美国产业政策复兴：目标、特征与启示

 

一、引言

在人们的普遍印象中，美国产业的发展似乎完全依靠市场的力量，产业政策在美国并无用武之地。在相当长的一段时间里，美国对外宣称没有将产业政策作为其整个经济政策工具箱的一部分，也从未使用过所谓的产业政策（Buigues等，2009；Stensrud C，2016）。美国各界也普遍认同自由的市场经济是美国强盛的制胜法宝。例如，罗伯特·韦德概括美国产业政策最大的成功之处，就是让外部世界相信美国从未实施过产业政策（Robert Hunter Wade，2015）。美国政府还利用自己在国际秩序中的主导地位，将对产业政策的负面评价通过世界银行、国际货币基金组织和经合组织等国家间组织传递到全球（Wade Robert H，2017）。与此相对应，产业政策也没有成为西方经济学研究的主要内容。诺贝尔经济学奖获得者加里•贝克尔曾说，最好的产业政策就是没有产业政策（Becker，1985）。尽管不少学者对美国是否存在产业政策持怀疑或否定态度，但一直没有成为主流认识。

近年来，美国对产业的直接干预明显增多，很多美国智库机构和美国学者也开始指出这一点。从产业政策的事实来看，2018年以来，美国陆续颁布《先进制造业美国领导者战略》《国家安全战略》等，对特定产业的补贴和贸易保护的倾向非常明显；还比如近期出台的《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》，直接补贴半导体和新能源等特定产业。美国政府不仅践行狭义的产业政策，而且公开倡导“新华盛顿共识”^①（孙天昊，2023），即美国新的国内外经济政策，包括要求美国政府实施以国家介入为主旨的“产业政策”来重振美国制造业，与盟友建立强大的、有弹性的和领先的技术工业基础，建立新型的国际经济合作关系，投资新兴经济体的基础设施建设等主张。这些政策不同于以往以弥补市场失灵为主的产业发展政策，干预的内容和方式已经具有明显的“选择性”特点。基于美国政府对产业直接干预增多的事实，美国学者提出美国产业政策“新兴（emerging）”“复兴（revival）”或“重生（rebirth）”。过去，美国时常批评他国利用产业政策破坏自由竞争的市场经济，现如今已经成为产业政策的坚定拥护者和践行者（宫小飞，2023）。在美国的示范效应下，欧盟、英国、日本等西方国家的产业政策也在复兴。比如欧盟发布《更新的欧盟工业政策战略》（2017）、《新欧洲工业战略》（2020）、《欧盟芯片法案》（2023）、《净零工业法案》（2023）等政策；英国陆续发布《现代工业战略》（2017）、《下一代移动技术：英国5G战略》（2017）、《绿色工业革命十点计划》（2020）等政策；日本发布《制造业白皮书（2022版）》《半导体和数字产业战略（2023版）》等政策。

①https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-americaneconomic-leadership-at-the-brookings-institution/

本文通过系统梳理自特朗普执政以来，联邦政府及其下属部门、参众两院、智库等机构发布的各类行政命令、政策、法案、研究报告等文件内容，分析美国产业政策的目标和特征，在此基础上总结中国可以从中得出的启示。相对于已有研究美国产业政策的文献，本文存在几点可能的边际贡献：从时间维度梳理美国产业政策，本文重点梳理了自特朗普执政以来的产业政策，增加了拜登时期最新的产业政策。选取的对象上，本文从狭义角度的产业政策出发，着重归纳整理出制造业、新兴产业等对中国发展具有重要借鉴价值的产业。内容上更加全面，不仅对比了美国之前和当前产业政策的特征，还对比了中国现有的产业政策和美国当前产业政策的异同，使理论认识上更加深入。

二、当前美国产业政策的目标导向与实施领域

要判断美国产业政策的变化，首先需要厘清产业政策的内涵与边界。政策制定部门和经济学界对产业政策有广义和狭义两个不同视角的认识。从广义的角度出发，Beath（2002）、Robinson（2009）指出产业政策是包括影响产业发展或竞争力的任何政策。Warwick（2013）认为产业政策是政府对经济的所有干预活动，以达到改善经济运行环境或改变经济活动结构、促进经济增长、提升社会福利的目的。更宽泛来讲，产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策（刘雄，2017）。就狭义的角度而言，产业政策是对特定产业的干预活动（Ken Warwick，2013）。日本被普遍认为是曾经成功实施产业政策的国家，有着丰富的产业政策理论成果。小宫隆太郎在回顾日本产业政策的实践后，认为产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某些经营活动而采取的政策。产业政策包括与产业分配资源有关、与各种产业组织有关的内容，由于产业政策的研究多集中于工业化进程中的产业，因此“产业”多指工业，特别是制造业（小宫隆太郎，1988）。与之相类似的，也有中国学者认为产业政策是中央及各级政府为了扶持特定产业发展而干预经济活动的所有配套政策总和（韩乾和洪永淼，2014；王克敏等，2017）。江飞涛等（2018）聚焦到某一公司或具体产业，认为产业政策是政府为改变产业间资源分配和各产业中私营企业的某些经营活动而采取的政策。这些有偏向性或选择性产业政策的目的是以扭曲资源市场化配置的方式，选择特定企业或特定技术（产品）加以扶持，加快其成功的进度和发展的速度，即所谓的“挑选赢家”。在现实世界中，没有哪个国家不存在政府对经济活动的干预，因此讨论产业政策的变化应从狭义视角，即“挑选赢家”的产业政策角度进行分析。如无特别说明，下文“产业政策”均指狭义的产业政策。

近年来，美国政府越来越多地采取了选择特定产业并对其发展进行直接干预的政策举措，呈现出产业政策的“复兴”。通过梳理特朗普上台以来美国出台的支持产业发展的法案、政策，可以发现当前美国直接干预型的产业政策明显增多，产业政策的内容主要集中于推动产业本土化归岸化、加强供应链韧性与安全、加大新兴产业扶持力度等方面。具体政策文件见表1。

表1 当前美国主要产业政策一览

注：本文整理美国联邦政府及下属机构等公开的政策文件内容。

 

（一）直接干预型产业政策明显增多

特朗普上台伊始，便打着“让美国再次变得强大”的旗号实行“特朗普新政”，直接干预产业发展。2017年1月，特朗普政府宣布《美国国家能源计划》，要求振兴国内原油等传统能源产业，同时大力发展清洁煤炭产业。同年12月，特朗普签署行政令，直接要求美国国内增加铂、锰、稀土等23种关键矿物的产量。2018年2月，特朗普政府发布《美国重建基础设施立法纲要》，重点投资建设5G通信基站、宽带网络、大数据等基础设施，配套资金高达1.5万亿美元。2018年10月，美国国家科技委员会发布《确保美国先进制造业领先地位的战略》，提出战略方向，扶持一些重点领域，以保障美国工业领域先进制造的领先地位。同年，美国白宫发布《国家网络战略》，提出利用联邦政府的购买力加速发展和推广下一代电信（5G）。2019年，为响应美国国会在《频谱管道法案》中提及重新分配频谱的要求，联邦政府指示商务部审查3.45-3.55吉赫的频段，直接干预该频谱的分配，以促进5G产业快速发展。2019年4月，特朗普签署“促进能源基础设施和经济增长”行政令，要求美国发展能源基础设施，扩大能源开采。特朗普执政后期，面对中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情，美国政府不得不重新设计产业政策，以加快医疗设备和各类高科技产业回归美国本土生产。比如，2020年5月，特朗普政府为加快疫苗研发进度而制定新冠肺炎疫苗计划，即“曲速行动”（Operation Warp Speed）。该行动结合了医药公司、政府部门和军队等三方力量，利用联邦政府的财政补贴，行政干预美国食品药品监督管理局的审查，大大提高了疫苗的研发和大规模生产速度。拜登政府加大对半导体、清洁能源、5G、电动汽车等产业的直接干预，产业政策回归更加明显。2021年2月，美国国防部利用《国防生产法》条款内容，加大对国内稀土生产能力的支持力度，直接为一家名为Lynas的稀土企业提供了3 040万美元资金，鼓励该公司加大稀土的开采和冶炼技术开发。2021年11月，拜登政府发布《迈向2050年净零排放的长期战略》，提出加大清洁能源产业的投资。2022年8月，拜登正式签署《芯片与科学法案》，该法案为美国半导体产业的研发和生产提供520多亿美元的政府补贴，为芯片公司设厂提供税收减免，另外补贴2 000多亿美元用于促进包含人工智能、量子计算等关系美国未来的产业的发展。2023年4月，美国政府发布《通胀削减法案》实施细则，包括提供3 690亿美元的补贴，支持电动汽车、关键矿产、清洁能源及发电设施等领域扩大生产和投资。2023年6月，拜登政府公布“宽带公平接入与部署”（BEAD）计划，该计划将拨款424.5亿美元用于补贴美国制造的电缆等基础设施建设，旨在加快5G产业发展。同年8月，美国能源部提供155亿美元的资金和贷款，以改造汽车制造设施、扩大电动汽车及零部件的制造能力。

（二）推动产业本土化归岸化

由于长期的产业离岸外包和外迁，美国国内产业空心化问题严重，由此引发诸多经济问题和社会矛盾，导致多届联邦政府寄希望于利用产业政策推动产业的本土化或归岸化，尤其将推动制造业回流作为施政重点。为了实现“将制造业带回美国”的竞选主张，特朗普政府主要通过税制改革和实施贸易摩擦等方式吸引制造业回流美国。2017年12月，特朗普签署《减税与就业法案》，法案对征税地、税收种类、征收标准等内容进行调整，通过制造“税收洼地”的方式引导大量海外资本及企业回流美国，以期重振美国本土制造业。具体而言，在美国，企业所得税由全球征税制变为属地征税制，所得税税率从35%减至20%，低于发达国家约22.5%的平均税率。跨国企业只需在产生利润的国家征税，回流美国的企业将实行税收减免政策。同时取消递延制，鼓励跨国公司将资金带回美国，服务美国再工业化投资。法案还规定企业在2017年9月27日至2023年1月1日产生的新购设备投资款项可以全部计入成本，不再征税，此举相当于政府提供无息贷款支持企业设备更新。此外，特朗普政府对中国、欧盟、墨西哥等贸易伙伴加征关税，逼迫企业迁回美国。2018-2020年，美国总共发起对华四轮关税加征。欧盟和日本因钢铝关税和汽车关税与美国产生贸易摩擦。特朗普政府一方面利用多项产业政策迫使海外制造业回流美国，另外一方面利用“购买美国货”的行政命令促使美国企业在本土扩大生产经营活动，吸引外国企业在美投资。2017年4月18日，特朗普签署第13788号行政命令，建议雇佣美国人，购买美国货。2019年，美国第13858号和第13881号行政命令对“购买美国货”做了具体规定，包括加大在基础设施项目中购买美国货的优惠力度，最大限度地使用美国生产的货物、产品和材料，政府将在法律允许的最大范围内执行《购买美国货法案》。2021年1月，拜登签署了新版《购买美国货法案》行政令，加码特朗普版“购买美国货”的政策，该行政命令对美国联邦政府每年6 000亿采购经费中的三分之一作出了严格规定，优先成为联邦政府采购对象的产品，其构成中至少要有一半以上的零部件来自美国本土生产，同时可以享受优惠税收政策。2021年11月，拜登签署《基础设施投资与就业法案》，法案规定在公路、桥梁、隧道、港口、洲际铁路、住房等基础设施建设中，优先购买美国生产的钢铁、水泥、机械和工程零部件等货物。2023年4月，美国政府发布《通胀削减法案》实施细则，其中9项税收优惠以在美国本土或北美地区生产和销售为前提条件。该法案将引导电动汽车等产业链中的海外企业回流美国本土或与美国有自贸协定的国家。从政策实施效果来看，在该法案的刺激下，日韩、欧盟等国在美国本土光伏领域的投资已经增加。有异于特朗普时期推动尽可能多的产业回流美国，拜登政府注重引导低端制造业向印度、墨西哥等国转移，同时推动高端制造业或高科技产业回流美国。典型的例子有，拜登政府利用《芯片与科学法案》引导芯片龙头制造企业在美国投资设厂，扩大生产，进而强化对高科技产业的全产业链掌控。

（三）加强供应链韧性与安全

当前美国政府认为自身存在能源安全、矿产安全、网络信息安全、生物医药可得性等各种潜在问题和风险亟待解决，这些领域成为产业政策的重点。新冠肺炎疫情和地缘政治博弈等问题进一步引发美国政府对供应链安全问题的担忧，加强供应链安全成为美国产业政策的重要目标。2017年12月，特朗普政府发布《国家安全战略》，其内容中多次提到“供应链”一词，包括国防工业供应链、建立有弹性的供应链等。作为对《国家安全战略》的回应，美国陆续颁布多项与供应链有关的政策文件，以提高制造业、国防和高科技领域的供应链安全与弹性，比如美商务部发布的《确保关键矿物安全可靠供应的联邦战略》。2018年12月，美国发布新版的《国家安全战略》，提出支持一个充满活力的国内制造业、一个坚实的国防工业基础，以及有弹性的供应链是国家的首要任务。同年，白宫发布《国家网络战略》，提到将促进美国本土下一代电信及基础设施有着更加安全的供应链。2019年8月，美国国防后勤部（DLA）发布《供应链安全战略》，提出构建一个供应链体系架构，以全面应对供应链安全挑战。拜登上台后，特别重视能源、关键技术、制造业等供应链的安全与韧性。2021年2月，拜登发布第14017号行政命令，强调美国需要具有韧性、灵活性及安全性的供应链，以确保经济繁荣和国家安全，同时要求美国商务部、能源部、国防部和卫生与公共服务部等四个部门分别对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、药品及活性药物成分四种关键产品的供应链进行全面审查。2021年7月，美国白宫发布了《构建韧性供应链、振兴美国制造业、促进广泛增长——基于14017号行政命令的供应链百日报告》。报告分析各产品供应链的现状和潜在风险，并就加强供应链弹性提出具体建议。作为供应链百日报告的回应，美国国会修改了《能源部组织法》，以确保关键能源资源的供应，包括关键矿物和其他材料。2021年3月，美国白宫发布《国家安全战略中期指导方针》，提出将投资于关键库存，并确保在危机期间所需的药品、医疗设备和其他关键材料的供应链不会过度依赖容易中断的海外网络。2022年2月，美国国防部发布《确保国防关键供应链安全》报告，提出应对国防工业基础供应链脆弱性的行动计划。2022年9月，拜登签署了《关于推进生物技术和生物制造创新，建设可持续、安全和有保障的美国生物经济的行政命令》，该行政命令要求推进生物制造领域的供应链弹性建设。为了进一步加强供应链安全与韧性，拜登政府试图重新激活美国的全球领导力，利用政府力量在全球和区域两个层次保障产业链供应链安全。2023年9月，美国卫生与公共服务部向12家冠状病毒检测制造商投资6亿美元，旨在为其他大流行病作准备，减少对于海外相关制造业的依赖，提升供应链韧性。同年10月，美国商务部更新半导体预警机制，通过识别半导体供应链中的瓶颈，协调供应链中的资源，以加强美国各地的半导体供应链安全，更好应对潜在风险。

（四）加大新兴产业扶持力度

近年来新一轮科技革命和产业变革深入推进，不断催生出增长前景巨大的新兴产业。这些新兴产业不仅成为经济增长的新引擎，而且关系到各国在未来关键产业中的地位和掌控力，因此，对新兴产业的扶持成为美国产业政策的重点。美国也为了在新一轮科技革命和产业变革中保持科技上的战略优势地位，注重加大对人工智能、量子科技、半导体、区块链、清洁能源、5G等新兴产业的扶持力度，以培育未来发展新优势。2017年12月，美国联邦政府发布《国家安全战略报告》，提出优先支持新兴技术产业发展。2018年7月，美国白宫科技政策办公室强调，人工智能、量子计算、5G和国家安全技术将成为特朗普政府制定2020年财政预算的研发优先事项。随着《未来人工智能》（2017）、《人工智能国家安全委员会法案》（2018）、《国家人工智能研发战略计划》（2016版、2019版及2023版）等政策的陆续出台，美国政府持续投资人工智能产业，促进技术转化及应用，以维持美国人工智能在全球的领先优势。特朗普政府公布《国家量子倡议法案》（2018）、《量子信息科学国家战略概述》（2018）、《美国量子网络战略愿景》（2020）等政策，通过加强量子信息科学产业关键基础设施建设、建立量子信息中心、支持量子技术产业化等方式保持美国在量子信息科技方面的竞争优势。对于5G产业，特朗普政府于2018年3月签署《Ray Baum法案》，拨款1.3万亿美元用于补贴5G产业发展。随后的《5G Fast战略》（2018）和《美国保护5G安全国家战略》（2020）等政策，加大力度扶持5G产业快速发展。拜登政府通过《基础设施投资与就业法案》，投入400多亿美元，加大5G基础设施建设，并利用《芯片与科学法案》为美国5G及下一代无线通信技术产业提供15亿美元的补贴。2019年12月，美国国会通过《区块链促进法案》，法案形成对区块链技术定义和标准的共识，以更好地保持美国区块链技术与产业发展在全球的领导地位。相类似的，2020年10月，美国国务院发布《关键与新兴技术国家战略》，提出美国应该加大扶持力度，维持在人工智能、量子信息科技等关键与新兴技术领域的全球领先地位。为了更好保持美国在半导体产业的竞争优势，2022年8月，拜登签署《芯片与科学法案》，该法案整合了《2022年美国竞争法案》，对芯片产业的研发和制造进行扶持，制定了一揽子支持计划，同时涉及人工智能、量子科技和5G等产业的扶持政策。

三、美国产业支持政策的演变与产业政策复兴的特征

在发展的早期阶段，美国政府高度认同产业政策的作用并付诸实施，有力地推动了美国的崛起。第二次世界大战后，随着在经济、科技和军事等方面的综合实力遥遥领先，美国支持产业发展的政策也从具有明显选择性的直接干预转向更加重视发挥市场竞争的作用，政府对产业发展支持的重点转向弥补市场功能的不足，重点支持科技创新，鼓励自由市场竞争，在特殊情况下实施适度干预。面对产业空心化、产业链韧性与安全、新兴产业加速兴起等变化，特别是为了维护其科技和产业地位，美国产业政策出现复兴，并呈现出一系列新的特征。

（一）美国产业支持政策的演变及其特征

英国经济学家张夏准通过回顾当今主要发达国家的崛起过程，发现主要发达国家尚处于发展中国家阶段时，均采用过产业、贸易和技术政策进行赶超。其中，美国在19世纪有最强大的贸易保护主义壁垒，是贸易保护主义思想的聚集地，即使到二战结束也一直采用幼稚产业保护政策（张夏准，2020）。早在1791年，美国第一任财政部长亚历山大•汉密尔顿（Alexander Hamilton）向国会提交《关于制造业的报告》，就强调了制造业在经济体系中的重要性，主张通过政府直接补贴、保护性关税、政府采购、税收减免等政策推动美国制造业发展。^①产业政策在之后美国发展和成为世界制造业第一大国和强国的过程中发挥了重要作用。随着二战后美国在科技、产业、军事、国际政治等方面确立了明显的优势，产业政策开始退出。但从历史上看，美国一直存在政府对产业发展的干预，所谓不存在产业政策，只是因为产业政策具有很强的隐蔽性（贺俊，2023）。二十世纪八九十年代，以“里根经济学”为代表的新自由主义盛行，为私有化、放松政府管制和不受限制的自由贸易时代扫清了障碍（Wade Robert H，2017），“华盛顿共识”^②深入人心，美国的产业支持政策总体上存在于市场失灵的领域或竞争前阶段，也即广义的产业政策。这一时期，美国的产业支持政策具有如下特征：

①Alexander Hamilton,“Alexander Hamilton’s Final Version of the Report on the Subject of Manufactures,”December 5,1791,https://founders.archives.gov/documents/Hamilton/01-10-02-0001-0007.

②华盛顿共识（Washington Consensus），是指20世纪80年代以来位于华盛顿的三大机构——国际货币基金组织、世界银行和美国政府，根据20世纪80年代拉美国家减少政府干预、促进贸易和金融自由化的经验提出来并形成的一系列政策主张。

重点支持科技创新。二战结束，美国历届政府始终将科技创新作为支持的重点，形成以创新政策为核心的产业支持政策体系。不仅支持新技术的研发、转化和扩散，而且致力于维护有利于创新的环境，提供有助于创新的公共服务和基础设施。1945年，时任美国总统高级顾问的万内瓦尔•布什提交《科学：没有止境的前沿》报告，强调基础研究和科技创新的重要性。在该报告的影响下，美国将高科技产业作为重点扶持对象。1947年7月，美国政府发布《国家安全法案》并于1949年进行修订，提出建立国家安全委员会、国防部、中央情报局等机构，以国防安全的名义提供大量资金扶持高科技产业发展。此后，互联网与电子信息产业、高温超导材料、航空航天产业等高科技产业成为主要扶持对象。典型的例子有1961年肯尼迪政府宣布启动“阿波罗登月”计划，在政策加持下，仅历时8个月便将美国宇航员送入太空。需要指出的是，美国虽然扶持一些与前苏联竞争的高科技产业，但更多的是以支持基础研究为主，注重建立国内的产业创新体系，比如成立多家主要从事基础科学和通用技术研发工作的国家实验室。20世纪60年代，美国政府已经成为科技研发资金的主要支出方。美国国家科学基金会的数据显示，企业研发资金总投入的一半以上来自美国政府（王开等，2019）。里根政府时期，美国支持产业发展的政策将产业创新和技术扩散作为主要方向（江飞涛，2021）。1980年，美国政府出台《拜杜法案》，该法案赋予大学和非盈利研究机构专利申请权和专利权，包括受美国联邦政府资助的科研项目形成的发明创造，以此鼓励大学和科研机构积极进行科技成果的转移和转化。同年通过的《史蒂文森-威德勒技术创新法案》以及1986年通过的《联邦技术转让法》，支持技术转移与人员交流，允许国家实验室的基础研究成果转移到私营部门（雷朝滋等，2003）。1982年，美国国会通过《小企业创新发展法案》，提出建立小企业创新研究计划，政府资助小企业研发项目商业化，以加快中小企业创新发展。同时期的《联邦技术转移法案》（1986）和《国家竞争力技术转移法案》（1989）均涉及鼓励技术的研发、转化和商业化应用。克林顿政府时期，美国大力宣传科技创新对于国家繁荣和经济发展的重要意义。1993年9月，美国政府宣布实施“国家信息基础设施”计划，希望以因特网为雏形，兴建信息时代的高速公路——“信息高速公路”，并以此为突破口，扶持高科技产业发展（肖炼，2002）。后续的《美国技术创新政策》（1993）、《国家技术转让与促进法案》（1996）、《技术转让商业化法案》（2000）、《创新美国：在竞争与变化的世界中繁荣》（2004）等政策同样将科技创新作为支持的重点，鼓励技术创新、转化和商业化应用（格鲁伯等，2021）。为了长远考虑，奥巴马政府尤其重视科技创新，加快先进技术的研发和新技术的扩散。《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》（2009）、《美国创新战略：确保美国的经济增长和繁荣》（2011）、《美国创新战略》（2015）等三大科技创新战略，为美国科技创新提供了扶持框架和发展方向。2016年12月，美国参众两院通过《美国创新与竞争力法案》，该法案包括要求美国扩大基础研究，加强科学、技术、工程、数学（STEM）教育，加快制造业创新和技术转移等主题。

鼓励自由市场竞争。自由竞争的市场经济是美国很长时期以来经济运行的基本逻辑。即使在战争时期，美国依旧比较克制，没有对大型工业实行国有化，而是对私营企业提供大额订单，由其自行生产。二战结束后，“计划”和“国家计划”成为美国政治生活的禁忌词语，美国政府在鼓励自由竞争的同时，对产业扮演起补偿性角色（陈希，2022）。经历过70年代资本主义世界性经济危机，“新自由主义”开始主导美国经济发展。面对着经济停滞、高失业率和高通货膨胀率并存的“滞胀”现象，里根政府果断放弃凯恩斯主义，提出“经济复兴计划”，包括削减财政支出、大规模减税、放松政府对企业干预和规章制度的限制等内容。“里根经济学”从强调政府干预转向注重发挥市场机制的作用（王晓峰，2006），加上之后的“华盛顿共识”，产业政策逐渐“退居二线”，反对政府干预和强调自由市场成为20世纪80年代后美国经济运行的理论基石。与此同时，美国通过一系列反垄断的法律，制定产业组织政策，防止产业过度集中，促进市场自由竞争（周建军，2017）。克林顿政府执政时期，实行“加强竞争和开放市场”新战略，主张市场能解决的问题交给市场，以实现资源合理配置。这一时期，美国政府放松对电力、天然气、电信等行业的价格管制，以进一步提高美国企业市场竞争力；持续推进私有化进程，将原属于国家经营的机构转移到私营部门手中；坚持反垄断政策，鼓励企业参与国内和国际市场竞争（黄文虎等，1998）。小布什上台后，在经济理念上强调“小政府”，即反对政府干预市场和产业结构调整（韩军，2008）。奥巴马时期，部分产业支持政策虽然符合狭义的产业政策定义，但总体没有突破有限政府的大框架，市场和市场机制仍然居于主导地位（沈梓鑫等，2019）。

特殊情况下的适度干预。二战后，虽然美国政府相信自由市场在产业发展中的作用，创造市场机制发挥作用的条件，并通过支持科技创新弥补市场失灵，但这不意味着美国政府完全放弃了对产业发展的直接干预。20世纪80年代，为了应对来自日本半导体产业的威胁，美国国防部高级研究计划局（DARPA）总计投入约17亿美元扶持半导体产业发展。21世纪初，在全球一体化趋势下，美国在经历十年繁荣期后陷入经济衰退期，并面对着全球变暖、能源危机等世界性难题需要解决，小布什政府将新能源列为战略性新兴产业的优先领域，通过加大政府干预扶持新能源产业发展，《能源部战略计划》（2003）、《国家能源政策法案》（2005）、《国家能源独立及安全法》（2007）等支持政策陆续出台，总计投入约150亿美元发展新能源产业（孙波正，2009）。2008年，美国爆发次贷危机并演变为全球金融危机，引发全球经济严重衰退，导致美国国内失业率高企。在此背景下，“救市”成为奥巴马政府的首要目标，颁布了一揽子复苏经济的法案——《2009美国复苏与再投资法案》。该法案以重点实现充分就业和可持续经济增长为目标导向，将7 870亿美元投入到特定部门和产业，其中包括618亿美元的交通运输等基础设施投资和507亿美元的能源等产业投资（伍巧芳，2010）。为了进一步推动先进制造业发展，2011年6月，奥巴马政府宣布实施“美国先进制造伙伴”（AMP）计划，包括由美国国家科学基金会、国家航空航天局和农业部等共同投入7 000万美元扶持新一代机器人产业发展。

（二）美国产业政策复兴的主要特征

如果说奥巴马政府对于产业政策的使用相对克制，有应对国际金融危机影响的考量在其中，那么从特朗普执政开始一直到拜登政府时期，美国早已经突破原有的思想桎梏，不再将产业政策理解为寻租、公司福利、排挤私人企业等内容（Wade，2010），正在不断制定和实施产业政策。美国产业政策的复兴具有以下特征：

产业补贴的使用增加和力度加大。美国产业补贴政策及其配套措施的平均使用频次在增加、补贴规模及范围在扩大、补贴方式更加多元。根据GTA数据库^①和“好工作优先”网站^②的数据，美国在2016-2019年实施的产业补贴政策平均每年新增222项产业补贴。拜登上台后更甚，制定实施了大规模的产业补贴政策，数量远超特朗普任期总和（李思奇等，2022）。从特朗普政府到拜登政府，产业补贴的规模和范围在扩大，同时打着国防安全、环境保护、技术研发等幌子进行产业扶持。2019年11月，美国国会研究服务部发布《人工智能与国家安全》，总结国防部的投资和采购促进了人工智能产业发展，其中国防部在人工智能方面的非机密投资已经由2016财年的6亿多美元增加到2021财年的25亿美元。2021年1月，白宫发布《国防授权法》，要求利用国防部采购计划推动未来产业发展，其中包括计划在2022财年之前，将人工智能和量子信息科学方面的投资增加一倍。同年10月，拜登政府提出将在未来十年补贴5 500亿美元用于清洁能源和气候项目，不仅是美国历史上清洁能源领域最大的产业补贴，而且涉及的产业较多，其中3 200亿美元用于清洁能源领域的税收抵免，1 100亿美元用于太阳能、电池和先进材料供应链建设。2022年，拜登政府为7个联邦机构提供数十亿美元的产业补贴，帮助建设风能、太阳能、地热能和低碳输电网络项目。2022年8月，《芯片与科学法案》为美国半导体研发、制造以及劳动力发展提供了高达527亿美元的巨额补贴。其中大约390亿美元用于资助芯片制造设施的新建和扩建。税收减免方面，法案规定为半导体制造进行厂房或设备投资的企业，将在每个纳税年度享受投资总额25%的税收抵免，预计法案将为企业提供240亿美元的投资减免。法案还为美国下一代储能、光伏、氢能源等能源产业提供总计503亿美元的拨款。2023年4月，美国空军直接给予Amentum公司46亿美元的合同，以促进供应链和采购的现代化。同年7月，美国能源部拨款3 200万美元用于加强国家关键矿产供应链，投入5 200万美元强化美国本土太阳能供应链。美国产业补贴的使用频次增加的同时，方式更加多元化，不限于税收抵免、联邦拨款、贸易金融、国家援助等。

①GTA数据库按照联合国MAST分类标准定义美国产业补贴政策，具体内容详见：https://unctad.org/topic/trade-analysis/non-tariffmeasures/NTMs-classification。

②网站主要从企业角度统计美国补贴情况，网址：https://www.goodjobsfirst.org。

竞争前环节仍是产业政策的重点。虽然当前美国产业政策回归愈发明显，扶持措施逐渐增多，但政策内容更偏向于扶持基础研究、前沿科学、新兴技术研发等环节。政策措施主要通过注入大规模研发基金、以国防安全为由直接采购新研制的高科技产品等方式扶持尚处于竞争前环节的产业发展。2020年11月，美国信息技术和创新基金会发布《拜登的技术和创新政策计划》报告。报告阐释了拜登的科技和创新政策总体立场，即政府是技术和产业创新的积极参与者和严格监管者，具体措施涉及增加研发创新、教育投入、支持移民等内容。美国一直是全球研究与试验发展投入最多的国家，规模远超其他国家，其中基础研究投入占美国整体研发投入的比例最大，并且在全世界科学与工程领域论文和高被引论文中保持着领先位置。美国国家科学委员会发布的《科学与工程指标（2022）》^①显示，联邦政府仍然是美国基础研究的最大资金来源（41%），联邦政府的研发资金从2010年的1 270亿美元增加到了2019年的1 390亿美元左右。美国在推动具体产业政策落地实施时，善于把产业政策与促进私人企业承担风险的激励结合起来，多采取公私合作的方式。比如，2021年1月，《国防授权法》提出要开发多种公私合作模式来执行国防部的投资和采购计划，包括国防部出资建立一个半导体公司，利用私营部门的技术、管理、投资专长以及私人资本，实施既定的战略。

①https://ncses.nsf.gov/pubs/nsb20221

联邦产业政策多以法案形式出台。当前美国产业政策多以正式法案形式发布，比如特朗普时期的《2017减税与就业法案》《2018国家量子倡议法案》《区块链促进法案》等，拜登时期的《美国竞争法案（2022）》《通货膨胀削减法案》《芯片与科学法案》《基础设施投资与就业法案》等。当前有关扶持产业发展的法案，其制定过程往往经过多轮讨论和沟通，核心利益不断进行博弈，最终形成目标清晰、权责明确、获得多方认可的执行方案，能够充分调动各类政策执行者的积极性。并且以法案形式出台产业政策还有很多优势，比如可以整合过去多项零散的政策，涵盖多个产业，既保持了过去政策的延续性，又反映了政策的时代诉求，可以有效避免两党之间的拉锯战，进而涉及巨额财政补贴的措施更容易被美国国会通过，提高了产业政策制定实施的效率。以2021年11月美国国会通过的《基础设施投资与就业法案》为例展开说明，联邦政府希望以法案形式通过产业政策的考量。2021年4月28日，拜登在美国国会发表演讲，强调了基础设施建设对于美国“重建美好未来”的重要性，紧接着提出美国就业计划和美国家庭计划，并指出完成两项计划的具体要求，即在未来4年内分别投入约1.3万亿美元和1.7万亿美元到基础设施领域和清洁能源领域。为了获得参议院的支持，2023年5月，美国白宫缩减原计划的拨款总额至1.7万亿美元。同年8月，法案获得参议院表决通过。但众议院多数议员认为该法案过于激进，加大通货膨胀风险，容易导致资源浪费和腐败。为了获得众议院的通过，美国白宫对法案进行了再次修改，将拨款总额降至1.2万亿美元，周期改为5年，支出的领域集中在道路、桥梁等基础设施领域，少数用于清洁能源开发。几经修改的法案终于在2021年11月获得众议院通过。2021年11月15日，拜登正式签署由参众两院通过的约1.2万亿美元的《基础设施投资与就业法案》。虽然两党认可基础设施投资对于促进美国经济发展、解决国内就业难题的重要性，但对于补贴金额和补贴领域存在分歧，而以法案形式出台产业政策，能够协调两党之间、利益集团之间的不同诉求，万亿级大额补贴更容易被参众两院通过。

注重不同政策间盟友间的协调配合。美国产业政策注重与宏观政策、科技政策、外资外贸政策等不同政策间的协调配合，同时结合美国自身影响力，与国际上的盟友、贸易伙伴等共同施行。比如，2018年12月，特朗普政府签署《国家量子计划法案》，法案提出成立量子经济发展联盟，共同发展量子科技产业。该法案不仅支持量子信息科学和技术的研发，培养专业化人才，还支持量子科技产业的示范和应用，促进其商业化。2021年1月，拜登签署行政令，推出一揽子应对气候变化的政策。该行政令要求为了保障组织结构的决策效率，成立机构，包括成立白宫国内气候政策办公室（Climate Policy Office），协调有关气候政策的决策过程。此外还专门成立了由财政部长、国防部长等政府机构负责人组成的“国家气候工作组（National Climate Task Force）”，由国家气候顾问主持工作。美国多次借助国防安全等口号，将产业政策与隐藏的贸易限制措施配合使用。美国还利用所谓的民主国家间的盟友关系共同实施产业政策。2022年7月，美国与澳大利亚、加拿大、日本等国联合发布声明，建立供应链联盟，共同应对供应链中断等危机。近期通过的《芯片与科学法案》同样利用盟友间、合作伙伴间的协调配合，干预半导体产业发展。比如在美国推动下，成立包括美国、日本、荷兰和中国台湾台积电在内的“芯片四方联盟”，加强半导体产业的合作。美国还与日本、荷兰签订三方协议，限制出口光刻机等半导体设备。

四、对我国的启示

产业政策在我国构建产业体系、加快推进工业化的过程中发挥了重要作用。中国已经进入新的发展阶段，面对百年未有之大变局，产业政策仍然是促进中国产业转型升级、真正实现高质量发展的重要手段。美国产业政策复兴对于我国全面认识产业政策的作用、更好地制定实施产业政策具有重要的启示意义。但由于中美之间存在经济制度、发展阶段、国际地位等诸多差异，中国实施产业政策需要结合本国的实际情况。

（一）我国产业政策的作用、存在的问题与面临的形势

在以东亚为代表的发展中国家工业化过程中，产业政策得到比较普遍的采用，对这些国家工业化的快速推进、工业体系的建立和产业国际竞争力的提升发挥了重要作用。新结构经济学认为东亚奇迹的出现应主要归因于产业政策（林毅夫等，1999），政府应该积极实施产业政策，以克服市场失灵，并利用要素禀赋形成的比较优势，助推产业升级（林毅夫，2011）。此外，产业政策在弥补市场不足、缩短技术差距等方面发挥着重要作用（Greenwald和Stiglitz，2013）。不少实证研究也证明了产业政策对我国产业发展的积极效果。宋凌云和王贤彬（2013）利用中国工业企业数据库数据，实证检验了重点产业政策对生产率的影响，发现地方政府的重点产业政策总体上显著提高了地方产业的生产率。任曙明和吕镯（2014）发现政府补贴能够抵消融资约束对生产率的负面效应，而且政府补贴政策能够促进装备制造业生产率平稳持续增长。产业政策还显著提高扶持产业中的企业发明专利数量（余明桂等，2016），在促进制造业发展、解决就业问题、调整产业结构等方面仍然发挥着积极的促进作用（张川川，2017）。但也有学者认为，过去中国的产业政策以选择性和直接干预性为特征，存在着一些问题。江小涓（1999）指出中国政府的干预型产业政策效果多不理想，限制部分产业发展；李平等（2010）系统评估了产业规划发展中产业政策的作用，发现产业政策抑制了有效竞争，阻碍钢铁、汽车等行业的生产效率的提高；李雯轩（2021）通过系统梳理已有相关文献，发现作用于微观企业层面的中国产业政策对企业的经营效率提高效果有限，容易造成产能过剩、资源误配等问题。随着我国产业发展水平的提高，特别是战略性新兴产业进入快速发展阶段，“选择性”产业政策存在的问题愈发明显（江飞涛等，2015）。

当前世界正经历百年未有之大变局，我国产业发展机遇与挑战并存，也对产业政策提出新的要求。一是新一轮科技革命和产业变革带来产业发展新机遇。随着前沿技术突破和颠覆性创新的产业转化，不断有新兴产业涌现。一方面，无论是前沿基础科学创新还是新兴产业的产业化技术路线，都具有高度的不确定性，没有发达国家被证明可行的技术路线加以借鉴，因此，选择性产业政策的作用下降；另一方面，新兴产业在发展初期面临着技术不成熟、生产成本高、市场规模小等问题，要加快产业的成熟又不能仅依靠市场无形之手发挥作用，需要政府给予必要的支持。二是大国博弈加剧加大了我国产业链供应链安全风险。面对中国产业向高科技产业、战略性新兴产业的持续升级，美西方国家为了保持其科技和产业领先优势，加大了对中国产业发展的打压遏制力度，以芯片、人工智能为代表的先进制造业和前沿技术产业为重点。例如，2022年8月签署通过的美国《芯片与科学法案》规定，如果半导体企业一经获得美方补助并在美国建厂，那么未来10年内，这些企业将禁止在中国大陆新建或扩建先进制程的工厂，以达到遏制中国半导体和5G等产业发展的目的。2023年10月，美国商务部发布对华半导体出口管制最终规则，进一步限制人工智能相关芯片、半导体制造设备对华出口。破解产业链供应链安全风险，需要产业政策发挥积极、有力的作用，加快解决产业链“卡脖子”等短板、卡点和断点问题。

（二）对我国的启示

针对我国发展阶段、发展机遇以及外部环境的变化，习近平总书记在2018年11月召开的民营企业座谈会上指出，“要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件，推进反垄断、反不正当竞争执法。”2022年中央经济工作会议提出“产业政策要发展和安全并举”“优化产业政策实施方式”；2023年，二十届中央财经委员会第一次会议提出，“要完善新发展阶段的产业政策，把维护产业安全作为重中之重，强化战略性领域顶层设计，增强产业政策协同性。”我国不能因为美国曾经的指责而放弃产业政策，仍然需要发挥产业政策对重点产业、产业链关键环节的选择性支持，发挥集中力量办大事的新型举国体制作用，加快提高我国产业链供应链韧性与安全水平，同时针对我国全球价值链高端持续升级以及战略性新兴产业的快速发展、未来产业的前瞻布局，又需要对产业政策做出调整。美国产业政策复兴的做法，对我国当前产业政策具有一定的启示和借鉴作用。

1．更加全面认识产业政策的作用。

国内外一直对产业政策存在争议，一种观点认为不应该实施产业政策干预产业发展，发达国家也经常对中国提出产业政策的指责，对中国出口产品展开反倾销反补贴调查。但美国产业政策的回归表明，产业政策仍然对产业发展发挥着重要作用，特别是在不稳定不确定性风险加大、大国博弈升级的国际环境中，产业政策成为各国增强产业链供应链韧性、加快新兴产业发展的重要手段。我国是否应该实施产业政策已经不需要争论，重点在于如何更好地发挥产业政策的作用。

2．产业政策需要适时调整。

美国的国内外环境在发生变化，每届政府面对的挑战也不尽相同，产业政策对产业发展的现实做出回应，内容和实施手段也不断调整。我国产业政策也需要根据我国产业发展水平、全球科技和产业发展趋势、国际政治经济环境以及我国产业发展面临的主要矛盾和亟待解决的重要问题动态调整。当前我国正在从跟跑转向并跑阶段，同时面临错综复杂的国际形势、“卡脖子”问题和产业链安全风险，因此，产业政策的重点应放在培育壮大新兴产业、解决“卡脖子”环节的自主可控等方面。具体的政策工具、覆盖范围、政策力度等也应根据发展阶段、技术成熟度等因素适时调整。

3．处理好政府和市场的关系。

美国产业政策将竞争前阶段作为扶持重点，对生产环节的干预相对比较克制。我国产业政策的制定和实施需要正确处理好政府与市场的关系，发挥有为政府和有效市场各自的优势。对于技术路线比较明确的产业，为了加快实现技术突破和化解供应链风险，可以选择特定的技术路线加以支持，甚至依托行业中有实力的企业，但是也要尽可能引入竞争机制。对于新兴产业领域，由于技术不成熟，技术、场景等方面都具有很高的不确定性，因此应该更多地发挥市场主体的试错、探索作用，同时政府在基础研究、竞争前阶段的技术开发、早期市场需求等方面也要发挥不可替代的作用。

4．加强产业政策的稳定性。

当前美国产业政策多以法案形式发布，虽然产业政策的出台周期长，但由于议会通过、总统签署，也更难以更改，更具有持续性，从而企业对产业政策也有更稳定的预期。不仅延续了过去政策的内容，而且法案扶持特定产业的周期较长。我国由于经济长期处于高速增长阶段，产业面临的情况变化快，并且由于产业门类多且各产业面临的情况差异大，因此产业政策出台比较频繁。这种做法对我国产业的发展壮大发挥了积极作用，但变化过快的产业政策也会造成企业预期不稳。因此，应规范我国产业政策制定和发布的程序，降低产业政策出台的随意性，特别是对于涉及资金金额巨大的产业政策，需要提交全国人大或全国人大常务委员会审议通过。

5．注意产业政策与其他政策的协调。

参考美国产业政策实施过程中与其他政策协调配合的做法，我国产业政策的制定要坚持系统思维，重视产业政策与宏观政策、科技政策、外资外贸政策、消费政策、土地政策、低碳环保政策等政策的协调配合。一方面，产业政策制定过程要重视分析对其他政策的需求；另一方面，其他政策的制定也要研判对产业发展的影响。通过加强各政策制定部门间的交流、协调，形成政策组合拳，发挥推动我国产业高质量发展的政策合力。

需要注意的是，尽管美国产业政策复兴能够对我国实施产业政策提供启示和借鉴，但中美两国间在经济制度、发展阶段、国际地位等方面的诸多差异，使得我国的产业政策需要符合我国的实际情况。例如，我国产业发展同时面临传统产业补短板与新兴产业锻长板的要求，传统产业的技术路线比较清晰，而新兴产业具有巨大的不确定性，因此，既要发挥我国集中力量办大事的新型举国体制优势，加快解决产业链供应链的短板、卡点和断点，又要推动产业政策的转型，以适应进入科技和产业“无人区”后的高度不确定性。同时也要看到，中美两国之间有挑战，也有合作的空间。比如，可以通过加强技术合作加快科技创新及其产业转化，共同应对和解决气候变化、减贫等国际问题。

 

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