治理拖欠中小企业账款：理论探讨、国际经验与中国之治

拖欠中小企业账款是一个世界性难题，其源于中小企业规模劣势所引致的影响力和议价能力弱。同时，通过占用中小企业资金，大企业可以实现低成本融资和提高自身资金收益，甚至可以利用权力寻租实现对中小企业的有效控制。然而对于中小企业来说，被拖欠账款所引致的“现金流短缺”问题，不仅增加了中小企业的经营风险，损害了中小企业利润，加剧了中小企业的资金和现金流困难，更重要的是破坏了中小企业积累和成长的机会，减小了大企业创新压力，损害供应链稳定性和长期经济活力，不利于国家未来竞争力的培育，甚至是拉大了大中小企业的利润分配鸿沟，引致社会收入和财富分配的扩大化。为此，各国纷纷通过反垄断、加速政府支付、发起快速支付倡议、实施严格的惩罚机制等方式来缓解拖欠中小企业账款问题。为此，本文在理论探究拖欠中小企业账款成因、后果和治理方式的基础上，总结美日韩三国治理中小企业欠款主要做法和相关经验，进而从强化立法、优化顶层设计和创新工作机制三方面提出构建治理中小企业欠款的长效机制，并从重点治理领域、破除垄断力量以及培育中小企业能力等方面提出具体建议。

一、治理大企业拖欠中小企业账款的理论探讨

中小企业不仅面临由于“麦克米兰缺口”所导致的“融资难、融资贵”的融资约束问题，还面临在日常经营中被拖欠账款的“现金流短缺”问题，二者共同加剧了中小企业的资金困境，成为制约中小企业生存和发展的重要诱因。2020年7月出台的《保障中小企业款项支付条例》，成为国家层面治理拖欠中小企业账款问题的总体指导性政策，各地也不断创新政策工具加速中小企业账款支付，对缓解中小企业账款拖欠问题起到了积极的作用。2025年3月，新修订的《保障中小企业款项支付条例》进一步明确了各级政府部门在治理中小企业账款中的职责，明确了大企业支付中小企业账款的时间期限，进一步完善了相关政策措施。但从现实来看，拖欠中小企业账款问题依然严峻。为从根源上破解拖欠中小企业账款问题，需要从理论上审视这一问题产生的来源、经济后果以及其治理思路。

图1 大企业拖欠中小企业账款的成因、后果与治理逻辑

（一）大企业拖欠中小企业账款的理论成因

拖欠账款的本质是赊账并形成应付账款，是具有市场势力的一方对交易者的后付款行为，是市场交易中的常见现象。拖欠中小企业账款，是居于市场优势的大企业与居于市场劣势的中小企业在交易过程中的自然选择。但是，大企业有限程度地拖欠中小企业账款的交易如若得不到控制，会演化为对中小企业的“剥夺”，形成对中小企业账款的过度拖欠和占用。从“有限占用”到“过度占用”，大企业拖欠中小企业账款可以有不同视角的理论解释。一是大企业利用优势进行供应链融资。从资金本身的属性来看，拖欠账款是大企业的一种隐性融资方式，即通过延长付款期限，大企业低成本甚至零成本获取中小企业的资金。这种行为本质上是将中小企业的资金作为无息贷款的来源，从而降低大企业的财务成本。例如，GoCardless的研究发现，2020年新冠疫情期间，美国1000家最大公司显著放缓对供应商的支付，以保护自身现金流。利用中小企业的资金进行供应链融资源于大企业的市场控制力和优势地位，大企业能够迫使中小企业接受不利的付款条件，导致中小企业在资金回收上处于劣势。二是大企业利用账款锁定中小企业。大企业在现金流充裕的情况下也会利用应付账款来占用中小企业资金，供应链融资可能不是大企业延迟支付账款的主要原因。一个可能的理论解释是：大企业会出于控制权的角度，通过应付账款来锁定中小企业，保障上游供应商的长期供货；拖欠账款形成的资金，会迫使中小企业与其长期合作。但是，通过账款锁定中小企业也意味着大企业从竞争优势到竞争劣势的转变，大企业可能已经转化为“僵尸企业”。三是较高的管理成本影响准时支付。依据交易成本理论的企业效率假设，由于大企业往往面临较多的供应商（可以利用信息技术或者强化分层管理）和客户，每笔款项的支付需要额外的财务核对、支付、记账等流程，这必然也带来了管理成本。对于占据市场优势地位的大企业来说，可能会认为拖延付款的收益（保留流动资金）超过了可能的成本（比如中小企业的抱怨或轻微的信誉损失），从而选择延迟支付。四是中小企业维权成本高。从法律和商业合作的角度来看，大企业拖欠中小企业账款可能构成合同违约，损害中小企业的合法权益。尽管从公平交易等法律上明确了中小企业有权要求及时支付，但实际操作中，由于诉讼成本高、周期长，中小企业往往难以有效维权。此外，中小企业往往担心法律维权会“葬送”其与大企业的合作关系，出于长期合作的目的，不愿意将大企业拖欠账款公开化尤其是进入法律诉讼程序，这进一步纵容了大企业对中小企业的账款拖欠。

（二）大企业拖欠中小企业账款的经济后果

大企业拖欠中小企业账款，从表面上会对中小企业形成资金压力，影响其进一步投资和长期发展。然而，经济系统是一个生态系统，对生态链底端中小企业资金的“过度占用”是对生态系统中底层物种的过度掠夺，其必将会进一步影响大企业这类更高生态位主体的生存以及生态系统的稳定。从拖欠中小企业账款对相关主体的影响来看，会产生三方面经济后果。一是加剧了中小企业资金压力，且长期影响中小企业的生存发展。大企业无论是出于融资目的还是控制权目的，拖欠中小企业账款必然会加剧中小企业现金流压力，增加中小企业资金成本，对于本就面临“融资难、融资贵”的中小企业来说无异于“雪上加霜”。从长期来看，由于拖欠账款加剧了中小企业的经营风险，企业在科技创新、技术升级、产业创新等方面的投入能力自然下降，不利于中小企业长期增长和创新发展。二是短期强化了大企业的市场优势，但从长远看会影响大企业的适应能力。对于大企业来说，延迟支付款项是利用交易融资和增加现金储备的重要方式，具有成本低、使用方便、有效锁定交易方的优势，对于显示大企业业绩和进一步强化其市场优势具有显著的促进作用。但是，拖欠中小企业账款实质是大企业利用其规模优势而非能力优势的结果，这会使得大企业进入“舒适区”，影响企业决策者认知，从而导致企业在科技创新、管理创新等方面投资不足，但却表现出高的个人消费以及企业的过度投资，这不仅损害企业的竞争力，长此以往企业会演化为“僵尸企业”，最终退出市场。三是破坏了市场公平竞争制度，影响供应链稳定性和长期市场活力。拖欠账款行为违背了商业道德和诚信原则，损害了公平的市场秩序。一方面，拖欠账款可能对供应链的稳定性和效率产生负面影响。中小企业因资金短缺可能无法按时生产或交付产品，进而影响整个供应链的正常运作。长期拖欠账款会破坏供应链中的信任关系，降低合作效率，甚至导致供应链中断，损害双方的长期合作。另一方面，拖欠账款可能会破坏市场活力。市场是大量创业者基于机会的创造性结果，其核心因素是市场进入机会和交易的公平。当大企业长期拖欠中小企业账款，损害中小企业权益，形成一种“畸形”的竞争和分配格局后，新的创业者进入市场的积极性不足，长期来看会导致市场活力衰退，影响经济生态系统的运行和成长。

（三）大企业拖欠中小企业账款的治理之道

为治理拖欠中小企业账款短期内对中小企业的危害，以及长期对中小企业、大企业和整个经济系统的潜在风险，迫切需要探索有效的治理机制。从竞争能力视角来看，要想从根本上缓解大企业对中小企业拖欠账款，需要中小企业提升自身的竞争优势，进而提高其对大企业的议价能力。这是一种朴素主义的观点，关注于中小企业内生发展与竞争力的提升，是理想化的实现方式。但从现实来看，中小企业正是因为竞争力不足而与大企业处于不对等的地位，这种解决方案是一种“互为因果”的循环。因此，需要通过政府的“有形之手”来干预拖欠中小企业账款行为。这是一种现实主义的观点，关注现实问题的有效解决。两类观点本质上是从不同的时间维度来解释和解决问题，具有内在的逻辑一致性。因此，从短期解决拖欠中小企业账款这一现实问题来说，需要发挥政府“有形的手”的功能，对于可能过度损害中小企业利益的欠款行为尤其是背离基本商业原则之下的行为应予以治理；从长期来看，强化中小企业自身能力的建设和提升，以高议价能力来缓解被欠款的压力。

在政府发挥作用的过程中，对于微观企业的行为，更需要借助“市场增进论”的观点，强化对大企业及时支付账款的激励和约束。一是以市场信用建设提升大企业支付账款的积极性。由于信息不完全和信用体系不健全，失信方的行为也难以被下一个合作方所了解，中小企业也往往难以识别交易方的道德风险水平。为此，强化市场信用体系建设，强化各类市场主体信用信息的记录、流动和使用，可有利于中小企业即时甄别和选择交易者，降低其因为被拖欠账款而导致的经营风险。二是以明确的公平交易契约约束大企业的延迟支付或者变相延迟支付行为。除了一般意义上的延期支付之外，大企业会利用合同契约来延迟支付周期，也会因为程序复杂、个人寻租等多种原因延迟账款支付。此时，应当发挥政府等外部主体的监督功能，由行业主管部门或者中间组织形成公平交易契约，约束大企业的延期支付行为。三是以社会声誉来激励大企业的主动付款。对拖欠账款的惩罚机制可以有效地解决大企业不愿意付款和准时付款的问题，而通过有效的奖励机制则可能是激励大企业主动付款的重要策略。政府通过社会责任评价等各类奖励机制，可为大企业提升市场和社会声誉进而提升企业品牌价值，有利于激发企业及时乃至提前付款。四是以自动化工具提升账款支付效率和降低支付成本。要探索先进技术的应用，尤其是区块链、大数据、人工智能、云计算等技术在商业支付中的应用，以自动结算、多块存储、智能支付等方式为大企业支付海量款项提供技术支撑，支持大企业对中小企业及时支付账款。

二、典型国家治理拖欠中小企业账款的经验借鉴

社会文化背景与经济发展模式的差异不仅形塑了各国经济发展的特色，也影响中小企业和大企业之间的关系。美国作为“小政府大市场”的典型代表，主要通过立法和市场化手段来推动解决拖欠中小企业账款问题；日本作为精细化治理国家的典范，注重以官民共治方式纾解拖欠中小企业账款问题；韩国特殊的财阀结构导致中小企业不公平问题严峻，重视公平交易制度的建设。这些国家在治理拖欠中小企业账款方面推出了一些独具特色的治理工具。

（一）美国：强化立法和市场化交易方式保护中小企业权益

一是以反垄断法等法律为基本依据，保障中小企业平等参与市场竞争的权利。从《谢尔曼法》到《克莱顿法》，美国在立法过程中极为注重对大企业垄断和滥用市场势力的约束，例如禁止反竞争性合并、掠夺性和歧视性定价以及其他形式的不道德商业行为，并规定联邦贸易委员会有权防止不公平的竞争方法和不公平或欺骗性的行为影响商业活动。在此基础上，美国联邦政府1982年颁布了《准时付款法》（The Federal Prompt Payment Acts），该法案规定了政府向主承包商、分包商和供应商付款的时间，政府机构必须在收到进度发票后不迟于14天向建筑项目的总承包商讨进度款，最终付款（包括保留款）必须在收到发票后30天内支付；一旦收到付款，总承包商有7天的时间向他们的直接分包商和供应商付款。如果任何级别的付款都没有在规定期限内完成，利息就会开始累积。利息必须由付款方自动计算并支付，以避免诉讼风险。逾期付款的利率由财政部确定，并在联邦公报上公布，如果政府未能完成付款后的10天内支付逾期利息，将会产生额外的利息罚款。针对肉类食品、海鲜制品、乳制品、易腐农产品等商品的采购，付款期限则更短，通常为交货后的7～10天。2011年，奥巴马政府在《即时付款法》中增加了向中小企业承包商付款的补充条款，各机构被要求在收到适当票据后15天内尽快付款，包括发票和货物或服务已收到并接受的收据等。除了联邦政府，各州政府也出台了自己的《准时付款法》，几乎所有州都对公共项目的付款期限做出了规定，超过一半的州对私人项目的准时付款也进行了保护。以建筑项目为例，各州规定私人项目的付款期限为7～45天不等。

二是政府引导支付方式创新，加速向中小企业付款的速度。基于美国当前纸质支票作为主流支付方式的现实问题（目前，支票占美国所有B2B交易的40%），美联储着手开发24×7×365实时全额结算系统FedNow，并在2023年正式推出，目前FedNow开始与大约110个私营部门合作伙伴合作开发试点计划。与纸质支票和其他现有支付方式相比，FedNow让企业在周末和节假日也能随时快速转账，整个过程只需几秒便可完成，更快的支付可以为企业降低支付成本、缩短账款回收周期。一些金融服务机构也开发独立的支付系统来提高支付效率，例如，The Clearing House与多家银行合作开发了一个实时支付系统RTP（Real-Time Payments），截至2024年4季度，已经有995家机构接入RTP系统，2024年4季度交易量为9800万笔，共800亿美元。

三是大力发展供应链金融，兼顾破解中小企业支付困境和融资问题。一方面，大型企业、金融机构、供应商等多方主体合作，在与供应商与核心企业签订合同后，可以将应收账款的发票转让给金融机构；核心企业对金融机构做出付款承诺，金融机构对核心企业的信用进行评估，扣除一定的利息费用后向供应商付款；合同期限到期后，核心企业将相应的账款支付给金融机构。例如，西门子美国公司与Orbian（美国供应链金融服务提供商）合作为其供应商和分包商提供了供应链金融解决方案，供应商注册了西门子的供应链金融计划后，可以选择自动贴现所有经西门子批准的发票，也可以手动选择想要贴现的发票，供应商和分包商参与该计划唯一的成本只有为获得提前付款而支付的贴现费用，贴现率在同业拆借利率基础上上浮1.5%～2.5%，目前已有超过1300家北美供应商参与其中。另一方面，美国进出口银行也通过供应链融资担保服务帮助美国出口商及其供应商利用应收账款融资，它旨在增加供应链中现金的流动性，并为供应商，尤其是中小企业，可以更快的速度、更低的成本获得资金。通过该计划，美国的供应商可以以折扣价将其应收账款出售给贷方，以便提前收到付款。美国进出口银行在其中提供担保，为合格的应收账款提供90%的担保，贷方仅需承担10%的风险。应收账款的加速支付改善了供应商的现金流，增加了他们的流动性以履行新订单。出口商可以选择延长付款期限并获得营运资金收益，同时不会对其供应商带来财务压力。

四是政府推动自身改革并倡议企业加快账款支付，为中小企业发展提供支撑。2011年9月14日，由总统就业和竞争力委员会推动，并得到了小企业管理局支持的QuickPay改革启动，在随后四年中，QuickPay加快了约2200亿美元的联邦政府付款，为中小企业节省了超过10亿美元的营运资本。研究人员分析2011年快速支付改革的影响后发现，尽管只提前15天支付，但生产过程中营运资本融资需求的下降对就业产生了实质性影响。与没有从这项改革中受益的企业相比，受益企业付款拖欠减少，公司倒闭的可能性更低，就业增长更快。在QuickPay计划的基础上，奥巴马政府提出了SupplierPay倡议，在该倡议框架下，大型企业承诺更快地向小型供应商付款，或帮助他们获得低成本资金。在启动阶段，奥巴马政府召集了26家企业签署承诺，包括苹果、可口可乐、美国电话电报公司、国际商业机器公司等行业巨头，第二次又召集了21家企业加入该承诺。该计划中，大型企业承诺积极采取措施，以加快付款速度和缩短账款周期，减少中小企业资金短缺的现象，以及提供融资解决方案，帮助中小企业供应商以更低的成本获得营运资金。尽管作为一项自愿的、不具约束力的承诺，但SupplierPay倡议不仅直接为大企业带来声誉和品牌上的优势，而且通过向小型供应商及时付款，支持其投资新业务、新设备和新员工，进而间接地支持其产品质量提升、供应链稳定和成本控制。

（二）日本：官民共治，以有序规则纾解中小企业欠款问题

一是强化国家力量，利用国际通用的立法形式对不正当竞争予以明确。二战后，从《禁止垄断法》开始，日本逐步出台了《禁止延迟支付分包法》《中小企业公共需求秩序保障法》《大型企业业务活动协调法以确保中小企业业务活动机会的法律》等，对大企业利用市场优势的违法行为进行了明确，具体包括：恶意压价、拒绝接受产品或服务交付、无理退货、减少支付分包资金、延期支付分包资金、赊购、擅自变更合同内容、对中小企业的报复行为、强迫购买捆绑式销售服务、大企业要求中小企业提供不正当经济利益、交付难以贴现的票据等11项内容。

二是将公平交易委员会作为维护市场竞争的国家力量。公平交易委员会成立于1947年7月，是为实施《禁止垄断法》设置的合议制机关，在预算和人事安排方面为内阁所制约，但能够依法独立行使职权。其事务总局作为主要负责部门，下设贸易局、审判局、经济贸易部等，在全国有7个分支机构，接受垂直领导。公平交易委员会联合中小企业厅主要通过两个途径对包括拖欠账款内的违法行为予以调查：直接面向全国的企业或个人实施定期全面调查；中小企业可直接向公平交易委员会或中小企业厅申请调查。若公平交易委员会认为有必要进一步核查事实，则可依据法律赋予的权限，要求大企业提供相应的资料并实施现场调查，并对确实违反了《禁止延迟支付分包法》的企业实施处罚措施。中小企业厅在接到中小企业调查申请后，经判断有必要实施进一步调查，可根据法律赋予的权限要求大企业提供相应材料，对违法事实轻微者可直接向其提出改善命令，对违法事实严重者可移交公正交易委员会处理。此外，通过公开定期实施书面调查和发布调查结果并予以公开，在一定程度上解决了中小企业出于对有交易关系的大企业的依赖，不敢主动检举大企业违法行为的操作难题。从2011—2023年日本公平交易委员会调查的违法行为情况来看，延期支付、赊购、减少分包金额、支付难以贴现的票据、要求提供不正当经济利益、要求擅自变更合同内容、强迫购买捆绑式销售服务等是大企业违反公平交易政策的主要内容；对分包商予以报复可能受限于调查的局限而披露案件数极少。

三是强化大企业与中小企业的协同发展，以稳固的合作关系极大地减少了应付款项对中小企业的影响。汽车产业通过下行生产制度形成多层分包模式，构筑了以核心企业为牵引的大中小企业融通发展网络，截至2021年，丰田汽车集团（包含15家关联企业和子公司）共有供应商41427家（包括拥有直接业务往来的一级供应商6380家，通过间接业务往来的二级供应商35047家）。此外，通过复杂的交叉持股制度，大企业直接投资小企业以形成利益共同体，有效保障大企业对中小企业的支持。例如，丰田分别持有协丰会（成员皆为核心部件供应商）和荣丰会（成员皆为特征部件供应商）两个二级供应商组织内会员超过30%和10%左右股份，核心企业与零部件生产商双方作为命运共同体不会轻易结束合作关系，极大地解决了中小企业可能面临的付款困境。再有，大中小企业强化内部支持以减少供应过程中的交易成本，加速款项支付。例如，日本汽车生产企业多采用“无检查缴纳订货”方式作为对零部件供应企业提质增效的隐形激励，即汽车生产企业在接收质量管理体系满足一定标准的零部件时不进行抽检，仅需零部件供应企业进行自检，而对于中小企业通过价值分析或价值工程等带来的成本下降，汽车生产企业不从中牟利，依旧保持原有订货单价。

（三）韩国：创新公平交易制度以大中小企业协同合作化解欠款问题

韩国独特的财阀（集团）体系导致了本国中小企业竞争的弱势地位，但自20世纪60年代为缓解经济衰退出台《中小企业基本法》以来，韩国对支持中小企业发展方面开展了一些独具创新性的做法，在治理拖欠中小企业账款方面也独具特色。

一是基于《转包交易公平化法》，将违反公平交易的大企业予以官方公示以强化警示作用。2011年颁布《公布违反转包交易习惯法的经营者名单制度》，利用企业声誉、社会口碑、企业征信这一强制手段，引导大企业遵守《转包交易公平化法》，规制不公平转包交易行为。被公布为违反习惯法的大企业将受到社会谴责，一定程度上提升了大企业的遵法意识，不公平转包行为亦大幅减少。

二是推动政府与大企业、中小企业签订“大中小企业间公平交易协议”以形成自愿性约束框架。韩国公平交易委员会于2007年起大力施行“大中小企业间公平交易协议”制度，制定大企业、中小企业与政府之间相互牵制的三角协作计划，为改善不公平转包交易奠定制度基础。该制度以大企业自主参与为前提，大企业通过书面合同作出诸如扩大现金结算比率、缩短货款支付期限、对中小企业提供技术和资金支持等承诺，对此中小企业以提高生产率、降本增效、改善工艺及质量等作出回馈，双方通过开展质量改善、物流改善等创新活动，实现互利合作与协同共赢。自2007年施行到2020年，343家大中型企业与约8万多家合作商、供货商、加盟店经营者、代销店等签订协议，创下历史新高。除转包领域外，流通、加盟、代销店领域也陆续引入了协约制度，引领流通商—供货商、加盟本部—加盟店经营者、供货商—代理企业之间的共生合作和公平交易。根据韩国公平交易委员会对转包领域162家企业实施的2020年公平交易协议履行评价结果显示，企业平均现金及现金性结算比率分别为71.7%和91.6%，平均货款支付天数为交货后14.9日，远低于法定支付期限60日。此外，大企业协同金融公司、信用担保基金、大中小企业合作基金会等，向中小合作企业提供低息、担保等支持或资助中小合作企业技术开发资金等，总额达6.995万亿韩元，同比增长72亿韩元。约合70%的被评价企业以多种方式向因新冠疫情陷入危机的中小企业提供紧急资金援助，金融支援规模达2100亿韩元。

三是推广标准转包合同防范大中小企业交易纠纷。韩国公平交易委员会自1987年开始持续制定标准转包合同，并将其推广到业界，从转包交易的第一阶段开始引导建立大中小企业公平交易秩序。使用标准化转包合同尚未被界定为转包双方的法律义务，因此企业可以自行决定是否使用标准转包合同。公平交易委员会为鼓励和推行标准转包合同，为使用标准转包合同的企业提供“若违反《转包法》减轻2分”的转包扣分的奖励；此外，使用作为转包企业权益保护必需项目的标准转包合同是选定模范企业的必要条件。截至2020年12月底，标准转包合同在适用范围上共覆盖48个行业，其中建设业7个、制造业23个、劳务业18个，均已全数投入使用。2020年书面实况调查结果显示，被调查的原承包商中，高达72.7%的承包商在签订转包合同时采用了韩国公平交易委员会制定和分发的标准转包合同。标准分包合同的推广，从源头上防范交易纠纷、明确大企业权利义务关系的同时，降低了合同编制成本，对大中小型企业之间公平贸易生态系统的创建具有重要意义。

四是设立匿名举报中心，并加大对不法行为的查处。交易现实中常有中小企业因大企业的不公正行为而受到伤害，却因害怕报复行为或业务流失而不敢及时举报的问题。针对中小企业的举报困难，自2010年起公平交易委员会在其网站上建立“匿名举报中心”，针对转包领域和流通领域为中小企业自由举报承包商不公正行为提供有效渠道，并于2016年逐渐扩展至加盟领域。除保护举报者IP地址外，在调查、处理被举报事件过程中，为防止大企业推断出举报者身份，也未将调查对象限定为被举报的特定交易，而是通过多个事件进行交叉调查，保护举报者免受报复行为侵害。2020年通过匿名举报中心接收的举报总数为287件，公平交易委员会正积极宣传匿名举报中心的确切匿名保障效果，为加大不法行为查处深度创造条件。

三、防范和化解大企业拖欠中小企业账款的中国之治

在产业链分工不断复杂、中小企业在产业链细分领域更加重要的背景下，有效保护中小企业对于产业发展和经济系统绩效改善具有重要的现实价值。首先，大量散布的中小企业进入细分市场，不仅是承担了很多大企业不愿意承担的工作以弥补市场空白，更是发挥了自身的专业化优势，降低了社会总成本；其次，大量中小企业进入市场有效地促进了市场竞争，能够极大地降低垄断所造成的社会福利损失；再次，中小企业的数量优势能够有效地化解行业发展风险，避免单个企业经营危机所导致的行业乃至经济系统的风险发生；最后，中小企业是重要的创新主体，大量散布的中小企业的创新涌现会加速技术进步和产业升级，成为提升国家和区域竞争力的重要力量来源。拖欠中小企业账款源于市场力量差异导致的不公平竞争，因此要从根本上解决这一问题，尤其是形成长效机制，需要从根本上破解中小企业力量“劣势”的问题。借鉴美日韩的相关经验，建议通过强化立法、优化顶层设计和提升中小企业自身竞争力三方面入手，形成治理拖欠中小企业账款的长效机制。

（一）强化立法执法，从根本上防范拖欠中小企业账款问题

一是利用新修订的《中华人民共和国反垄断法》，支持中小企业防范大企业滥用市场地位权力。从美日韩现有反垄断法和规范市场秩序的法律法规来看，限制大企业滥用市场权力是其中的重要内容，包括利用市场权力延期支付中小企业账款等行为。新修订的《中华人民共和国反垄断法》第二十二条第五款“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”中包含了大企业可能拖欠中小企业账款的“不合理交易条件”，需要在法律执行时以此条款为依据，防范大企业对中小企业利益的损害。

二是将《保障中小企业款项支付条例》上升为专门法，作为反垄断法的延伸以及《中小企业促进法》的重要内容之一。除了执行《中华人民共和国反垄断法》中将滥用市场权力作为垄断行为予以界定外，还可借鉴《准时付款法》《禁止延迟支付分包法》等美日韩专门立法，将《保障中小企业款项支付条例》上升为专门法《中小企业款项支付促进法》，作为《中华人民共和国中小企业促进法》第五十三条“国家机关、事业单位和大型企业不得违约拖欠中小企业的货物、工程、服务款项。中小企业有权要求拖欠方支付拖欠款并要求对拖欠造成的损失进行赔偿”在专门法中的进一步细化拓展，例如，除了《保障中小企业款项支付条例》已明确了机关和事业单位采购支付款项不超过30日（最长不超过60日）的规定外，应在其中明确大型企业支付周期加速支付周期，为执法提供法律依据。

三是利用《优化营商环境条例》配套政策出台的机会，明确对国家机关和事业单位及责任人拖欠市场主体账款的惩处方式，从政府治理的角度来治理国家机关和事业单位对中小企业账款的拖欠问题。依据《优化营商环境条例》第三十二条“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制”和第六十九条“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：……（七）不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”，对国家机关和事业单位及相关责任人拖欠市场主体账款的具体行为予以明确，例如恶意压价、拒绝验收、无理退货、扣减支付资金、延期支付资金、赊购、擅自变更合同内容、对中小企业的报复行为、强迫购买捆绑式销售服务、要求提供不正当经济利益、交付难以贴现的票据等，且根据金额和行为严重程度综合考虑，以压实相关责任主体责任。

（二）优化顶层设计，强化反垄断和治理拖欠中小企业账款的协同推进

一是依据修订的《中华人民共和国反垄断法》和新出台的《中华人民共和国中小企业款项支付促进法》，将治理中小企业欠款问题纳入国务院反垄断委员会的工作内容中。2018年机构改革以后，国务院反垄断委员会实际上是降格了，对中央企业、政府部门的垄断监管存在一些现实障碍，建议进一步提升国务院反垄断委员会层级，并将治理中小企业欠款问题纳入其工作内容之中。另外，国家市场监督管理总局国家反垄断局承担国务院反垄断委员会日常工作，相关职能也应当同时纳入国家反垄断局工作职能中。

二是中小企业局与国家反垄断局加强协同治理。在职能分工上，中小企业局负责相关线索征集，国家反垄断局负责公平竞争审查和相关执法工作；在合作形式上，建议由国务院反垄断委员会和国务院促进中小企业发展工作领导小组共同领导，明确国务院促进中小企业发展工作领导小组办公室的相关工作职能和权限。

（三）创新工作机制，多方式推动拖欠中小企业账款问题解决

一是探索建立政府采购支付监测平台，并将其纳入对地方营商环境评价的相关考核中。以数据征集方式获取拖欠中小企业账款的相关信息数据是十分困难的，因为中小企业的举报、申诉等方式会招致报复的风险，中小企业往往会“忍气吞声”。但是，数字经济和工业互联网的蓬勃发展，为监测大企业资金支付提供了低成本的可能。建议依托“中国政府采购网”，将中央各部门以及各级政府（含中央企业和地方国有企业）的招标、投标、公告、合同签订、发票开具、验收、支付等信息统一归集到这一平台，可为实时、动态监测政府和国有企业支付进度、比例等提供基础信息支撑，并将相关信息列入地方营商环境评价的内容之中，推动政府机关和事业单位加速款项支付。

二是推广标准化合同，以规避大企业利用合同条款逃避责任。借鉴韩国从转包合同标准化开始，逐步将其推广至多个行业，尤其是拖欠账款严重的建筑业、制造业、服务业等，并将是否使用标准化合同（或者对乙方更为友好的支付条款）作为企业合规行为的重要考量因素，不仅有利于防范交易纠纷、明确相关责任，更降低了中小企业的合同编制成本和商务风险。例如，在建筑工程标准化合同中，明确项目进度完成后的支付时限、方式，工程质量的验收方式和可替代模式，对于企业确实因为紧急情况影响款项支付的，应及时出具正式文件向中小企业说明，并支付延期付款的相关利息，逾期利率应等同于中小企业未按时履行合约的逾期利率，再约定期限内未支付款项的，按照3倍以上罚息履行。

三是创新款项支付方式，进一步加快中小企业账款支付。可以探索部分财政能力强的省市建立针对中小企业的政府和国企采购资金池，地方政府和事业单位采购开设专户优先保证对中小企业的款项支付，由省级财政部门统一管理，中小企业可根据进度确认在线申请款项支付，进一步提高款项支付效率。借鉴浙江、广东等财政资金补贴“一键达”的经验，可以探索利用电子支付手段推动中小企业账款“一键达”“一秒付”，尤其关注款项支付对底层承包商和农民工的及时支付。鉴于当前电子支付的广泛推广力度，建议逐步压缩商业汇票兑现期限，并考虑未来取消汇票产品。

四是以倡议形式鼓励大企业加速中小企业付款，并将其作为授予荣誉、订单采购的依据之一。可借鉴韩国“大中小企业间公平交易协议”制度以及美国“SupplierPay倡议”模式，各级政府可出台“快速付款”倡议，由第三方对“快速付款”倡议的大企业予以调查并形成评价报告（包括平均支付周期、提前支付占比、采购价格稳定性等），政府将相关成果在媒体公开，并通过“信用企业”等相关荣誉对优秀的大型企业予以表彰，激发大企业加速支付的积极性。

五是强化对举报和申诉付款中小企业的保护。在治理大企业欠款问题过程中，中小企业可能会面临大企业的“道德风险”问题，引致政府、事业单位以及大企业未来的采购中减少对中小企业的采购或者将其排除到采购体系中。因此，对于举报和申诉付款的中小企业来说，应当建立“匿名保护机制”，可通过在网站上建立“匿名举报中心”，为中小企业提供保护。除保护举报者IP地址外，在调查、处理被举报事件过程中，为防止大企业推断出举报者身份，可通过多个事件交叉调查和批量调查，以保护举报者免受报复行为侵害。此外，对大企业采取报复性行为予以严厉处罚，并将相关罚款补偿给举报者。

六是明确责任对象，加大违法行为的处置力度。参考日本《禁止延迟支付分包费法》第十二条规定，对于无故接受分包商利益输送、伪造相关记录的单位法人代表、代理人、受雇人或相关人员直接处以罚金甚至刑事处罚，建议对大企业或者机关、事业单位拖欠中小企业账款的违法责任落实到责任人，将相关责任明确为单位法人代表和主要责任人而非组织，可以进一步实现责任的明确化和具体化。另外，参考美国司法部反垄断局对固定价格、串通投票、分割市场和违反合同等“当然违法行为”界定为刑事案件，加大惩处力度，形成对市场主体滥用市场行为的震慑效应。

四、治理大企业拖欠中小企业账款的政策建议

从美日韩治理拖欠中小企业账款的经验来看，总体表现出以法律为基础，以构建公平交易为目标，强化政府对大企业违反公平交易行为的干预，推动大中小企业共建良好生态的特征。结合拖欠中小企业账款的现实特征，以及我国在《保障中小企业款项支付条例》已明确的相关政策手段，建议通过如下几方面来增强拖欠中小企业账款的治理水平。

（一）加大重点单位清欠，短期破解主要矛盾

一是从破解政府、企事业单位拖欠账款入手，以自我革命来带动商业体系改革和提高自身信用水平。加强审计监督，将地方政府、投融资平台、地方国有企业拖欠中小企业账款作为审计监督的工作内容，对地方政府采购及工程合同、进度、支付记录以及承包商和次级分包商数据予以核查，并将结果在政府平台予以公示。确定时间节点，对历史欠账予以核算和限期整治，对未来新造成的欠账问题要追究主要负责人责任，切实保障相关责任落实。加大社会宣传，开设“匿名举报中心”并限时反馈和处理，对相关事项和处理结果在政府平台予以公示。

二是发挥国有企业的示范作用，逐步推动现有商业惯例的改变。对地方国有企业考核中增加指标，考核其对中小企业账款的支付周期和支付比率，以制度约束推动加速账款支付。探索构建国有企业、政府项目监测平台，设置应付款“资金池”，对中小企业账款支付和应付请求予以监测，以“资金池”保证账款及时支付，并通过监测系统督促相关账款加速支付。建议国有企业进一步优化流程，项目审批过程应当按照“三重一大”方式决策，但在按照合同的款项支付过程中无需重复套用“三重一大”审批决策模式，将合同作为支付款项的唯一有效依据。

三是激励代表性行业大企业加快应付款支付。鼓励地方试点，以地方国有企业资金为牵引，探索在应付款占比较高、中小企业资金压力较大的行业（例如建筑行业）中实施应付款闭环运行，评估加速支付对全产业链发展的影响。鼓励大企业对信用水平高、市场声誉好的企业提前付款甚至一次性提前支付，通过信用体系和品牌宣传等方式，补偿大企业的资金成本支出。鼓励大企业与中小企业良性互动和合作，形成类似于日本的下请生产制度，打造大中小企业共同发展的命运共同体。鼓励大企业建立财务结算的灵活化处理机制，鼓励采用更高频率、小批次的付款方式，减少中小企业等待时间。

（二）深入推动反垄断，缓解垄断力量对中小企业的侵害

一是按照完善社会主义市场经济体系的要求，进一步推动垄断行业改革，减弱垄断力量对上下游中小企业的侵害。关注铁路、水电气网等自然垄断网络企业的垄断力量，除了关注其对消费者福利的损失之外，还关注其利用市场势力影响上下游市场主体的不公平竞争行为，例如对拖欠中小企业账款、过度收取客户预付款等行为予以督察。

二是科学监管平台企业，以促进平台健康快速发展。创新对平台企业垄断行为的界定，弱化市场占有率单一维度的垄断监管指标，关注企业的市场影响力、社会福利损失评价，利用反垄断力量削弱垄断的消极后果，促进平台经济高质量健康发展。高度关注大型平台企业的“资金池”，尤其是针对其延长平台中小企业和个人主体支付周期、要求支付高额保证金等行为予以监管，对其过度金融化行为予以重点监管。

（三）关注企业能力提升，促进大中小企业融通发展

一是将提高中小企业竞争力作为破解欠款问题和融资难问题的根本。对中小企业整体政策思路上需要予以调整，从根本上引导中小企业增强体质和内源增长，避免过于追求数量和规模增长而加剧了市场竞争的红海，建议尽快叫停各地过度追求市场主体数量增长的政策导向，切实将培育高质量中小企业、提升中小企业存活率、竞争力、盈利力作为政策重点。积极打造专精特新中小企业，保证中小企业在特定领域的领先竞争优势，是长期破解中小企业欠款问题的关键。

二是支持大中小企业融通发展，推动大中小企业形成利益共同体以缓解大企业对中小企业包括拖欠账款在内的利益侵害。鼓励产业链链长企业投资产业链上下游中小企业以形成利益共同体。进一步鼓励园区提升内在配套能力和产业链协作能力，进一步强化特色园区打造，形成产业体系在特定区域的集中，细分领域在特定园区的集中，龙头企业在园区与中小微企业协同的局面。强化工业互联网平台中的协同生态网络建设，鼓励中小企业主动融入大型企业或者工业互联网平台网络中，并依托工业互联网平台打造共有资金平台，平台以数据来识别业务、支付等相关信息，以智能化识别方式来加速中小企业应收款的支付，或者形成共有资金池保证对中小企业资金的及时、准确支付。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

马昊晗 | 加州大学伯克利分校公共政策学院硕士研究生。

李先军,马昊晗.治理拖欠中小企业账款:理论探讨、国际经验与中国之治[J/OL].山西师大学报(社会科学版),1-10[2026-02-02].https://doi.org/10.16207/j.cnki.1001-5957.20251205.003.