“十五五”时期深入推动中国工业高质量发展：
新形势、新任务、新举措

课题组组长 | 曲永义

课题组成员 | 杨丹辉（通讯作者），江飞涛，邓洲，渠慎宁

 

 

一、引言

工业作为国民经济的核心部门，是经济社会进步和人民生活水平提高的坚实基础，是实现中国式现代化的有力支撑和重要保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视实体经济的支柱性地位，实施一系列重大决策部署，推动中国工业进入高质量、可持续发展新阶段。“十四五”时期，中国工业发展所处的内部条件和外部环境发生了深刻变化，新一轮科技革命和产业变革影响日益广泛，国际格局加快重构，外部环境复杂多变，不确定性增多，一些长期积累的深层次结构性矛盾集中显现，给中国实体经济带来了多重影响和冲击（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2024）。面对严峻挑战和风险压力，工业部门充分发挥生产体系较为健全、生产效率整体上相对较高、市场化改革更为深入、对外开放程度更高、市场主体更丰富、研发创新更活跃、上下游关系更紧密、国际竞争力更强等全方位的体系性优势，以澎湃迸发的创新动能，促进科技创新不断取得重大成果，引领中国工业智能化、绿色化、融合化转型提速，稳中有进发挥了经济“压舱石”的关键作用，进一步筑牢了世界第一工业大国的产业基础。

党的二十届四中全会提出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。同时，“十五五”时期也是建设科技强国制造强国、如期实现碳达峰目标的攻坚阶段。要牢牢把握世界发展和时代前进大势，锚定现代化产业体系建设目标，科学谋划布局，接续奋斗，以更具活力的创新生态、更加自主完整韧性强劲的产业链和中国独特的制度优势，加快发展壮大新质生产力，铸就中国式现代化的宏伟基业。

本文分析了“十五五”时期中国工业高质量发展面临的形势环境，指出中国保持工业比重基本稳定、巩固提升实体经济发展地位的重大意义和时代要求，探讨“十五五”时期传统产业、战略性新兴产业、未来产业发展的重点任务及主要目标，提出发展新质生产力、推动现代化经济体系取得重大突破、加快制造强国建设的新思路、新举措。

二、大变局下中国工业发展环境及面临的挑战

新时期以来，中国科技创新和经济高质量发展取得了历史性成就，发生了历史性变革，科技投入力度显著加大，科技创新日益活跃，科技创新和产业创新深度融合引领中国工业高质量发展扎实推进，新质生产力不断涌现。同时，应清醒地看到发展阶段转换和国际格局嬗变带来的机遇与挑战、风险和冲击。党的二十届四中全会指出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。这要求我们保持战略定力，积极识变应变求变，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战。

1.外部环境：战略机遇与风险挑战并存

（1）新一轮科技革命和产业变革深入发展，多重影响不断加深。新一轮科技革命赋予产业变革强劲动力。在“十五五”乃至更长时期内，中国工业技术进步、要素配置、结构变化面临的最突出的时代背景和影响因素无疑是新一轮科技革命和产业变革，以及由此引发的产业“技术经济范式”变迁。新一轮科技革命和产业变革加速突破，其动态影响在多维度、多层面加快释放。诸多科学领域酝酿重大创新，正在改变甚至颠覆人类对宇宙和自身的认知，科研组织方式随之发生深刻重构，学科交叉融合在各个层面展开。同时，由于关键技术和先进要素在世界范围内分布极不均衡，数字鸿沟、智能鸿沟、绿色鸿沟将在很大程度上冲击上一轮全球化格局下形成的国际分工体系和价值链增值路径，挤压发展中国家科技赶超和产业变革的空间。而在资源利用方面，一方面，人工智能（AI）等新兴技术有望助力空天、地下、海洋全面开发，为突破资源环境桎梏提供终极解决方案；另一方面，高技术产业发展、清洁能源转型、全球气候治理刺激了战略性矿产需求扩张，叠加地缘冲突等风险因素，引发全球关键矿产领域竞争加剧。需要强调的是，数字化、绿色化作为世界经济体系演进的两条主线日渐清晰，科技创新和产业升级的关键赛道围绕这两条主线衍生出多种融合化的趋势和场景（中国社会科学院工业经济研究所未来产业研究组，2025）。现阶段，在以AI为“主力”的数字技术和引领能源转型、推动气候治理的绿色技术这两个关键赛道上，颠覆性创新远未“到位”，仍有巨大创新空间和投资潜力，而长远看，这两条主线必将共同“收敛”到“人本”维度上，科技创新将驱动产业发展出现更多细分赛道，持续推动资源边界拓展、生命质量提升、精神世界丰富和生态文明发展，这也为“十五五”乃至未来更长时期中国工业高质量发展、加快建设制造强国指明了升级方向，提供了更加持久的转型动力。

颠覆性创新是科技革命和产业变革的标志性特征和集中表现，而在此轮科技革命和产业变革中AI是无可争辩的“颠覆之最”，甚至可以说，谁掌握了AI技术创新和产业化应用的主动，谁就具备了发展的主动、占据了时代的主动。近年来，AI成为大国深度布局、战略比拼激烈、各类资本竞相涌入、人才培养投入力度加大的焦点领域。2025年7月，美国推出《美国人工智能行动计划》。这份以“赢得竞赛”为主题的重要战略文件再次强调，美国正处于一场争夺AI全球主导地位的竞赛中。谁拥有强大的AI生态系统，谁就能制定全球AI标准，并获得广泛的经济和军事利益。特朗普在二次任职初期就签署了第14179号行政命令《消除美国在人工智能领域领先地位的障碍》，要求美国在这场全球竞赛中保持主导地位。2025年11月，特朗普政府进一步启动了美国“创世纪计划”（Genesis Mission），意在将AI作为变革科学研究方式、加速科学发现的主导技术和核心工具。通过创建人工智能实验平台，整合美国超级计算机和数据资产，生成基础模型，服务于先进制造、生物技术、关键材料、核裂变与聚变能、量子信息科学、半导体和微电子学以及太空探索等重点领域，并为机器人实验室提供技术支持。从其布局导向和机制安排看，这是美国以国家力量推动AI与科研深度融合的又一项重大战略举措，其核心目标在于强化美国在新一轮科技革命核心领域的话语权，巩固美国科技霸权。目前，美国顶尖AI企业纷纷加入“创世纪计划”。该计划一方面有助于推动癌症治疗药物、新型电池材料等关键技术加快落地；另一方面将引发全球AI和算力竞赛升级，在前沿科技领域形成排他性创新生态，加剧科技领域“阵营化”，在一定程度上阻碍AI全球治理框架建构，损害多边协同的科技合作机制。

在主要经济体深度战略布局和政策支持下，AI领域迎来了资本汇聚浪潮。IDC发布的数据显示，2024年全球AI总投资规模为3158亿美元，预计2028年将增至8159亿美元，五年复合增长率（CAGR）高达32.9%。其中，生成式AI（Generative AI）是吸引投资的重要领域。2024年全球生成式AI市场五年复合增长率或达63.8%，到2028年全球生成式AI市场规模将达2842亿美元，占AI市场投资总规模的35%。这凸显出各类资本加快向AI领域汇集的趋势，而耐心资本作为打通创新链和产业链的重要纽带，不断加深科技、产业与金融的全方位耦合。随着全球AI投资激增和场景深化，生成式AI应用爆发带动智算市场旺盛需求，以AI为导向的基础设施代表着基础设施体系更新的方向。AI另一个最突出的影响表现在就业市场上。2025年5月，国际劳工组织发布的关于生成式AI对就业影响的报告表示，全球1/4的工作岗位可能受到生成式AI影响。随着生成式AI能力持续扩展，媒体、软件开发和金融等高度数字化的工作岗位将面临新的挑战。

总体看，中国科技企业是推动AI发展的主导力量。在AI大模型爆发之前，中国AI领域专利申请量就已超过美国，居世界第一位，在语音图像识别、经典AI、计算机网络、多媒体、可视化、物联网等领域，国内活跃着一众创新创业团队，并凭借丰富的应用场景，确立了一定的发展优势，AI领域基本形成了以中美为牵引的“双头多层”发展格局。当然，也要看到，受制于基础研发能力和投入不足、产业基础能力不强、供应链体系不完备、科技成果转化机制不顺畅、人才质量和结构不匹配等短板，国内AI领域高端人才培养和集聚跟不上行业发展要求，整体技术积淀偏弱，传感器、智能芯片、多功能材料等高端硬件领域的弱项及其制约问题较为突出，导致国内科技企业很难引领AI技术发展方向，而这也正是美国能够率先在大语言模型上取得突破的根本原因。随着近期国内新一批AI创新企业和研发团队快速成长，AI发展的“中国范式”拓展了全球AI发展路径，在一定程度上扭转了由底层技术和关键硬件外部依赖所导致的生态依附局面，为打造自主、安全、开放、包容的AI生态体系注入了信心和动力。其中，DeepSeek快速落地大幅降低了企业部署大规模AI模型的成本门槛，激发了客户对AI应用的意愿。需要引起重视的是，“十五五”时期，作为最大民生的就业部门将在总量和结构上受到AI的多方面影响。2025年，全国高校毕业生达1222万人，农民工就业规模接近3亿人，就业压力长期存在。AI技术普及及其深化应用将对传统岗位产生替代效应，引发就业市场深度调整，常规性、重复性的低技能工作岗位，如流水线工人、简单机械操作员、物料搬运员及初级客服等存在较大的被取代风险，同时将催生新岗位、新职业，激发就业新动能，促进就业提质扩容。

（2）世界格局深刻重塑，全球科技和产业竞争全面升级。党的二十届四中全会指出，从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整。应该看到，国际力量对比正在发生前所未有的变化，作为全球格局重塑的核心表现之一，这是人类发展历史上一场涉及科技、经济、社会、制度等多个维度联动的系统性、全方位变革。众所周知，经济发展水平是国际格局走向的基石。过去三十多年来，全球经济实力的对比演绎出从“规模”追赶到“质量”趋近的重大变迁。以中国为代表的新兴经济体在经济体量、创新活力、新型要素、产业链位势上对发达国家发起了结构性挑战。来自国际货币基金组织的数据显示，按购买力平价（PPP）计算，新兴市场和发展中经济体GDP占全球比重由2000年的约43%跃升至2023年的接近60%，已超过发达经济体的占比，其中，中国GDP占全球比重从2000年的7%左右上升至2023年的约19%，“东升西降”呈现出强化态势。再从增量贡献看，过去十余年间，中国对世界经济增长的年均贡献率保持在30%左右，全球第一增长引擎的地位日益巩固。相比之下，以七国集团（G7）为代表的传统发达经济体对全球经济增长的支撑和赋能作用减弱，贡献率总体上有所下降。在实体部门，中国作为全球制造业和供应链“压舱石”的角色进一步凸显。中国制造业增加值占全球比重从2012年的约22.5%上升至2022年的近30%，相当于美国、日本、德国三国之和。目前，在全球500多种主要工业产品中，中国有超过四成产品的产量居世界第一位。中国在全球供应链体系中占据不可或缺的节点位置。国际力量对比变化背后最强大的驱动力无疑是科技创新，新一轮科技革命则成为重塑世界格局的核心变量。随着在多个前沿科技领域和新兴产业从“跟跑者”向“并跑者”乃至“领跑者”加快升级，中国发展道路不断释放出独特、强劲的制度效能，推动战略主动权与全球影响力相互支撑、同向增强。

历史地看，全球格局重塑过程必然伴随着竞争强度拉满、风险因素显化。实际上，西方国家为维护国际规则的主导地位、抢占新一轮科技革命和产业发展制高点，不断强化关键领域战略布局，前沿科技和新兴产业成为大国深度博弈、竞争异常激烈的领域。在人工智能、生物科技、清洁能源、关键矿产等赛道上，大国竞争由“你追我赶”的“追逐赛”演变为“占道卡位”的“争先赛”。“十五五”时期，西方国家对竞争对手实施全方位封锁遏制的导向难以扭转，给中国工业高质量发展制造了困难和障碍。

面对多变的外部环境及其复杂影响，要辩证地看待中国以新质生产力引领产业链重构、向全球价值链更高地位攀升的机遇和挑战。一方面，持续升级的大国博弈和趋于深化的利益脱钩加剧了中国产业链的短板约束，凸显出科技自立自强与产业自主安全的现实紧迫性。另一方面，日益严峻的产业链安全形势产生了倒逼作用。郑世林和张容嘉（2025）的研究表明，产业链风险冲击倒逼中国上游企业提高自主创新能力，其作用机制源于国内市场空缺激励、倒逼效应和政府扶持效应，上游企业自主创新还会对下游企业产生创新溢出效应。国内企业加紧推动核心技术和关键零部件研发投入与产业化进程，不断在数字化、绿色化、融合化的产业变革潮流中形成高效能、新质态的生产力，筑牢中国迈向高收入阶段、建设现代化产业体系的现实基础，增强高质量发展的新优势。需要强调的是，无论从国际竞争环境看，还是从中国实践出发，不管世界格局如何变化，生产力作为人类社会进步根本动力和决定性因素的作用从未发生改变，而科技创新已成为新质生产力培育发展的最强动力和本质特征，科技创新和产业创新深度融合为在激烈的大国竞争中维护产业链自主安全，加紧突破核心技术、补齐短板弱项提供了关键路径。

（3）贸易环境恶化，全球治理体系面临严峻挑战。当前，国际贸易环境正在经历二战以来最深刻的变革，出现了前所未有的复杂变局和不确定性。某些国家采用了有悖于比较优势和国际分工的政策工具，其中美国关税水平发生了世纪性、导向性逆转（见图1），导致自冷战结束后形成的全球化格局和多边体制式微，碎片化、多极化、双边化的新特征凸显。尤其是特朗普政府抛出“逐国定关税”的做法，对世界经济发展的政策环境造成了极大破坏，国际经贸秩序确立方式由多边谈判协调转向“一对一”要价，严重冲击了自由贸易宗旨和多边治理共识，对全球和中国经济运行带来多重风险和直接冲击。

 

图1　美国关税水平的变化

资料来源：根据OECD统计数据整理。

 

尽管美国所谓“对等”关税并未全面落地实施，但仍然释放出非常负面的政策信号，全球生产和贸易的避险成本随之抬升，严重冲击了世界经济增长前景和市场预期。2025年4月以来，联合国、世界银行、经济合作与发展组织相继下调预测（UN，2025；World Bank，2025；OECD，2025），全球贸易政策环境正在发生根本性变化，关税政策转向引发的紧张局势变数不断，全球经济秩序的不确定性达到了半个世纪以来的历史高点，2020年之后的国际贸易增速或将降至20世纪60年代以来的最低水平。然而，近期贸易数据显示，主要经济体的多元化调整及其进展可能比美国更有效率。2025年第二季度以来，中国、墨西哥、加拿大、德国等主要出口国对美国出口下降幅度超过10%，而同期美国进口环比跌幅接近20%。这反映出全球贸易的整体韧性和可调整空间要强于美国，美国关税政策可能面临一定程度上的“回旋镖效应”及其“反噬”作用。实际上，关税政策及其不确定性对美国经济的冲击已得到理论论证和实证检验。Amiti et al.（2020）研究发现，关税变化迫使企业重新谈判或寻找新供应商，由此产生高昂的搜寻和调整成本，而基于美国对华关税的模型校准显示，这可能对美国造成约占其GDP总量0.12%的福利损失。有学者进一步探讨了美国加征进口关税如何影响其自身出口，研究结果显示，通过供应链联动传导，美国提高进口关税显著损害了本国出口，揭示出加征关税在复杂供应链中引发的“反噬效应”（Fajgelbaum et al.,2020；Grossman and Helpman，2024）。

国际贸易政策环境的“逆流”在某种程度上是全球产业链供应链加快重构的制度性“镜像”。必须清醒地认识到，全球产业链供应链体系演进逐渐背离了20世纪80年代之后开启的全球化鼎盛时期所确立的分工深化范式和布局导向，此起彼伏的地缘冲突等“超级扰动”则进一步放大了单一来源、过长链条的供应链体系的脆弱性。在这一深刻的系统性重构过程中，国家（或地区）的经济增长目标转为发展和安全并重，而企业在效率优先法则下追求成本最小化和利润最大化、推动形成高度复杂的全球一体化网络，以及为降低系统性风险而支付一定“韧性溢价”的意愿，已然在一定程度上让位于安全甚至价值观的考量，表现为在空间策略上，以往跨国公司在世界范围内寻求成本“洼地”，如今或主动调整、或迫于各种压力，做出区域化、近岸化、友岸化安排。其中，在集成电路、人工智能、生物科技、关键矿产、清洁能源等高战略性领域以及5G/6G通信、算力体系、数字支付系统等新型基础设施领域，利益动机与政治逻辑更是深度交织，全球产业链供应链“弹性”与“脱钩”推力并存，导致单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序受到严峻挑战。

中长期看，一旦美国持续对多边体制和主要竞争方施压，并将所谓“对等”要求从关税等贸易领域向清洁能源、气候治理、跨国投资、数字经济、金融服务等领域扩散，“最小化成本”将成为各国参与国际事务和全球经贸谈判的立场导向和决策逻辑，基于统一规则的全球秩序势必进一步弱化，单边主义、小集团主义盛行，国际协调合作难度明显加大。面对外部风险挑战，要对中国工业的体系性优势和产业链韧性抱有信心，要看到中国在全球产业链中占据不可动摇、不可替代的地位。在一些优势突出的领域，中国企业仍具备较强出口竞争力，综合评估产能调整、议价空间、供应链效率等方面的能力可见，现阶段乃至未来一段时间，国际上没有能够全面撼动“中国制造”在全球工业品市场上产能规模和体系优势的竞争对手。

（4）新型产业政策力度明显加大。近年来，主要大国通过实施更加精准的产业政策，主动谋划前沿科技和未来产业发展，加紧抢占科技发展和产业竞争的制高点。同时，随着地缘形势日益复杂，全球安全问题泛化，在国家层面前瞻布局与政策应对的必要性和关键性凸显，科技创新、结构升级、新型要素配置、战略性矿产保障、数字化绿色化转型、产业链韧性提升等关键领域的政策需求激增，要求各国政府以更大力度的补贴加快基础设施更新，强化能源转型和气候治理，推动新兴产业发展。近期，美国更是对英特尔、MPM等关键领域的重点公司采取直接参股的方式加强管控，达到发达经济体实施产业政策前所未有的力度和强度。西方国家频繁运用“对峙型”政策工具，以“封锁打压—反制—再反制”为手段的产业政策竞争不断加码，引发产业政策、贸易政策重大的导向性变化，而这些“自损八百”甚至完全不惜代价的“对峙型”产业政策在一定程度上反映出世界大变局下产业政策演进的矛盾特征（杨丹辉，2022）。回溯产业政策的“前世今生”，其动机和导向一直都与时代变迁紧密关联。在新一轮科技革命和产业变革下，新科技新产业新模式催生出新赛道新机遇，大国之间的竞争必然是要“抢滩”“占山”，这种比拼和竞争在战略上看重的是“输赢”而非“多寡”，在策略上往往会形成对峙局面。从其周期性演进规律看，特定产业发展一旦进入成熟期，要素配置的成本导向凸显，分工和协作又将成为主基调。面对百年未有之大变局，要不惧鲸波鳄浪，主动作为，积极应对，在“十五五”时期进一步创新工作思路，不断充实产业政策工具箱，拓展产业政策运用的策略空间，为促进核心技术突破、确保关键领域自主可控、巩固提升国际竞争新优势、增强优势产业治理提供制度保障。

2.国内的突出问题：阻碍工业高质量发展的深层次矛盾

从国内看，“十四五”以来，各地区、各部门大力推进新型工业化取得积极进展，巩固壮大实体经济根基成效显著。“十五五”时期，中国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势更加彰显。但也要看到，外部环境不确定性增多叠加经济增速放缓、发展阶段转换，导致国内长期积累的一些深层次结构性矛盾凸显。集中表现为：发展不平衡不充分问题仍然突出；有效需求不足，国内大循环存在“卡点堵点”；科技原创力有待提升，新旧动能转换任务艰巨；人口结构加快变化，就业和居民收入增长压力较大，民生保障存在短板弱项；教育科技人才体制机制存在“卡点堵点”、资本市场不够健康完善，等等。这对科技创新投入、要素集聚、重大生产力区域布局、企业盈利能力构成了现实压力和挑战（邹蕴涵，2025）。“十四五”后期，外部风险因素进一步传导增压，“内卷式”竞争加剧、扩大消费难度增大、统一大市场建设面临障碍成为“十五五”时期工业高质量、可持续发展的突出问题和矛盾。

在供给端，外部风险与内部结构性矛盾叠加导致国内国际循环不畅，国内企业“内卷式”竞争加剧，呈现向光伏、新能源汽车等具备国际竞争新优势的领域渗透之势，给新一轮产能治理带来了压力。一方面，全球产业链重构给中国工业发展带来了“双向挤压”的挑战。伴随着发展阶段切换，一段时间以来国内综合成本上升，一些传统产业发展空间收窄，面临新兴经济体的低成本竞争，而美国推行“制造业回流”“供应链去中国化”“友岸外包”等“脱钩”举措，则进一步加剧了这种“双向挤压”的冲击，企业外迁压力陡增。另一方面，面对不确定性明显增多的市场环境，一些国内企业采取竞相压价等方式争夺高质量要素和有限的市场份额，导致“内卷式”竞争加快蔓延，进而引发部分领域陷入低效率与低收益并存的发展状态。尤为需要警惕的是，现实中“内卷式”竞争往往具有自我强化的倾向，即通过恶性价格战、偷工减料、虚假宣传、缩减售后服务等方式赚到“快钱”或抢得市场份额的企业会对非理性策略产生依赖，进而不断加剧市场扭曲行为（于春海等，2025）。产能过剩、平台企业市场势力膨胀、国际市场受限增多、国内外双循环不畅通等因素是“内卷式”竞争加剧的主要原因，而“内卷式”竞争又挤压了企业利润空间，拉低了资源配置效率，抑制了创新投入积极性。2021—2024年，中国制造业销售利润水平由13.24%降至11.87%，为近年新低，严重影响了中国工业发展的整体质量（黄群慧和叶其楚，2025）。在一些新兴领域，竞争失序、价格机制作用不充分还与相关行业头部企业或链主企业的市场势力及其价格策略直接相关。近年来，少数在供应链体系中占据主导地位的企业利用自身垄断优势，干预上下游交易价格，阻碍了价格传导和价值实现，挤占了上下游企业收益。

在需求侧，中央和地方促消费“组合拳”的作用下，总体上，国内消费活力增强，热度提升，模式创新，但随着地方财政压力增大，消费补贴刺激转弱，新型消费供给、消费基础设施、居民消费能力以及消费环境等方面的短板弱项对消费持续扩大的制约进一步暴露，“十五五”时期消费不足的矛盾依然存在，对畅通经济大循环构成阻力和障碍（高培勇等，2025）。值得注意的是，近年来中国消费市场出现了消费信心与储蓄意愿分化的趋向。一方面，消费者对中国经济的长期前景持有总体客观的判断；另一方面，“可预见、高确定性、持续性支出”，即包括房贷、车贷、教育、医疗等占据较大份额的家庭支出，大幅增加了个人和家庭对未来支出预期的不确定性，强化了储蓄意愿，严重挤占了居民消费。同时，部分企业对消费新热点、新模式以及变化中的消费偏好缺乏敏感度和捕捉力，重数量、轻质量，重生产、轻品牌的传统经营理念无法适应新时期主要矛盾转变，与居民消费升级、消费结构和行为变化发生明显错位。“十五五”时期，工业高质量发展要处理好投资与消费的关系，统筹惠民生和促消费，以科技创新和产业变革撬动需求扩大和消费升级。

从连接供求两侧的统一大市场建设看，“十四五”时期出台了《关于加快建设全国统一大市场的意见》及系列配套措施，全国统一大市场建设取得积极成效，但也还有不少困难和阻力。一是“内卷”重灾区频现，企业低价无序竞争加剧，落后产能有序退出障碍重重，市场动态出清不顺；二是政府采购招标乱象屡禁不止，存在最低价中标、以次充好、利益勾连等突出问题，公平性审查、正常申诉渠道、投诉处理等机制尚待完善；三是地方招商引资不规范，低水平重复扩张反复发生，财政补贴政策体系不规范，招商引资信息披露不透明；四是内外贸一体化仍有堵点，出口转内销渠道不畅通，国内国际标准一致性有待提高；五是市场规范和法律法规不健全，招标投标法、价格法等法律法规执法不严，制度标准的刚性约束缺位，有利于市场统一的财税体制、统计核算制度和信用体系不够完善。导致上述问题的原因一定程度上在于地方政府的政绩观出现了偏差。违规招商引资、搞地方保护、新官不理旧账等行为加剧了市场割裂，阻碍了商品、要素跨地区流动配置。“十五五”时期，要下大力气把全国统一大市场建设好，为工业高质量发展提供创新方向和市场空间，进一步增强从容应对风险挑战的底气。

三、“十五五”时期工业比重基本稳定的重大意义和时代要求

如前所述，面对剧烈变化的全球竞争格局，工业在中国经济中“压舱石”的作用和角色日益凸显。中国作为人口众多的发展中大国，特殊国情以及国际分工地位决定了需要保持一个较高且稳定的工业比重，为建设现代化产业体系、推动经济高质量发展、塑造国际竞争新优势、应对各类风险和挑战等重大战略目标实现提供基础性保障和实体经济支撑。进入新时期，依靠粗放式、增加要素投入的规模扩张无以为继，“十五五”时期所处关键发展阶段和复杂发展环境对工业高质量发展提出新的时代要求。党的二十届四中全会强调，现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础，要求坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。未来五年，中国工业高质量发展要在比重基本稳定的基础上，以科技创新引领现代化产业体系建设，促进新质生产力蓬勃涌现，朝着科技强国制造强国的宏伟目标加快迈进（邓洲，2024），全力确保2035年基本实现新型工业化。

1.工业是建设现代化国家的根基

（1）从发展阶段看，当前工业和制造业的比重处在合理区间。成功实现工业化、成为发达国家的经验验证了在工业化和经济增长由数量型增长向质量型增长转化阶段，较长时间保持工业和制造业的高占比是成功实现工业化的结构特征。例如，日本在20世纪70年代工业占比超过40%，韩国在20世纪90年代工业占比超过35%。相比而言，未能有序完成工业化历程、陷入中等收入陷阱的一些南美、东南亚国家和地区，其制造业占比的过早过快下降与经济增长陷入停滞几乎是同步的（见图2）。2024年，中国工业增加值占国内生产总值比重为30.05%，低于日本、韩国相似发展水平时期的比重，这与全球工业化推进的技术条件变化和服务业发展有关，但对于一个超大人口规模、超大经济体的发展中国家而言，工业投资规模和比重并没有明显高于可比的历史峰值，总体上处在合理的区间。

 

图2　典型国家制造业比重和人均GDP增长的比较

资料来源：根据世界银行和联合国工业发展组织数据整理计算。

 

（2）从国民经济影响看，工业的地位和作用不可替代。随着中国经济结构转型升级不断深入，工业和制造业占国民经济的比重有所下降，2010—2024年工业和制造业占中国GDP的比重分别下降了16.4和7.2个百分点，但在此期间工业仍然对国民经济的增长贡献了34.1%，并且创造了超过1/4的城镇就业和超过1/3的税收收入。工业是中国应对全球价值链重塑、大国竞争升级的真正意义上的“长板”，是国家竞争力的主要来源。中国工业增加值连续15年位居全球榜首，除了是唯一拥有联合国产业分类全部工业门类的国家，还在高科技领域、新兴产业领域形成了世界领先的研发、制造和配套能力，打造了世界级先进制造业集群。工业是科技创新的主阵地，是创新活动和科技成果转化的重要经济部门，特别是作为现代化产业体系的骨干，先进制造业构筑科技创新和产业创新深度融合的坚实载体，新技术与新模式将在工业体系中加速形成，“率先产业化”优势将助力科技安全和产业安全。工业在巩固扶贫成果、缩小城乡和地区发展差距、推动基础设施建设等方面也发挥积极作用（黄群慧和杨虎涛，2022），东部地区工业向中西部脱贫地区的转移不仅带来了资本和技术的注入，改善了基础设施条件，更为关键的是在当地催生了特色产业集群，变“输血”为“造血”，缩小区域发展差距，共享工业化带来的成果。同时，工业和制造业发展有力带动了服务业的规模增长和转型升级。制造业的中间投入、物流、售后、金融、信息环节都需要专业化的服务，制造业的转型升级带动研发设计、检测认证、供应链管理、工业软件、设备运维等生产性服务的需求呈指数级增长。根据第五次全国经济普查数据，数字产品制造营业收入占全部数字经济核心产业的42.3%，而在产业数字化中，工业企业应用数字技术的比重明显高于服务业，中国数字经济的发展壮大不仅依靠工业优势向数字部门转化，也依靠工业数字化转型创造的巨大场景市场（李晓华，2025）。

（3）从国内市场需求看，完善基础设施、满足人民群众对美好生活的向往还需要大量工业产品供给。中国是基础设施建设大国和强国，拥有全球最复杂的高速公路系统、高速铁路系统、电网系统，但从人均和地均水平看，基础设施与世界领先国家还有较大差距。例如，中国可耕种土地亩均农业机械的使用数量只有高收入国家平均水平的17%，人均受教育年限比G7国家少1—4年，人均道路里程还只有世界平均水平的1/2，公路密度只相当于西欧国家的1/3。当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，数字经济、生物经济、新能源等领域正在迸发巨大的投资需求，中国要在战略性新兴产业、未来产业及其技术领域实现与发达国家“并跑”，就必须至少保持和发达国家同等投资规模，这也将创造巨大的工业产品需求。应该看到，中国经济结构“三驾马车”中消费的比重长期较低，中国是全球最大制造业国家和第二大消费国，但人均消费指标与发达国家还有很大差距。例如，作为全球第一大汽车产销和出口国，每千人汽车保有量大约只有美国的三成、德国及日本的四成，甚至不及泰国和马来西亚。近年来，随着经济发展阶段转换和经济增速放缓，收入预期不稳对居民消费带来了诸多不确定性，中央和地方相继出台了一揽子促进消费的政策措施，取得了阶段性成效，但在政策投放方向、工具选择的多样化精准性有效性等方面尚有提升空间。“十五五”时期，扩大消费是工业高质量发展的重要发力点，迫切需要加大政策创新力度，扩大高质量工业产品供给，着力保障基本消费、激活新兴消费、释放高端消费。

（4）从国际关系和地位看，特殊的国际分工地位决定了必须不断夯实并提升工业大国和强国地位。改革开放以来，中国创造了人类工业化的历史性“奇迹”，在较短时间内成为世界第一制造大国。现阶段，中国制造业增加值约占全球的30%，工业制成品出口额约占全球的20%，工业和制造业是中国最具国际竞争优势的产业部门。中国庞大的人口基数决定了不断扩大的需求难以通过大量进口工业产品得到满足，必须主要依靠国内工业和制造业才能保障经济安全稳定。此外，与欧美日等发达经济体依靠他国要素资源、市场资源实现工业全球布局，或者通过操纵贸易规则和把控定价权促进本国产业结构演进不同，中国需要构建更加公平合理的国际贸易和产业分工秩序，而这种新秩序也依仗完整和强大的国内工业体系。随着国内发展阶段、比较优势和综合要素条件的调整变化，2017年以来，中国工业和制造业外迁加快。有别于西方国家经历过的产业转移，中国对外投资和产业转移并没有掠夺东道国的资源和市场，而是通过共建“一带一路”等重大战略部署助力东道国加速工业化进程和降低工业化的成本。值得注意的是，近年来转移到国外的工业企业大多与国内有密切的产业链上下游关系，是中国工业和制造业产业链竞争力增强并在全球范围延伸的结果，由此可见，产业外迁导致中国产业“空心化”的可能性远远低于西方国家。

（5）从发展条件看，工业体系性优势不断强化。中国拥有全球规模最大、占比最高、体系最完备、基础设施最好、发展动力最强劲的工业体系。中国制造业规模连续15年位列全球第一，且至少在20—30年的时间内无法被超越，中国还是唯一拥有联合国工业分类全部大类、中类和小类的国家，巨大规模、超全门类，以及长期坚持独立自主科技发展共同铸造了中国工业的超强韧性和持续转型升级的内生动力，能够应对各种外部冲击并把握历史机遇实现新的跃升。“十五五”时期，中国工业发展优势不仅限于规模经济、范围经济下的成本优势，更应具备包括原创型技术研发、高精尖生产制造、引领性市场应用共同组成的综合优势。

综上，从历史经验、发展基础、现实条件、政策导向、综合优势等多维度考察，中国工业的全球地位难以被撼动，既没有规模过大、比重过高，也不太可能出现工业发展停滞。当然，依靠低水平重复投资的道路必将终止。“十五五”时期，将循着新型工业化道路，科技创新与结构优化共同发力，推动中国工业高质量发展行稳致远。

2.保持工业比重基本稳定的时代要求

现代化产业体系是现代化国家的物质技术基础，以工业为主体的实体经济则是现代化产业体系的关键内核。“十五五”时期，保持工业比重特别是制造业比重基本稳定，并非沿着传统道路继续扩大规模，而是要实现从传统发展方式向新型工业化道路转变，满足创新驱动能力进一步提升、数智化与工业化进一步融合、绿色低碳和可持续发展水平进一步提高、通过高水平对外开放增强工业统筹发展和安全能力，以及新型工业化与新型城镇化和农业现代化更加协调等时代要求，塑造更高质量发展的新动能。

（1）创新驱动进入依靠原始创新和前沿探索的新阶段。从创新驱动的角度看，“十五五”时期中国工业发展面临双重使命：一方面，要在现有技术路线上实现从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的关键性跨越，在半导体、高端装备制造等领域持续突破技术瓶颈，破解“卡脖子”风险；另一方面，更要勇于开拓创新，在人工智能、量子科技、生命科学等新兴领域率先构建全新的技术体系和产业生态。中国独特的社会主义市场经济体制和新型举国体制优势为加速推进新科技革命和产业变革提供了强大支撑，这种制度优势能够有效促进颠覆性技术创新、产业模式创新和商业业态创新的深度融合与高效转化。中国要力争成为人工智能、量子计算、可控核聚变等一系列重要前沿科技的策源地，实现在低空经济、生物医药、智能机器人、新一代交通装备等新兴产业、未来产业领域的全球引领。当然，在坚持自主创新的同时，仍然要保持开放合作的姿态，继续引进消化吸收国外先进适用技术，积极参与国际重大科技创新项目，通过深度融入全球创新网络来提升自身科技创新能力，实现更高水平的自立自强与开放创新的有机统一。

（2）数字技术驱动工业智能化、绿色化、融合化发展。实数融合是工业转型升级最突出的技术特征和目标方向。从世界范围看，在数字技术持续创新的强力驱动下，工业发展正在从表面数字化向深度智能化方向快速演进。伴随着5G、人工智能、工业互联网等新一代信息技术取得突破性发展，数据要素已成为工业生产中不可或缺的战略性资源。中国凭借全球最完备的工业体系和数字经济领域的领先优势，必然是工业数字化转型技术研发、场景开发的最大“热土”，变革不仅体现在生产设备的智能化升级上，更体现在深刻重构从研发设计、生产制造到运营管理的全产业链价值体系。“十五五”时期，实数融合将通过赋能产业基础高级化、产业链现代化，显著提升中国工业的规模效益、技术水平和国际竞争力。

（3）工业发展的绿色底色更加鲜亮。一方面，工业绿色转型更加深入彻底。截至2025年，中国已建成6000多家国家级绿色工厂和近500个绿色工业园区，在各个工业细分行业形成了成熟的绿色转型模式。“十五五”时期，绿色转型将深入产业链的各个环节和工业产品生命周期的全过程，工业绿色转型创造的生态价值也将通过碳汇交易得到体现。同时，中国培育了全球规模最大、体系最全、技术领先的绿色产业体系。2024年，中国光伏组件产量和出口量占全球比重均超过80%，风电机组和零部件产量占全球70%以上，动力电池产量占全球60%以上，出口约为全球的1/5，新能源汽车连续9年产量第一，出口量占全球的1/3。“十五五”时期，中国将要朝着“双碳”目标迈出坚实一步，要实现碳达峰，绿色产业必须萌发更多的颠覆式创新、产业经济效益持续改善，继续为国内和全球气候治理及“双碳”目标的实现奠定物质基础（庄贵阳和王思博，2025）。

（4）工业发展迎来更高水平的对外开放。“十五五”时期，中国工业要素配置、资本流动、生产布局和市场开拓呈现出“引进来”和“走出去”双轮驱动的鲜明特征。在“引进来”方面，中国凭借全球最完整的产业体系优势、持续优化的营商环境以及庞大的市场规模，正在加速打造全球创新要素集聚高地。高质量外资持续涌入，重点投向新一代信息技术、生物技术、新能源、高端装备制造等战略性新兴产业，形成创新资源的全球协同网络。在“走出去”方面，正在实现对外投资目标多元化和收益共赢化。在传统产能合作基础上，中国积极倡导构建新型国际分工体系，这一体系以人类命运共同体理念为指引，强调各国优势互补、协同发展。随着这一理念的深入实践，中国特色的现代企业管理方法、产业治理模式正在共建“一带一路”国家和广大发展中国家中获得广泛认可和应用。更重要的是，中国通过分享工业发展经验、提供适用技术装备、培养本土人才等方式，帮助众多发展中国家突破工业化瓶颈，以更低的转型成本、更快的升级速度推进工业化进程，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。这种开放包容的发展模式正在重塑全球工业发展格局。

（5）工业高质量发展面向新时期主要矛盾，有力支撑民生改善和就业保障。在微观层面，随着技术持续进步和产业优化升级，企业应当为劳动者创造更加安全舒适的工作环境，提供更具竞争力的薪资待遇，同时要健全劳动保护机制，完善消费者权益保障体系，让劳动者能够充分分享发展成果。在宏观层面，新型工业化进程要与城镇化、信息化和农业现代化协同推进，通过产业联动效应带动经济高质量发展，为人民群众创造更多就业机会和增收渠道，更好地满足人民对美好生活的多元化需求。“十五五”时期，工业发展和转型升级要特别重视保护劳动者权益、发展民生导向的工业、加强二次分配的调节。通过这些举措，确保工业转型升级真正服务于共同富裕目标，避免因发展不平衡而加剧收入分化或造成新的区域发展差距。

四、重点领域和目标任务

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确要求建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。相较于“十四五”时期，“十五五”时期工业布局应更注重平衡各项政策目标，统筹推进传统产业“焕新”升级、新兴支柱产业发展壮大、未来产业加力“生根”，有力支撑经济高质量发展。通过推动政策创新与深化改革并举、产业发展与自立安全并举、产业增长与绿色发展并举、市场竞争与政府扶持并举，力争以精准安全保障工业发展、以绿色创新催生工业新增长点、以普惠性产业政策减少对市场功能的干扰。具体到不同类型的产业，“十五五”时期应聚焦以新质生产力发展牵引新型工业化走稳走实这一“主线”，以颠覆式创新和前沿技术发现为核心驱动，以生产要素质量提升和创新性配置为基础，保持制造业合理比重，以发展新型传统产业、打造新兴支柱产业、培育战略未来产业为主要抓手，建设以先进制造业为骨干的现代化产业体系，塑造工业发展新动能新优势，促进全要素生产率大幅度提升，开辟工业高质量发展新格局。

1.传统产业：调控升级并举，构筑竞争新优势

（1）主要思路和发展目标。“十四五”时期，传统产业以“稳增长”为核心目标，通过补链强链、优化产业结构和扩大有效投资，推动电子、汽车、钢铁、石化等重点行业稳定增长，同时通过智能制造、绿色转型等手段为产业升级注入新动能（张立，2025）。然而，“十四五”末期传统产业产能无序扩张现象显现，“内卷式”竞争加剧，产品价格下滑，导致部分行业利润收缩，面临通缩风险。对此，“十五五”时期传统产业转型发展要坚持调控与升级并举，通过以下两方面努力实现增长与效益兼顾的目标：一方面，强化宏观调控与产业改造，有序控制重点行业产能，努力扭转价格下行走势，稳步提高传统产业增加值与企业利润；另一方面，加快传统产业智能化、绿色化、融合化升级步伐，强化与战略性新兴产业之间的深度融合，打造新型传统产业并赋予传统产业新活力，推动传统产业在全球价值链中实现从“中低端制造”向“中高端创新”跨越。

（2）重点任务。“十五五”时期，针对矿业、冶金、化工、机械、非金属材料等行业制定产能优化计划。及时监控不同行业的供给和需求情况，评估各行业产能过剩风险程度，根据高低水平划分不同档次，落实不同力度的宏观调控手段。对于过剩风险程度较高的行业，加大产能整合、梯度转移与落后产能退出力度，严格要求各地区监管属地产能，对不达标地区实施分类预警机制，优化产业布局并为新兴产业“腾挪”发展空间。同时，积极面向新兴产业所需的零部件和原材料，加大新产品开发投资力度。

实施传统产业“焕新”工程，推动轻工、纺织等传统产业与服务业尤其是与文化创意产业融合发展，创新产品形态，提升产业附加值，助力传统产业实现“二次增长”。将文化创意、设计、艺术、品牌理念等元素注入传统产业的产品和服务中，支持影视与动漫IP周边衍生品制造，加强IP与各类食品饮料、纺织服装、消费电子、家居和生活用品等授权合作，提升传统产业产品的设计感、文化内涵和品牌价值，不仅可以实现低成本改造焕新，更可以适应消费市场的时代变化与迭代需求，激活年轻群体消费欲望。进一步加快传统产业生产过程中的智能化、数字化改造，以及绿色化转型中的节能减碳技术推广，通过技术创新改进工艺水平，不断提升新技术新工艺新产品销售收入。

2.新兴产业：释放增长动能，打造新兴支柱产业

（1）主要思路和发展目标。“十四五”时期的战略性新兴产业发展思路注重做大规模，完善产业体系构建，但对新兴产业的价值放大、模式赋能，以及对其他行业和国民经济增长的带动效果重视不足。对此，2025年7月召开的中共中央政治局会议提出，要坚持以科技创新引领新质生产力发展，加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业，推动科技创新和产业创新深度融合发展。“十五五”时期，要进一步促进由新兴产业创造的智能制造、绿色制造、服务型制造等多模式推广应用，充分利用关键共性技术和前沿引领技术赋能主要产业，推动技术创新活跃、要素支撑充分、市场潜力释放、大国布局深化的新兴产业尽快转向新兴支柱产业，尽可能放大新兴支柱产业增长动能强、业态模式新、技术含量高、绿色底色足的特征效应，使其成为支撑中国经济增长的核心引擎（赵振华，2025）。力争到“十五五”时期末，打造一批现代化先进制造业园区和世界级“灯塔工厂”，培育一批具有世界级竞争力的万亿规模新兴支柱产业集群，使中国跻身全球新兴产业第一方阵，在主要新兴产业领域实现全球领先或并跑，新兴支柱产业占国内生产总值比重超过30%，实现对房地产等上一轮支柱产业的接续，成为现代化产业体系的“新栋梁”。

（2）重点任务。“十五五”时期，在继续壮大新能源、新能源汽车、绿色低碳、航空航天、新材料等“十四五”时期重点发展产业的同时，应更加重视集成电路、创新药、数据算力、机器人、低空经济等产业，建立起较为完整的新兴支柱产业体系。同时，聚焦影响国民经济安全的重点领域，突破关键技术和零部件“卡脖子”问题，重点补齐半导体设备、工业母机、高端传感器、机器人电机、工业软件、先进材料等领域存在的较大产业短板，加快产业集群化规模化发展，在人工智能硬件、先进制程芯片制造、生物制造、工业机器人、高端医疗器械等相对弱势领域构筑国际竞争新优势。

依据主要新兴支柱产业发展趋势，规划合理发展路径。将新能源汽车打造成引领未来潮流的出行载体，加快产品迭代与场景创新，强化智能化、网联化技术体验与赋能效果，促进新能源汽车从“交通工具”升级为“智慧移动空间”，开拓更大市场空间。依托新能源产业打开绿色增长潜能，不断推进光伏面板、风机等新能源设备更新进步，推广“新能源+储能”示范应用，发展钠离子、液流、超级电容等储能技术，以此为支点提升光伏、风电等新能源发电利用率，实现需求联动互补。大力推动集成电路产业向10纳米以下的先进制程跃升，围绕人工智能、新能源汽车、智能手机、消费电子等市场所需，集中资源做大做强逻辑芯片、存储芯片、算力芯片等关键领域，不断提升软件、材料、设备、制造环节的国产替代水平，构建自主可控的技术体系。拓展“机器人+”应用，加速核心部件国产化进程，着力实现高精度减速器、伺服驱动系统等关键技术自主可控，强化生成式AI技术赋能，不断提高机器人感知决策能力，突破传统工业场景，向家庭、医疗、教育、养老等领域全面渗透，借助规模化生产降低成本逐步覆盖大众消费市场，打造消费级机器人爆款产品。进一步提升新型基础设施，落实以5G/5G-A、云计算、超算中心为核心的信息基础设施空间布局规划，支持在生产制造、交通物流、智慧城市、高清视频等领域开展新一代移动通信技术试点应用和商用部署。加快创新药产业从仿制驱动向创新驱动转型，将其打造为内外需新增长点。针对肿瘤、自身免疫性疾病、罕见病等领域市场需求，以基因治疗、细胞治疗、mRNA平台等前沿领域作为攻关重点，不断提高创新药和高端制剂产出比重，着力突破关键设备和核心材料国产化瓶颈，推动中国在全球生物医药创新市场中从“跟跑”走向“并跑”“领跑”。

3.未来产业：优化总体布局，择优推进，加速壮大

（1）主要思路和发展目标。“十四五”时期，主要经济体未来产业发展处于刚起步阶段，未来产业细分赛道选择及其培育路径尚在探索中，战略规划的前瞻性特征突出，因此更多是在做“前瞻培育”工作，所提出的重点发展领域包括未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大方向。经过数年孵化培育，未来产业主要赛道逐渐明朗，市场前景出现了分化。“十五五”时期，应将工作重心从当前涉及各领域各方向的“前瞻培育”转向“择优发展”。通过把握全球科技创新和产业发展趋势精准聚焦细分领域，选取更好满足中国现代化产业体系建设需要、更能够创造技术贡献和经济价值、更可发挥比较优势的未来产业，分类施策重点突破，打造一批有望提升科技创新能力与市场需求潜力的未来产业（渠慎宁，2022；曲永义，2025）。力争到“十五五”时期末，在部分未来产业领域全球领先，前沿技术产业转化率显著提高，形成一批具备产业引领力和产业链掌控力的未来产业世界一流企业，打造出一批标志性产品，为提升中国经济增长潜力提供新动能。

（2）重点任务。“十五五”时期，未来产业发展应围绕加快颠覆性技术引领与挖掘潜在巨大市场两大目标，重点发展“一类通用技术型”“四种引领技术型”和“八个市场驱动型”未来产业，构建起“1+4+8”的未来产业支撑体系，使其成为推动中国未来技术创新与经济增长的中坚力量。其中，“一类通用技术型”未来产业即人工智能，“四种引领技术型”未来产业包括量子科技、生物制造、超导材料与可控核聚变，“八个市场驱动型”未来产业包括具身智能、第六代移动通信、卫星互联网、虚拟现实、无人驾驶、数字孪生、氢能、脑机接口。

优先保障通用技术型未来产业资源，全力占领人工智能产业制高点。开展人工智能新架构、新算法、新模型等新型技术路线创新行动。聚焦支撑人工智能的关键硬件技术，实施“卡脖子”攻坚行动。加快支撑融合创新的“人工智能+”平台建设。重点推进各领域人工智能技术应用，促进人工智能在农业、食品日化、能源资源、交通运输、国防军事、民生政务、教育医疗、乡村边防等多领域赋能落地。开创与西方国家资本主导的技术替代不同的发展路径，构建“人工智能+”中国模式。

加强引领技术型未来产业研发投入，确保关键领域技术持续跟进“不掉队”。当前引领技术型未来产业仍处在技术探索期，一旦取得技术突破，即可对经济与社会发展产生重大颠覆性影响，因此需要保持高度关注与稳定研发投入。其中，量子科技应以量子测量（包括导航、勘察、健康）为主要突破口，持续推进量子通信与量子计算研发。生物制造聚焦攻克遗传病、肿瘤等重大疾病的治疗瓶颈，优化生物基材料生产，推动基因工程在高产抗逆作物、功能性食品等领域的应用。超导材料聚焦高性能超导磁体技术与规模化应用突破，逐步从高温、低温超导向常温超导探索迈进。可控核聚变重点推进实验堆建设与关键技术突破，不断提高设备装置能量增益。

扩大市场驱动型未来产业生产规模与产品种类，将其打造为新需求增长点。市场驱动型未来产业具有较好的前景预期，且已有部分产品上市，需要加快壮大产业规模。其中，具身智能重点发展多模态感知和仿生运动控制技术，加速在工业装备、养老陪护、国防军事等场景下的商业化应用。第六代移动通信加快通感算智融合与全域覆盖，实现通信与环境感知、AI算力服务融合，支持工业互联网、自动驾驶等应用，强化边缘计算赋能智能终端。卫星互联网重点扩大手机直连卫星商业化规模，构建“空天地”一体化网络，加速推进低轨星座组网，打造覆盖中国全境及共建“一带一路”国家的卫星互联网基础设施。虚拟现实加速解决视觉不适、交互延迟等痛点，突破近眼显示、内容生产等核心瓶颈，强化在工业制造、医疗培训、教育文化等垂直领域规模化应用，从消费娱乐向产业赋能全面升级。无人驾驶重点突破L4级自动驾驶在开放道路的商业化落地，加速在港口、矿山、园区、城市物流等场景的规模化应用，构建“车路云”协同的智能网联体系。数字孪生加快推动人工智能、5G/6G、区块链与数字孪生的深度集成，提升建模精度与实时性，支撑数字工厂、智慧医疗及城市数字孪生体建设。氢能稳步构建“制储运加用”全链条，完善长距离输氢管网、加氢站等基础设施建设，深化绿氢在化工、电力、交通等领域的规模化应用。脑机接口聚焦医疗应用突破与产业生态构建，扩大在癫痫、帕金森、截瘫、阿尔茨海默病等神经疾病治疗中的临床应用，实现从临床试验到规模化商用的跨越。

五、完善政策体系的建议

贯彻落实党的二十届四中全会精神，“十五五”时期，要加大力度推动科技自立自强，加快建设制造强国，将科技创新与制度创新并举作为完善政策支撑体系的根本取向，将扩大内需作为战略之举，敢于改革，勇于创新，以进促稳，先立后破，承压奋进，高屋建瓴的战略布局、科学系统的政策设计以及高效有序的执行实施协同配合，不断克服和战胜各种尖锐矛盾、突出问题和重大风险，推动新型工业化道路走深走实，引航中国工业朝着高质量发展方向“行稳致远”（杨丹辉和邵军，2025）。

1.推动高水平科技自立自强，优化产业政策取向

长期以来，中国产业政策具有较强选择性产业政策特征，表现为技术进步和产业发展以“二次创新+规模经济”为主导。“十四五”时期，中国在越来越多的领域接近国际领先水平甚至处在技术前沿，“二次创新+规模经济”的技术发展路径与传统产业政策的政策工具难以适应培育新质生产力、建设现代化产业体系的新形势新任务新目标。“十五五”时期，推进制造强国建设，需要加快推动基础研究突破、重大原始创新和制造业基层技术创新，这就要求优化产业政策作用方式，强化产业政策对创新尤其是原始创新、颠覆式创新的激励作用。

具体而言：一是推动产业政策资源投入从产能投资、生产环节向研发环节转移，将补贴、税收优惠等财政优惠资源向研发环节倾斜，尤其要向底层技术研发倾斜，引导市场加大研发投资而非生产领域投资。二是加强产业政策与竞争政策协同，基于公平竞争的多样化研发探索和产业化投入，塑造发现未来发展方向的创新机制和市场规范。三是强化新一代移动通信、人工智能、新材料、生物医药等通用技术和共性技术发展，完善从通用技术、实验室技术到产业化过程中的科技成果转化公共服务平台建设，在通用技术发展的基础上促进多样化的新兴产业探索，构建以“原始创新+多样探索”为核心的产业创新体系。四是促进科技创新和产业创新深度融合。科技创新和产业创新深度融合对于加快原始创新、底层技术创新及其产业化具有重要作用。推动科技创新和产业创新深度融合，应优化体制机制提升高质量科技供给能力，完善新型举国体制强化关键核心技术攻关，健全国家创新体系提升整体效能；构建有利于科技成果高效转化的体制机制，建立职务科技成果赋权和资产单列管理制度，健全科技成果市场化评价机制，完善科技成果高效转化服务体系（沈梓鑫和江飞涛，2024；李晓红，2025）。

2.统筹发展和安全，强化关键领域战略部署

建设制造强国、推进新型工业化，意味着在关键前沿技术、战略性新兴产业等领域与发达国家的竞争与博弈越来越激烈。因此，中国在制定产业政策助推制造强国建设及加快新型工业化进程时，需强化战略博弈意识、风险意识、安全意识，统筹发展和安全，加强产业政策的体系性与战略性，以长期产业战略来统筹协调各项具体政策的制定实施进而形成战略合力（李伟，2024）。

具体而言：一是建立高层次、高效协同的产业战略委员会。建议在中央层面建立产业战略委员会，产业战略委员会由国家发展和改革委员会、工业和信息化部、科技部、商务部等多部委主要领导参与，对科技、产业、国家安全等领域的整体发展战略进行协同决策和统一部署。二是针对性地加强产业战略的制定和实施。针对新一代信息通信、人工智能、航空航天、新能源、生物医药等关键领域科技和产业发展的趋势、现实发展情况及基础，以及主要竞争对手的战略与措施，尤其是要重点针对美国对华的遏制战略，制定关键领域的产业发展战略，以产业发展战略统筹协同相关产业、科技、贸易、安全等政策的制定实施，进而形成政策合力。三是制定完备的国家产业安全战略。从技术或产品依赖度、国际市场竞争环境、产品可替代性、国外产业政策威胁等维度对重点行业的产业安全开展全面客观的分析评估，对正在或潜在对中国产业安全构成威胁的重点领域、企业和政策进行及时跟踪和深度评判，提前制定产业安全战略预案。四是建立科技战略与产业安全的合作研究机制。针对关键领域的科技战略与产业安全问题，建立协调各类智库、研究机构及行业专家的长期合作研究机制，密切关注全球产业发展态势、各国政策与战略动态及其影响。通过持续的信息收集、研究与分析，为制定产业发展战略和安全策略提供科学支持，确保政策制定的科学性和有效性，统筹推进经济发展与安全保障。

3.有为政府与有效市场协同发力，提升产业治理现代化水平

建设制造强国及现代化产业体系，需要建立健全有利于产业转型升级、创新发展的治理体系，从而更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系。

具体而言：一是建立规范和约束地方产业政策的体制机制，防止发展新质生产力“一哄而上”、“内卷式”竞争。发展新质生产力是加快推进制造强国建设的强劲动力，但在发展新质生产力上，地方政府存在“一哄而上”的倾向，以各类“超常规”优惠政策招商引资并推动企业“大干快上”、大规模产能投资，进而导致激烈的“内卷式”竞争。因此，因地制宜发展新质生产力需要建立规范和约束地方产业政策的体制机制。首先，依据《公平竞争审查条例》《公平竞争审查条例实施办法》《全国统一大市场建设指引（试行）》等法律法规，加快完善公平竞争审查机制框架下对地方产业政策（或招商政策）的审查机制，严格禁止地方保护性政策，并严格约束各类地方优惠政策。其次，制定法律法规严格规范和约束地方政府的各类优惠补贴政策，明确、清晰地规定各类优惠补贴政策的适用范围、适用条件、优惠的方式与名目、优惠补贴的规模与强度、优惠补贴政策的退出等事宜，并推动地方政府优惠政策从产能投资环节更多流向研发创新、技术扩散等环节（江飞涛，2025）。二是以法治为基础健全现代产业监管体系，充分激发各类经营主体活力。首先，平等对待不同所有制企业，建立健全开放、透明、统一的市场准入管理体制，建立公平、开放、透明、科学、统一的负面清单制定与调整机制，严格遵循法无禁止即可为的总体精神，不在负面清单管理之内的项目和产业应尽可能地减少管制和审批，尤其是要减少“新技术、新业态、新模式、新产业”的项目前置审批与行政干预。其次，完善市场法律法规及执行机制，严格约束企业不当竞争行为。加快完善《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律和执行机制，尽快建立集体诉讼制度，加快完善惩罚性赔偿制度，健全消费者权益保护中的举证责任倒置制度，严惩企业虚假宣传、假冒伪劣、侵犯知识产权、违反产品质量安全标准要求等不正当竞争行为，并防止劣质低价的“内卷式”“逐底”竞争。最后，对于地方政府干预司法保护本地企业侵犯他人知识产权、损害消费者权益或实施不正当竞争行为的，应对相关责任人进行追责。

4.深入推动智能化、绿色化、融合化转型

推动以制造业为主体的实体经济与数字经济深度融合发展。一是构建良好的数字创新生态，大力支持数字科技企业、科研院所与高校科研人员从事数字技术相关的基础研究以及基础技术的研发活动，鼓励企业向创新链上下游延伸并寻求合作；疏通影响数字创新领域产学研合作的体制机制障碍，构建开放高效的数字创新生态系统。二是务实推进数字技术与制造技术的深度融合，鼓励和支持行业关键领域数字化、智能化共性技术的研究开发，设立专项资金助推制造技术与数字技术深度融合发展，并重视消费互联网对制造业数字化转型的牵引作用。三是加快制造业研发设计端的数字化、智能化进程，重点支持开发应用（用于行业研发设计）专业AI大模型。四是建立健全数据制度体系。加强数据产权立法、数据安全及数据安全监管相关制度体系建设，重点加强数据隐私保护、知识产权保护等方面的法律法规制定和执行，规范数据共享行为和流程。

以全面绿色转型铸就产业竞争新优势。一是加快建立新型能源体系，协同推进降碳减污扩绿增长，加大通用型绿色技术创新投入力度，大力发展绿色低碳产业，发展绿色新质生产力，扩大绿色产品和服务市场，塑造绿色低碳生产生活方式。二是深入实施总量和强度“双控”，推动碳达峰目标如期实现。进一步健全优化碳排放权交易制度，提高碳排放权交易管理能力。

以产业融合发展促进工业提质增效。以科技创新驱动工业内部的产业融合，加快数字技术渗透应用，推动生产流程模块化、提高可编码化程度。大力发展服务型制造，促进服务业优质高效发展，以高质量、专业化服务协同支撑实体部门的智能化绿色化转型，带动现代服务业创新发展，助力现代化产业体系建设取得全方位突破发展。

5.加强要素保障，打造多层次人才培养体系

加快完善要素市场化配置体制机制，促进各类要素资源高效配置，增强劳动、资本、数据等要素的可供性。在数据要素方面，要加快统一数据标准规范，破除“数据孤岛”，强化数据安全，明晰数据产权和交易规则，打通数据流动通道，创新技术手段，实现数据价值深度挖掘。

重点培养高素质人才，保障制造强国建设的需要。这既是推动制造业智能化、绿色化、融合化发展的重要手段，也是创造高质量就业、帮助劳动者更多参与分享制造强国建设发展成果的有力措施，更是塑造新型生产关系，满足新质生产力发展要求的时代要求。一是培育高素质制造业人才。培养复合实用型制造业创新人才。积极探索高校开展基础教育培训、应用技术研究机构提供实践指导的教育模式，培养同时具备较强研究、创新和管理能力的复合实用型制造业创新人才。培育高素质职业人才。加快完善职业技术院校与企业紧密合作培养高素质技能型技术工人的体制机制，建立完善的产业工人终身学习机制；鼓励高校调整学科和专业设置，培育与先进制造相适应的高级工程师和知识型员工；鼓励高校加强制造工艺工程学科建设，大幅提升工程师及研发人员正向设计能力。二是强化数字化、智能化人才的培养。大力支持制造业数字化转型领域的职业培训,加快制造领域数字化人力资源开发。优化调整大学教育课程设计，加强工业制造相关学科与信息、数字技术学科的交叉和联合培养，为制造业数字化培养具有复合型知识的工程师。在大学全面加强数据科学、人工智能等课程设置。三是构建有利于吸引全球高端人才的机制环境。对接国际治理和激励规范加快科技体制改革，着力提高科技人才引进与居留环境的包容性。加强与科技发达国家交流合作，共同推出面向制造业科技前沿、互惠共赢的科技人才项目。对引进后的用才、留才环节加以精心设计和长期跟踪，不断改善外来高端人才在华工作和居留环境。

6.加快统一大市场建设，推动更高水平对外开放

过去四十余年来，中国工业发展的成绩是在开放条件下取得的，改革与开放互促是工业高质量发展强有力的制度条件，扩大制度型开放是加快推进新型工业化的必然选择，尽管外部环境复杂多变，但中国的开放之门只会越开越大，市场经济体系也将越来越规范完善。“十五五”时期，要更加注重畅通要素流动、优化产业布局和协同国内国际双循环。一是加强基础设施统筹规划，优化产业布局，深化陆海统筹，持续释放区域重大战略的制度效应，促进区域协同发展。二是加快建设中国特色对外开放平台和制度体系，加强中国特色政策制度体系的外溢适用性研究，提升对国际高标准经贸规则的参与深度和引领能力。三是创新进出口、外商投资和对外投资管理机制，“十五五”时期，要在落实好制造业领域外资准入“负面清单”清零基础上，扩大新型要素、现代服务、资本市场等领域对外开放，增强自主单边开放，赋能国内产业升级。四是塑造市场化、法治化、规范化、国际化一流营商环境，以高水平开放型经济制度吸引全球优质要素资源，促进要素流动、投资便利化，着力打通国内国际两个市场。加大低价无序竞争整治力度，进一步规范政府采购招标流程和地方招商引资工作，深入推动内外贸一体化和市场便利化，完善财税体制、统计核算制度和信用体系，健全高质量发展考核体系和干部政绩考核评价标准，引导地方政府树立正确的政绩观，加快形成统一、开放、竞争、有序的国内大市场。五是深化与共建“一带一路”国家的产业合作，积极参与多边和双边经贸协定，促进协同发展和资源共享。深化与共建“一带一路”国家在基础设施、制造业、数字经济等领域的合作，建立共建共赢的产业链和供应链关系。六是积极倡导数字贸易、清洁能源、气候治理、关键矿产等新型多边议题，进一步形成高质量发展和高水平安全良性互动的有利局面。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

中国社会科学院工业经济研究所课题组,曲永义.“十五五”时期深入推动中国工业高质量发展：新形势、新任务、新举措[J/OL].中国工业经济,2025,(12):5-23[2026-01-21].https://doi.org/10.19581/j.cnki.ciejournal.2025.12.001.