全球产业链供应链重构背景下中国高质量利用外资的建议

党的二十大报告提出，“推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，加快建设贸易强国，推动共建‘一带一路’高质量发展，维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系”。当前，全球产业链供应链调整呈现出数字化、绿色化、区域化、多元化等新特征，对我国利用外资的质量和水平提出了更高要求。进入新发展阶段，需要深刻认识错综复杂的国际环境和国内主要矛盾的变化，以构建新发展格局为引领，创新利用外资方式，持续扩大市场准入，更加积极吸引外资，着力提升外商投资质量效益，推动全球资源深度整合和市场空间高效利用，以高质量利用外资推动高水平对外开放。

全球产业链供应链格局的新动向

（一）数字化引领全球产业布局

全球产业链供应链数字化转型使半导体芯片的需求正在以前所未有的速度增长。据国际半导体协会（SEMI）2022年的预测，未来八年全球半导体收入将增长2.1倍。当前，技术和制度驱动型产业布局将部分替代全球范围的成本和效率驱动型跨国投资，在产业补贴政策的叠加下，全球价值链密集型行业从“成本洼地”回流发达国家的动力提升。据《2022年全球投资报告》统计，2021年流向发达经济体的外资增幅达134%，明显高于发展中经济体30%的增幅。其中，电子电气设备、信息通讯领域的全球外资流入继续增加，成为吸引绿地投资最多的两个部门。在美国的《芯片和科学法案》、欧盟的《芯片法案》等定向补贴政策的推动下，一些生产项目可能选择在发达国家落地。

（二）产业结构调整影响绿色发展

近年来，印度、越南等新兴经济体出口增速表现突出，碳排放量也迅速攀升。据世界银行统计，2010—2020年，印度、越南、印度尼西亚的碳排放量增幅分别达到47.97%、122.24%和49.17%。总体来看，产业的碳排放强度与技术复杂程度呈现“倒U型”关系：纺织服装服饰业、家具制造业等低技术密集度产业的单位碳排放强度较低，金属加工、化工原料制品等中技术密集度产业的单位碳排放强度较高，计算机通信和其他电子设备制造业、仪器仪表制造业等高技术密集度产业的单位碳排放强度较低。发展中国家仍在向价值链高端环节攀升，特别是越南、印度的碳排放量正处于快速增长阶段，外资结构和产业结构的调整升级将对其“碳中和”目标的实现造成一定影响。

（三）不确定因素增加导致投资友岸化

国际环境不稳定不确定因素增加促使企业重新权衡安全和成本因素在全球生产制造布局中的相对作用，跨国公司出于规避风险考虑，将部分核心业务回流至本土，或选择与本国更邻近、合作更便利的地区。据亚洲开发银行发布的《亚洲经济一体化报告2022》显示，亚太地区各经济体间的贸易份额上升到了1990年以来的最高水平，占该地区贸易总额的58.5%。此外，美国经济分析局（BEA）数据显示，2017—2021年，美国对加拿大和墨西哥的对外直接投资（OFDI）份额从7.7%上升到8.8%，对G7国家的OFDI份额从25.3%回升至28.8%；美国对印度的OFDI份额已连续上升多年，但2020年受疫情影响下降明显，2021年回升至0.7%。

（四）地缘政治考量推动投资多元化

据《世界投资报告2022》公布数据测算，2016—2019年，全球外商直接投资（FDI）目的地集中度（以赫芬达尔指数反映）从0.079下降到0.062，国际投资呈现多元化特征。但在2020年回升至0.134（2021年回落至0.088）。主要受新冠疫情影响，2020年FDI大幅下降，特别是发达经济体吸收FDI下降了69%，而东亚地区由中国、日本、韩国以及东南亚国家组成的全球制造基地，在此次疫情中率先回稳，高效复产复工，FDI向东亚、南亚地区集中。新冠疫情、乌克兰危机等不确定性冲击进一步暴露出全球产业链供应链内在的脆弱性，各国在关键领域产能的布局上将增加对地缘政治因素的考量，向更加多元化的方向发展。

我国高质量利用外资面临的机遇和挑战

（一）全球产业链供应链格局调整增加了我国利用外资的机遇

1.数字经济快速发展吸引外资流入

产业链供应链数字化转型对各国的数字基础设施、数字经济发展水平提出了更高要求，完善的数字基础设施将增加对国际资本的吸引力。世界银行数据显示，2010—2020年，我国每100人宽带安装数量从9.23增加到33.60，已接近美国的36.61和日本的34.49，相对于印度（1.66）、越南（17.16）、墨西哥（17.01）、印度尼西亚（4.29）等发展中国家优势明显。此外，我国数字经济规模迅速增长，从2005年的2.62亿元增长到2021年的45.5万亿元，占GDP的比重从14.2%增加到39.8%。国家统计局数据显示，2012—2019年，我国计算机、通信和其他电子设备制造业利用外资占比从16.13%增加到18.38%；2012—2020年，信息传输、计算机服务和软件业利用外资占比从5.60%增加到14.65%，但2021年和2022年分别下降至8.54%和11.11%，占比有所回落。

2.清洁能源优势提升未来外资流入潜力

从长期来看，中国清洁能源领域的蓬勃发展将提升未来外资流入潜力。国际能源署（IEA）报告显示，2022年全球能源投资增长了18%，达到2.6万亿美元，增长主要来自清洁能源领域。2022年9月，国际可再生能源署与国际劳工组织共同发布的报告显示，2021年全球可再生能源工作岗位达到1270万个，中国占全球总数的42%，充足的绿色技术人才储备将吸引清洁能源领域外资流入。此外，中国在光伏、大容量电池等清洁能源相关产业供应链中占主导地位，未来随着“碳中和”目标的迫近，逐渐显现的清洁能源成本效益将成为中国吸引外资流入的新比较优势。

3.超大规模市场“稳定器”增加对外资吸引力

随着国际环境不稳定不确定性增加，跨国公司更看重产品产地和销地的邻近。稳定可靠消费市场的邻近性、可达性越来越成为国际投资的重要考量。中国拥有最完备的产业体系和超大规模单一市场，这种产销两端的双重优势其他国家短期难以替代。随着国内中等收入人群的持续扩大，需求潜力将进一步释放。历年中国外资统计公报显示，2015—2021年，我国高技术制造业、高技术服务业吸收外资的占比分别从23.80%和9.72%增加到35.75%和28.44%，制造业和服务业利用外资的结构都在不断优化。我国超大规模市场优势提供了丰富的应用场景，将有助于从需求端增加对外资的吸引力，促进外资结构升级。

4.配套产业较为齐全，为承接外资提供基础

中国是全球拥有最完整最大规模工业体系的国家。苹果公司公布的2021会计年度前200大供应商名单中，中国大陆供应商超过50家。印度、越南等发展中国家仍然是“装配线”场景，而非集成电路、人工智能、生物医药等高技术产业链供应链需要的“产业集群”场景，产业链关键环节仍然对中国存在较大依赖，这些国家短期内难以取代中国在全球生产网络中的地位。哈佛大学公布的经济复杂性指数（ECI）显示，2000—2020年，中国的ECI从0.43增加到1.3，已明显拉开了与印度（0.42）、越南（0.18）等发展中国家的差距，较高的ECI意味着外资在中国更容易找到与之匹配的相关支持产业。但也需要注意，部分产业外资有外迁趋势，配套产业对外资的粘性仍有进一步提升空间。

5.区域间禀赋差异为外资梯度转移提供空间

随着我国中西部地区的成本优势、市场规模逐渐显现，以重庆、武汉、成都、郑州、西安为代表的一批要素质量高、区位条件优的中西部中心城市成为全国乃至全球供应链体系的重要节点，为形成合理有序的外商投资布局提供了有利条件。国家统计局数据显示，2016—2019年，外资流入份额有从东部向中西部转移的趋势，东部地区占比从78.15%下降到74.99%，中部、西部占比分别从8.11%和7.72%增长到9.32%和9.89%。2020年东部地区外商投资占比回升至77.73%，主要是因为《海南自由贸易港建设总体方案》等高标准贸易和投资便利化措施相继推出，促进了外资流入。我国产业体系完备，区域间产业梯度明显，有助于形成以东部地区为先导，带动中部、西部、东北地区高质量利用外资的对外开放局面。

（二）全球产业链供应链格局调整给我国利用外资带来的挑战

1.发达国家产业政策干预外资流入

美国2022年8月提出的《芯片和科学法案》，包括了面向半导体制造业的520亿美元补贴，并提出“禁止获得联邦资金的公司在中国大幅增产先进制程芯片，期限为十年”。其他发达经济体也推出了相应的产业政策，例如欧盟的《芯片法案》、韩国的《半导体特别法》等。此外，美国的《通胀削减法》、欧盟的《净零工业法案》提出对太阳能光伏、新能源汽车等清洁能源领域给予生产、技术补贴，但需满足产地限制原则。例如，《通胀削减法》要求在2023年电池组件从美国或与美国签订自贸协定的国家获取量大于50%才能获得补贴。这些歧视性产业政策可能破坏全球产业链供应链稳定，特别是在数字化、绿色化等重要领域，需关注其对我国高质量利用外资的扰动。

2.发展中国家承接外资通过中间品进口诱发碳排放

据OECD的STAN数据库统计，2003—2018年，我国对印度、越南、墨西哥、泰国、印度尼西亚出口引致的国内碳排放分别从9.8百万吨、6.9百万吨、15.4百万吨、12.4百万吨、11.3百万吨，迅速增加至85.6百万吨、57.7百万吨、54.7百万吨、42.7百万吨、40.8百万吨。近年来，受低劳动力成本、外资补贴政策吸引，一些跨国公司将部分低端生产环节从我国转移至上述国家，但其中间品却对我国进口依赖较大。例如，中间品出口占中国对越南出口的30%—40%，而源自我国的中间品进口金额占越南中间品进口总金额的一半左右，印度、越南等发展中国家承接了价值链低端环节的外资转入，通过产业链上下游传导机制增加了我国的碳排放。尽管在“进口中国原料、技术、设备或半成品—新兴经济体加工制造—出口欧美消费国”的贸易模式下，单位增加值碳排放可能下降（取决于中间品生产的单位碳排放），但如果中间品出口增速更快，贸易诱发的碳排放总量仍可能增加，从而给“碳中和”目标实现带来一定挑战，应注意外资转移至其他发展中国家的同时将碳排放留在我国。

3.价值链低端环节外资外迁，寻求新“成本洼地”

随着中国劳动力优势减弱，低附加值产业受到东南亚、南亚等地区国家的竞争压力，跨国公司寻求中国以外的生产基地，其他发展中国家的成本优势逐渐显现，吸引了较多外资流入。据世界银行统计，2010—2021年，越南、印度、墨西哥的外资净流入分别从273.97亿美元、80亿美元、305.29亿美元增加到447.35亿美元、156.6亿美元、316.21亿美元。此外，根据Uncomtrade数据库公布数据计算，2006—2020年，我国食品饮料烟草、塑料橡胶制品、木制品、石料石膏水泥等、贱金属及其制品、仪器及设备、精密仪器及设备等行业的比较优势有所下降，而印度、越南在这些行业的比较优势上升较快。尽管产业梯度转移、资本向低成本地区流动符合客观经济规律，但如果低端产业外资迁出过快，高端产业发展不能有效吸收外迁产业释放的要素，或要素质量不能与高端产业外资相匹配，将会造成要素结构与产业结构的错位。

4.美国供应链战略企图将中国排除在其外资供应商网络之外

美国在供应链报告中提出了“可追溯性”的概念，即所谓“提高供应链的可视性和标准执行”。2022年4月，美国国家标准与技术研究院（NIST）发布报告《支持制造供应链可追溯性的区块链及相关技术：需求和行业观点》，要求供应链不采用所谓“违反人权和劳工标准”“强迫劳动”“假冒产品”供应商的产品。美国意图给供应链分工贴上政治标签，生产环节集中在其盟友则认为是合理，生产环节集中在非盟友则指责其采用“非公平竞争”手段。当前全球产业布局被揉入更多战略博弈因素，特别是在中美贸易摩擦的背景下，西方发达国家建立“去中国化”供应链体系的意图明显。需警惕美国通过信息与通信技术（ICT）、清洁能源等行业标准的制定，通过“可追溯性”利用所谓的人权、劳工标准等借口将中国排除在其跨国公司的供应链网络之外。

新发展阶段我国高质量利用外资的思路和建议

全球产业链供应链重构给我国高质量利用外资带来新机遇的同时，也增加了更多的风险和挑战，其中一些风险和挑战是经济发展方式的阶段性规律造成的，而另有一些风险和挑战源于世界主要大国为争取未来全球分工主导权所展开的经贸博弈。不同类型的风险和挑战影响国际投资的机理及其应对策略存在差异，决定了在新发展阶段高质量利用外资需要扎实有力的顶层设计、更加开阔的思路和更有针对性的手段措施。为此，要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，在完善管理制度、优化投资环境、提升服务水平上多点发力，以高水平开放吸引全球优质要素资源，更好地利用外资提升我国产业链供应链的现代化水平。

（一）强化产业链供应链主导地位，推动外资投资模式创新

发挥新型举国体制优势，攻关关键核心技术，推进电子信息、新能源汽车、清洁能源等领域新技术的自主创新和原始创新，集中力量突破部分尖端技术。通过加深企业之间生产合作、技术合作提升外资企业对我国产业链、供应链、创新链的依赖。鼓励外商投资企业的利润再投资，支持半导体外商投资企业探索通过境内再投资、中外合资等途径规避美西方国家的不合理限制。

（二）发挥清洁能源全产业链优势，降低外资企业生产成本

综合利用我国传统能源供应稳定、清洁能源发展迅速、大容量电池国际领先等优势，吸引欧洲先进外资企业来我国发展。同时，考虑给予使用清洁能源的外资企业一定税收减免，使转入的高耗能外资企业的清洁能源成本降到低于化石能源成本。一方面，承接高附加值、相对较高能耗但单位附加值能耗较低的产业；另一方面，利用外资企业迁入加快能源转型的步伐。此外，倡导构建贸易诱发碳的全球协同减排机制，促进中间品生产过程中低碳技术的应用，避免其他发展中国家承接外资后通过中间品进口间接诱发我国碳排放。

（三）发挥超大规模市场优势，打通外资国内循环堵点

利用中国在消费市场上的话语权，通过中国产销地紧密结合的供应链本地化优势吸纳半导体、新能源汽车等战略性新兴产业供应链上的外企来华投资。以城市群、都市圈建设为着力点，创造新的消费市场，推动与城市群消费结构相匹配的集群式招商，以广阔市场丰厚的获利能力稳住外资。扩大民生性政府支出，增加中等收入人群比重，释放居民终端消费潜力，实现消费结构升级，从需求端对高端产业外资转入形成牵引。实现全国“一盘棋”的要素统筹配置，杜绝各地招商引资优惠政策对要素资源的不公平竞争，优化外资区域布局，促进外资在全国范围内实现最优配置。

（四）坚持优化营商环境，跟进发达国家外资支持政策

保障外商投资企业依法平等适用国家各项支持政策以及获取人才、资金、土地等生产要素，确保外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购、招投标活动。关键战略性产业领域的外资利用应增加产业链供应链安全和韧性考量。对于各国扶持特定行业的纵向产业政策，精准评估产业链具体环节的发展阶段和外部效应，推动处于成熟期、衰退期产业链环节的外资对外转移。对处于成长期、具有较强外部效应的产业链关键环节的外资提供政策支持，适时跟进其他国家税收、人才引进等方面的优惠条件，积极应对美国等西方发达国家对我国高技术产业的打压。

（五）积极对标国际投资新规则，提高外资自由化水平

以积极申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高水平国际经贸协定为契机，利用自贸试验区先试先行对标国际投资新规则，进一步明确外资负面清单范围和限制标准，简化列明的审查因素，尽可能量化限制条件，增强相关审查标准与方式的透明度，实现由“严进宽管”到“宽进细管”的管理体制转变。总结海南自贸港、上海自贸试验区等在金融、电信、建筑、分销、旅游、交通等服务业领域扩大开放的成功经验，形成可复制的实施方案，尽快推广。继续深化“证照分离”改革，探索合格境外有限合伙人（QFLP）、极简审批、加工增值免税等政策扩大试点范围。

（六）以更加开放包容的心态开展全球供应链和市场合作

为我国开展国际技术合作创造更大的行动空间。继续加强与日本、韩国、德国等供应链重要国家的经贸联系，增加其与中国供应链脱钩成本，尊重印度、巴西、印尼、土耳其等国家发挥地区大国作用的意愿。完善经济利益共享机制，开展更具开放性、建设性的技术标准交流，提高国际上对中国标准的接受度。

（七）促进外资向中西部地区梯度转移

厘清市场和政府在利用外资中的作用边界，发挥市场在外资区位选择中的决定性作用，充分利用各区域不同禀赋优势，改善欠发达地区营商环境，引导外资自发实现梯度转移，减少政府对产业过度干预导致的“空心”产业园区等资源错配现象。在经济外部性导致市场失灵的情况下，政府需要填补缺位，避免“累积性因果循环”机制下外资过度集中造成的内卷，推动中西部和东北地区加强产业配套体系建设，提升承接产业转移能力，引进一批符合当地资源禀赋、示范带动作用强的重点外资项目，培育全球重要加工制造基地和利用外资新增长极。

孙天阳.全球产业链供应链重构背景下中国高质量利用外资的建议[J].中国发展观察,2023,(08):110-116.