丰富的油气资源，美国、欧盟和日本等国家（经济体）也相继与中亚国家建立了能源合作，如美国倡导了以阿富汗为中心的“中亚—阿富汗—南亚”经济体；欧盟很早就提出了“新丝绸之路”计划，积极参与了中亚-里海地区的能源开发和输出；日本则在更早的时候就提出了“丝绸之路外交战略”，目前日本与中亚国家的能源合作已经全面覆盖了上下游领域[13]。

而在能源技术和投资的输出上，卖方竞争同样激烈，如2021年我国参与竞标“南太平洋海底光缆”项目，在中标后被美方刻意中断，无奈退出，这给参与建设的中方企业造成了巨大的损失。此外，由于能源对一国的经济发展起着决定性的作用，并且与航天、军事等领域有着密切的关系，部分国家希望将能源设施建设掌握在自己手中，同时东道国的政府部门、当地居民、国际环保组织都对能源领域的外国投资保持着高度关注，再次兴起的“资源民族主义”加大了我国能源企业在环保、经济甚至人权等方面受到制裁的风险[24]。以核电为例，我国的相关技术处于全球领先地位，但由于核电技术可能带来的风险，我国核电技术在出口中亚时依然受到了较大的阻碍。

3 对我国未来“一带一路”能源国际合作的建议

3.1 制定整体规划，着力解决与“一带一路”沿线国家能源合作机制重叠的问题

我国应该从“多赢”的共生理念出发，努力与“一带一路”沿线国家达成能源发展共识，并努力做好能源国家合作政策的协调。要做到合作协议广而专、实用而可行，避免在宏观上强调能源国际合作，但在具体执行时却无从下手。要充分考量多边合作国家的实际情况，逐步梳理、统筹制定不同领域、不同层级、不同效力的合作条款和机制[30]。

此外，我国在与“一带一路”沿线国家的能源国际合作中，还应牵头制定能源技术、能源教育、能源管理等方面的统一标准，避免能源合作机制重叠情况下标准不一致所带来的执行困扰，增强能源国际合作过程中的可协调性。

3.2 保障并拓宽能源进口渠道，同时积极开发新能源合作领域

借助于“一带一路”政策，进一步通过多边合作方式保障我国能源长效供应。中东、非洲和拉美地区是全球传统化石能源富集区，也是我国过去、现在和未来主要能源进口地区，我国应始终坚持外交谈判与投资援助并举的方式，巩固能源进口渠道。在此基础上，随着“一带一路”倡议的推进，我国还应积极开辟完善新的能源进口渠道，推进建设与“一带一路”沿线国家的能源互联通道。可以通过共商共建共享方式，与“一带一路”沿线国家共同推进能源基础设施的规划、共同制定相关标准，保障能源输送高效畅通[34]，加强能源市场建设和价格稳定机制方面的交流，并以企业为主体、以基础设施为龙头共建境外能源经贸产业园区。

“一带一路”沿线既是传统化石能源的富集区，也是新能源开发的热点地区，目前我国在与“一带一路”沿线国家的能源合作中对新兴能源市场的关注相对不足[33]，存在着合作内容集中、合作结构失衡等问题[29]。我国应在围绕油气资源开发、输送、炼化、交易全产业链的基础上，积极增加与“一带一路”沿线国家在可再生能源等循环经济领域的合作，积极发展双边或多边绿色能源经济[35]。可以通过“能源互补”的合作模式[29]，帮助“一带一路”沿线国家实现能源转型。

3.3 坚持自主创新推动能源技术输出，同时协助东道国开展配套设施建设

在能源技术输出领域，我国应坚持提高能源技术自主创新水平，以此为“一带一路”倡议下的能源技术输出提供源动力。我国还应积极了解能源技术输入国的切身需求，帮助它们配置相关基础设施。可通过建立“合作基金”的方式为这部分不发达国家引入国际资本、构建多元化融资体系，并鼓励国内外个人资本以“公私合营”的方式参与到“一带一路”沿线国家能源基础设施建设中[32]，帮助“一带一路”沿线国家解决资金瓶颈。我国要凝聚“一带一路”沿线能源伙伴国共识，合力构建能源合作共同体，同时还要帮助它们奠定良好的资金、设施、贸易和民心基础[30]，只有这样才能保证我国输出的能源技术有更充分的发展空间。

我国的清洁能源技术，如光伏发电技术、风力发电技术、核电技术等均处于国际领先水平，而“一带一路”沿线国家又是清洁能源投资的热土，但我们不可忽视的是，美国、欧盟、日本等发达国家（经济体）同样对“一带一路”沿线国家的清洁能源发展“虎视眈眈”。因此，要想在激烈的能源市场竞争中打开局面进而占据优势，就需要积极拓展合作新模式，可以通过“技术换市场”的方式为“一带一路”沿线国家的能源基础建设和综合能源治理提供整套方案，在树立能源强国形象的同时，为我国的能源技术推广奠定基础。

3.4 持续推进对外投资建设，建立能源互通机制

能源企业“走出去”是我国参与全球能源治理，提高能源领域国际地位的重要一步，我国应继续加强能源投资建设国际合作。我国能源企业还应发挥好比较优势，通过承建和投资等方式培育一批具备国际竞争力的跨国企业，提高我国能源企业的国际地位[34]。同时，我国应借助“数字化”发展浪潮[36]，努力在“一带一路”沿线国家建立起具有一定规模和影响力的能源园区，加大对“一带一路”沿线国家的投资，适度扩大海外并购的数量和规模，与“一带一路”沿线国家一道融入全球能源产业链。

在能源投资建设领域，我国还应该将合作重心向新能源方向倾斜，尤其是我国技术领先的核电、光伏发电、风电技术方面。用技术进行投资，可以帮助我国更加牢固地占据国际市场，为我国能源企业带来收益的同时增强我国在国际能源市场的话语权。

此外，在“一带一路”倡议下，我国还应积极倡导并参与具有前瞻性的能源国际合作平台和机制建设，努力使更多国家融入“一带一路”能源合作框架下，同时要以“构筑能源安全”为主题，加强与“一带一路”沿线国家的能源合作，积极加快构建能源互联网，推动能源的互联互通进程[37]，从而与“一带一路”国家一道打造能源共同体。

4 结语

从本文的分析中，我们可以清晰地认识到“一带一路”能源国际合作对保障我国能源安全的重要性，加深与“一带一路”沿线国家全方位的能源合作对我国经济发展具有重大意义。而针对目前我国在合作中存在的合作机制碎片化、地缘政治影响显著、能源技术输出受限，以及国际能源市场的不完全竞争对我国能源合作造成巨大影响等问题，本文认为，未来我国应统筹梳理规划能源合作协议，保障现有能源进口路线的同时开发新的能源渠道，积极开发新能源技术、拓展海外市场，并积极推广我国领先的风力发电、光伏发电和核电等技术，深度参与“一带一路”沿线国家能源市场竞争，持续增加能源领域对外投资，与“一带一路”沿线国家共同打造能源共同体。

 

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赵烁，博士，中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，研究方向为能源经济、公司治理。

 

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