“十五五”时期推动全面绿色转型的创新方向与政策支撑

一、引 言

历史地看，伴随着工业化城镇化进程，人类生产生活与生态环境之间的矛盾呈现出“激化—治理—重塑”的演进脉络，工业化先行国经济增长与环境质量的关系大都表现出较为典型的“库兹涅茨”事实。中国作为后发的人口和经济大国，在相当长时期内，赶超战略下粗放发展方式叠加压缩式工业化路径导致能源资源消费强度大、污染物排放总体水平偏高，严重削弱环境承载能力，而国内资源条件和环境容量难以长期支撑这种传统发展方式，故而迫切需要依靠全新的发展方式和动能机制突破资源环境约束，走出一条有别于西方发达国家的现代化发展道路。

党的十八届五中全会将绿色确立为新发展理念的重要内容之一，旨在通过对技术创新、资源利用、要素配置、生产方式、组织管理、体制机制进行全面、深刻的变革，引领清洁能源转型，提高资源利用效率，减少生产生活对生态环境的影响，推动中国经济迈向高质量可持续新发展阶段。为深入贯彻落实新发展理念，2024年，《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（以下简称《意见》）发布，指出“推动经济社会发展绿色化、低碳化，是新时代党治国理政新理念新实践的重要标志，是实现高质量发展的关键环节，是解决我国资源环境生态问题的基础之策，是建设人与自然和谐共生现代化的内在要求”。党的二十届四中全会进一步强调“加快经济社会发展全面绿色转型”，要求“十五五”时期，“美丽中国建设取得新的重大进展。绿色生产生活方式基本形成，碳达峰目标如期实现，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成，主要污染物排放总量持续减少，生态系统多样性稳定性持续性不断提升”。党的二十届四中全会对“十五五”时期加快经济社会发展全面绿色转型作出的战略部署，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央走生态优先、绿色发展之路的坚强意志和坚定决心。2025年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型，通过深入推进重点行业节能降碳改造，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用。

从全球进程来看，从环境治理到“净零排放”，发达经济体作为绿色转型先行者，在科技创新、资金投入、结构升级、规制引领、主体责任、公众参与等方面积累了具有借鉴意义的经验做法。随着新一轮科技革命和产业变革加速突破，全球实体部门数字化绿色化转型的脉络日益清晰，而欧洲国家较为激进的减排目标使其能源转型和传统支柱产业同步承压，如以德国为典型代表的工业国，其汽车等优势产业受到来自中国新能源汽车的强力竞争，给自身绿色转型带来了挑战和不确定性。再从中国实践来看，“十四五”时期，我国高质量完成了“十四五”规划设定的生态环境保护和绿色发展目标，全国生态环境质量持续改善，发展方式绿色化低碳化转型扎实推进，为高质量发展注入了绿色动能。同时也要看到，推动经济社会发展全面绿色转型是一项复杂的系统工程。

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键五年，也是实现碳达峰目标攻坚期、绿色转型深化期与全球气候治理的重要参与期，这一时期，国际绿色壁垒将持续加固，国内以降碳为核心的绿色转型压力空前提升，故绿色转型不再是可选项而是必答题。面对复杂严峻的外部环境和国内发展阶段的变化，“十五五”时期深入推动全面绿色转型在动能培育、机制创新、路径拓展、政策选用等方面要有新思路新举措。本文以发展绿色新质生产力为理论支点，系统阐释以绿色新质生产力引领经济社会全面绿色转型的深刻内涵和时代特征，结合我国绿色转型取得的积极进展及面临的结构性障碍，聚焦绿色技术创新、减污降碳扩绿增长协同、新型能源体系构建、绿色生产生活方式塑造等创新方向和重点领域，探索构建“科技创新—制度保障—有效市场—社会参与—全球治理”五位一体的推进路径和政策体系，为“十五五”时期加快经济社会全面绿色转型提供学理依据和实践方向。

二、以绿色新质生产力推动全面绿色转型：理论深化与时代要求

（一）理论深化与逻辑脉络

在传统工业化模式下，人类生产活动消耗大量不可再生的能源资源，无节制地排放自然界难以承载的污染物，导致人与自然的关系失衡。历史经验表明，传统生产力及其形成机制无从破解能源短缺、资源枯竭、生物多样化受损、环境恶化、生态破坏、气候变化、灾害频发等人类面临的重大可持续性难题。培育新质生产力要求对由劳动者、劳动资料、劳动对象所组成的生产力三要素进行全面而深刻的变革，故通过将新质生产力源源不断地投入到现代化产业体系之中，可以从技术创新、理念创新、制度创新三个维度重塑人与自然的关系，为促进要素集约利用、应对全球气候变化、维护国家能源和资源安全提供更加清洁、可持续的生产力保障。而在环境治理层面，传统工业文明下的治理范式和政策手段也暴露出历史局限性。回溯传统工业时代的生态环境治理思维，其背后的逻辑是基于生产力的高效率与环境治理的高成本之间矛盾的不可“调和”，在这一逻辑里，不仅环境保护与发展之间存在两难关系，当代人与后代人之间在资源分配上，以及国与国之间在分担全球环境责任上，均存在两难关系，因而传统工业时代的生态环境治理思路，更多的就只能是通过技术进步和提高治理效率来扩大两难冲突的折中空间，难以从根本上解决环境与发展的关系问题。只有以新发展理念赋予生产力以绿色新质态，集成工业文明与生态文明中蕴含的先进要素和进步力量，才能推动实现发展范式根本性转变，将经济发展质量提升与生态环境质量改善“统合”到生产力跃迁的历史性轨道上。

绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。党的十八大以来，我国绿色发展和生态文明建设实现了由实践探索到科学理论指导的重大转变，习近平总书记提出了绿色新质生产力、美丽中国等具有原创性、标识性的重要概念，把我们党对生态文明建设规律的认识提升到新高度，铸就了习近平生态文明思想的理论根基，为新时代推动全面绿色转型提供了根本遵循和行动指引。习近平总书记作出“绿水青山就是金山银山”“坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命”“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力”“必须加快发展方式绿色转型”“着力推进发展方式创新”等一系列重大判断，深刻诠释了新时代生产力的本质属性。绿色新质生产力以技术革命性突破为原动力、以绿色全要素生产率提升为推进路径、以低碳产业培育发展为载体、以主动承担可持续责任的企业为微观主体，赋予生产力以“高技术、高效能、高质量”与“低能耗、低污染、低排放”为双重特征的全新质态，使得生产力在人与自然关系中发挥的作用不再局限于征服、改造物质世界，而是具备了绿色低碳、循环可持续的内涵和特征，成为满足由工业文明向生态文明跃升要求的可持续生产力。

从理论溯源看，绿色新质生产力拓展了马克思主义生产力理论的时代内涵，深化了马克思主义关于生产力是“人们解决社会同自然矛盾的实际能力”的经典解析，造就了马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大成果和光辉典范。相较于传统生产力，绿色新质生产力的要素结构中纳入了清洁能源、绿色技术、环境数据、生态碳汇等新型要素，以生产函数的可持续拓展改造实现了对不可再生化石能源的技术性和结构性替代，进而通过对新型要素的绿色化配置，丰富了生产效率来源和生态价值创造的渠道，为全要素生产率与生态效率的同频改善赋予了双重驱动机制，从而完成由追求单一经济增长目标向“经济—社会—生态”三维协同发展导向的范式转变，进一步夯实了经济社会全面绿色转型的理论底座。

由此可见，根植于“绿水青山就是金山银山”的理论要义，立足于“因地制宜发展新质生产力”的实践指引，聚焦资源利用效率、环境治理效率与生态产出效率的系统性提升，绿色新质生产力与全面绿色转型存在着深刻的内在一致性和理论统一性，在以新质生产力推动绿色发展的重大实践命题上形成了“概念—内涵—要素—路径—目标”的完整逻辑链条。绿色新质生产力是新发展理念的具象化，它依靠技术创新破解绿色转型的动力瓶颈，通过全面绿色发展的实践筑牢高质量发展的生态基底。再从发展目标看，绿色新质生产力和全面绿色转型的动力共同指向新时代我国社会主要矛盾的变化，共同面向中国式现代化的本质要求，既满足人民对物质财富的需求，又保障人民对优美生态环境的向往，在创造更优质绿色产品和服务的同时，实现人与自然和谐共生。

（二）新时期的实践要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把推动绿色发展摆在经济社会发展全局的突出地位，开展一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。在具体实践中，从中央到地方都加大了投入力度，从企业到居民都在主动转变生产生活方式，这种“自上而下”与“自下而上”有序联动、互为支撑的局面，带动我国环境治理取得重大进展，绿色发展整体水平显著提高，美丽中国建设迈出重大步伐，为绿色新质生产力涌现、加快全面绿色转型创造了有利条件，营造了良好氛围，为生态文明建设、推进中国式现代化增添了绿色的鲜明厚重底色。

一是绿色技术创新实现突破，产业低碳转型成效显著。近年来，我国新型储能、碳捕集利用与封存（CCUS）、绿氢制备等领域研发力度加大，技术创新明显提速，布局了一批行业领先的示范项目。在产业层面，我国已建成全球最大、最完整的新能源产业链，为全球提供80%的光伏组件和70%的风电装备，2024年新能源汽车产销量达到1300万辆，连续10年稳居全球第一，展现出强劲的发展活力和产业链韧性，成为中国制造国际竞争新优势的集中体现。同时，传统产业绿色化改造深入实施，电力、钢铁、有色、建材、化工等高排放行业的落后产能加速退出，重点行业单位能耗强度持续下降。另外，零碳园区、绿色工厂、绿色设计等新型绿色创新载体和制造范式不断涌现，为“十五五”时期产业深度脱碳打下了坚实基础。

二是能源转型提速，清洁低碳的新型能源体系建设有序推进。其中，在供给侧，我国可再生能源实现跨越式发展，截至2024年，可再生能源装机在总装机中占比达到56.4%，清洁能源对GDP的贡献率超过了10%。中国作为全球可再生能源装机规模最大、发展速度最快的国家，正在引领全球能源转型，并为国内新型超大算力设施运行、拓展人工智能等数字技术场景提供了多元化能源保障。在消费侧，我国能源消费结构优化直接表现为非化石能源占能源消费总量的比重稳步提升，并通过节能降碳、灵活性改造多管齐下，促使煤电清洁高效利用水平大幅提高。随着特高压输电通道、储能设施等关键基础设施加快布局，中国电力市场对新能源的消纳能力得到增强。

三是污染防治攻坚取得历史性成就，生态环境质量持续改善。重点区域大气污染治理成效显著；水环境治理日益深化，长江经济带、黄河流域生态保护修复取得重大进展，水资源利用效率达到国际先进水平；土壤污染得到科学有效管控，保障了农用地和建设用地土壤环境安全，固体废物资源化利用持续改善，循环经济展现出蓬勃发展态势。

四是全面绿色转型制度和政策体系逐步完善，全球治理引领性和主导力增强。现阶段，我国已建立起较为完善的绿色发展制度框架，顶层设计架构扎实落地，面向“双碳”目标的“1+N”政策体系构建完成。《意见》进一步明确了到2030年绿色生产生活方式基本形成、2035年绿色低碳循环发展经济体系基本建立的关键节点目标。在市场化机制建设方面，我国已建成全球规模最大的碳排放权交易市场，绿色信贷、绿色债券、绿色股权融资等绿色金融产品和信贷工具的规模不断扩大。同时，绿色低碳标准体系趋于完善，产品碳足迹核算、绿色产品认证等制度逐步健全。在全球气候治理方面，2025年9月，习近平主席在联合国气候变化峰会上致辞，宣布了中国新一轮国家自主贡献，提出了中国对照《巴黎协定》要求、体现最大努力制定的目标。从作出“双碳”目标的国际承诺到深入实施“构建人类命运共同体”的实践倡议，中国始终坚守多边主义，深化应对气候变化国际合作，以强化务实行动推动公正转型，向全世界传递中国绿色发展理念，彰显出中国同各方携手共建清洁、美丽、可持续世界的大国担当。

“十五五”时期，以绿色新质生产力深入推动全面绿色转型，必然在实践上对我们提出更多要求。

首先，应将之视为解决新时期社会主要矛盾的必然选择。进入新发展阶段，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。近年来，虽然全国范围内污染防治攻坚战成果不断巩固，生态环境却一直是人民群众关注度高、“难点堵点”比较集中的领域。2024年，我国空气质量优良天数比例虽稳定在87%左右，但重点区域PM2.5浓度仍高于世界卫生组织推荐标准。尤其需要引起高度重视的是，经过连续多个五年规划的强制性减排，在传统路径下，重点领域减排空间缩小，减排的技术难度和成本压力双升，而通用型绿色技术创新和关键核心零部件制造则受到“低端产能扩张”与“高端外部依赖”的双重制约，这是全面绿色转型面临的最为突出的结构性障碍之一。同时，还要看到，自然灾害频发，气候损失加重，部分流域水污染尚未得到根本治理，大型算力设施、数字经济等新兴领域碳排放增加，减污降碳扩绿增长之间不协同的问题依然存在，亟待通过深化经济社会全面绿色转型满足人民群众对生态福祉的迫切需求。

其次，应将之视为培育经济新增长点、打造新兴支柱产业的重要路径。绿色低碳产业已成为世界经济增长的新引擎，我国绿色产品和服务市场规模优势明显，发展潜力巨大。然而，在生产端，由于国内碳配额分配、核算核查、交易规则等制度建设的弱项尚未补齐，现阶段碳市场价格发现功能不足，难以有效激励企业深度减排、主动探索绿色转型新路径。而在消费端，绿色消费的牵引作用有待进一步强化，绿色转型成本分担机制不尽合理，部分低收入群体对能源价格上涨、绿色产品和服务溢价的承受能力偏弱，各类社会组织参与全面绿色转型的渠道有限。“十五五”时期，要进一步激发绿色技术创新的巨大空间，带动绿色投资，创造低碳就业岗位，为经济高质量发展注入持久的绿色动力。

最后，我国需要制定引领参与全球气候治理的战略举措。当前，全球气候治理格局深刻调整，绿色低碳成为国际竞争的新兴领域，大国博弈给应对气候变化带来了全球治理失灵的风险。发达国家通过设立形形色色的绿色技术壁垒和贸易规则，企图重塑全球产业链供应链体系，我国亟需通过全面绿色转型提升绿色产业国际竞争力，并且主动倡导绿色发展新议题，掌控全球气候治理规则制定的话语权。

综上可见，“经济社会全面绿色转型”在理论层面上可以意指或涵盖当代中国背景和语境下的三大绿色话语体系，即生态文明建设、绿色发展和人与自然和谐共生的中国式现代化，而在实践层面可体现为我国进入新时代以来持续推动的全面深化改革事业，因为其本质是一场以“绿色新质生产力”为核心驱动的，涵盖发展理念、经济结构、能源体系、生产生活方式和全球格局塑造的深刻系统性变革。需要强调的是，以绿色新质生产力引领全面绿色转型需要绿色生产方式的拉动力、绿色生活方式的牵动力、绿色治理的推动力的同向发力和系统集成。面向新时代新要求，“十五五”时期全面绿色转型要以发展绿色新质生产力为动力源泉和赋能机制，紧扣如期实现碳达峰的关键目标，将绿色技术创新作为核心动力，更加注重高水平科技自立自强对全面绿色转型的驱动作用。同时，要突出系统思维和底线思维，避免出现碎片化治理，坚守生态安全屏障，确保转型过程中的能源安全、产业链安全、区域协调与社会稳定，切实增强生态环境领域治理的系统性协同性安全性。

三、气候治理共识、大国绿色竞合及外部不确定性

（一）气候治理共识与绿色转型面临的不确定性

气候变化无疑是人类面临的共同挑战，也是推动经济社会全面绿色转型所处的深刻背景。随着全球气候变化形势日益严峻，气候治理已成人类社会的共同关切。面对新一轮科技革命和产业变革下的世界变局，大国之间在前沿科技、新兴产业、制度主导等方方面面开展了深度布局和激烈博弈。需要强调的是，在大国“竞争”全面升级大势之下，无论从传统污染物防控的视域还是在碳减排层面乃至生态文明演进的历史维度上看，绿色始终“天然”蕴含某种“道义”高度和共识基础，加之气候治理具有强外部性特征，绿色发展和低碳部门也因此成为各国基于可持续发展理念，仍然抱有一定合作意愿、能够形成一定程度上“竞合”局面的为数不多的目标领域之一。

建立“净零排放”的社会经济体系需要更加专注、有效、协同的治理机制和国际行动。然而，从全球实践来看，应对气候变化却充满了风险和不确定性。在诺德豪斯所称的“气候赌场”上，实现碳中和目标的难度在某些层面和部分领域显然超出了各国政府和产业界的预期，现阶段各国的压力主要来自复杂的地缘形势、能源安全形势以及巨大的资金、技术、人才缺口。近年来，应对重大公共卫生事件、治理通胀、维护产业链安全韧性的财政支出挤占了很多国家和地区的绿色投入。在这种情况下，尽管全世界对气候治理和绿色发展存有共识，但其政策支持力度并未消除市场主体因低碳技术研发和投资回报的不确定性而对绿色项目产生的顾虑，一些国家和地区推动绿色发展的投入水平没能兑现其作出的“以更可持续的方式进行重建”的承诺。因此，绿色虽然被视为新型全球化的主色调和凝聚可持续发展意愿的底色，却难以让全球气候治理摆脱重大议题推进的机制性障碍。与此同时，在清洁能源开发、关键绿色技术创新以及低碳产业发展等方面出现了竞争加剧的态势，导致各国在相关领域发展水平和政策立场的分化。主要经济体围绕绿色技术、低碳产业、关键矿产、生态系统、排放标准、环境规制、消费方式、气候治理的竞争全面铺开。一方面，不断细化的减排目标拉大了不同行业价值链的“绿色级差”。汽车等传统支柱产业的制造范式和产品结构加快颠覆性转型，有色、化工、建材等传统高碳部门寻求“排放洼地”的动机增强。一些发展中国家有可能被进一步锁定在全球价值链的“黑色或褐色”环节。另一方面，以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为典型工具的建制性气候规则正在塑造新型贸易规则体系，将对全球气候治理、碳交易、贸易规则导向乃至产业布局和贸易结构产生深远影响，并引发关于绿色标准体系和气候治理规则的主导权之争。

近期的一些研究发现，大国博弈不仅给科技创新和产业转型带来了不确定性，也给全球气候治理蒙上了阴影。由美国挑起的中美贸易博弈可能导致世界碳排放增加，各国应重新审视世界碳排放的“污染”型竞争，并将构建“绿色大国关系”作为改善全球气候治理的关键。具体到产业层面的竞争，来自中国新能源汽车等产业“换道超车”式的发力赶超对西方发达国家在绿色技术、低碳产业、贸易规则以及气候目标等方面的主导地位构成了直接冲击。过去十余年来，中国实施以创新驱动、提高市场接受度、释放消费潜力为导向的产业政策，与国内活跃的创业氛围、强大的制造能力、完整的产业配套能力、巨大规模市场优势充分结合并快速传导至消费端，共同推动中国新能源汽车等新兴产业的市场爆发。同时，连续的“双反”贸易救济措施倒逼中国企业将市场开拓重心由国外转向国内，不断激发出中国绿色产业发展的先发条件和后发能力，以电动载人汽车、锂电池、太阳能电池为代表的出口“新三样”成为中国制造的新名片，但也面临着产能压力等新的挑战。中国在可再生能源和储能技术等领域的“先手棋”以及在技术、产能、市场、标准方面的全方位进展，对美国、欧盟形成了强烈刺激和前所未有的竞争压力。一方面，西方国家加大补贴力度，采取单边主义保护本国市场，对中国优势绿色低碳产品出口设障；另一方面，西方国家对其能源安全和减排目标作出了被动调整。可以清晰地观察到，自《京都议定书》生效以来，在本国能源巨头、高碳产业、金融资本、政党组织等多股势力交织作用下，美国能源转型技术路线选择、气候目标调整以及减排补贴方向在两党交替执政中已经出现了多轮立场反复和政策“反转”，应对气候变化的政治拉扯对美国气候治理的国际声誉造成了负面影响。近期美国以攫取重要战略资源为核心目标，针对委内瑞拉、格陵兰岛采取的争议性行动更是导致地缘安全形势急剧恶化，严重干扰了全球能源转型进程。而在以担当“全球气候领导者”为战略定位的欧洲，“激进”的能源转型遭遇俄乌冲突、汽车产业电动化推进不及预期、传统汽车产业持续承压的严峻形势，迫使欧盟委员会于2025年11月对其2035年“禁售燃油车”相关要求进行了修正，将欧盟新车“零排放”目标调整为“减排90%”，此举是近五年来欧盟在绿色政策方面幅度最大的一次“退让”，虽然能够在一定程度上为欧洲汽车产业电动化争取缓冲空间，降低欧洲碳中和的成本负担，但难以从根本上扭转欧洲工业面临的来自中国低碳产业快速崛起与自身转型进展迟缓双向“夹击”的被动局面。

（二）绿色竞合的多重影响

表面上看，基于全球科技产业竞争新态势和能源安全的重大战略考量，美国和欧盟对自身绿色转型进程及气候治理目标主动作出了更加务实的安排。然而，其背后的真相却是绿色“竞合”的时代主基调下，全球低碳发展和气候治理制度建设依然阻力重重，这表现为治理体系尚不健全、国际减排责任分配不公、绿色贸易壁垒日益强化等一系列障碍和挑战。其中，最为关键的影响变量仍是绿色技术创新。值得注意的是，在技术层面，能够全方位赋能现代产业体系的通用型绿色技术长期缺位，以碳捕集利用与封存（CCUS）为代表的减碳技术虽然在钢铁、建材等典型应用场景中取得了实效，但在技术经济性、市场成熟度等方面的表现与产业化应用需求尚有距离。通用型绿色低碳技术难以实现全面、系统突破，制约了各国传统高碳部门的减排空间和减排整体进程。同时，人工智能等未来产业以及新型算力基础设施等大国竞争的焦点领域正在成为能耗“大户”和新的排放源，在这些关键领域，今后一段时间内主要经济体抢占新一轮科技革命制高点的比拼可能会盖过绿色合作的意愿。此外，从制度减排的维度看，即便在有可能形成“竞合”局面的低碳领域，大国博弈同样呈现升级态势。主要经济体加大力度扶持本国低碳产业发展、扩大国内绿色产品市场，并将更多政策工具投入对清洁能源、绿色技术产品的标准主导权的争夺，致使全球绿色产业正在上演“补贴竞赛”，气候治理共识下全球绿色产业链同样难免区域化、友岸化的布局倾向。

发达经济体“一波三折”的能源转型和低碳发展进程给“十五五”时期我国加快绿色新质生产力培育、推动全面绿色转型增加了外部风险和不确定性。必须清醒地认识到，历次工业革命都必然伴随着能源转型。理论上讲，当清洁投入品对污染投入品具有较强替代性时，为清洁能源技术提供研发补贴等政策扶持有助于技术进步偏向于清洁部门，这意味着提升清洁能源的替代性有利于绿色偏向性技术进步。但现实情况却是，作为全球碳中和最艰巨、最关键的领域，在现行技术路线和全球供求格局下，能源安全、价格稳定与低碳清洁之间存在难以破除的“能源不可能三角”矛盾。各国能源系统需要在安全、环境和经济三个目标维度之间谋求长期动态平衡。中国作为发展中的人口和工业大国，统筹确保能源安全、维持能源价格基本稳定与实现“双碳”目标是高质量发展的必然要求，也要为此付出巨大的社会经济成本。鉴于能源部门在绿色转型中的关键地位，各国对与清洁能源和节能减排技术、装备、产品相关的战略性矿产的需求日益强劲，使之成为全球矿产资源竞争最为激烈的领域和大国博弈的焦点。近年来，随着能源转型深入推进，其物质基础、技术路线和结构变化更具颠覆性，如汽车、电子等行业采用低碳技术路线并改变发展路径，加快从燃料密集型能源系统向矿产密集型能源系统的转变。

同时，还要深刻认识到，以CBAM为代表的新型气候举措超越了传统意义上的环境政策，已经演变为一套重塑全球贸易竞争力的规则工具。该规则通过要求进口方购买碳排放凭证，将欧盟碳价体系延伸至境外。研究显示，以2026年全面实施、每吨二氧化碳60欧元的碳价估算，中国对欧出口的钢铁、铝、水泥、化肥等首批覆盖行业，年成本将增加约53亿美元。而其更为深远的影响在于，这一建制性规则将倒逼中国出口企业建立精细化的碳足迹管理体系，并接受欧盟认可的碳核查标准。放在中美战略博弈的视角下看，美国能源转型技术路线和低碳产业补贴的重点方向虽有反复，但其将竞争对手锁定为中国的布局导向却表现出连续性一贯性，其产业政策和贸易政策都具有强烈的单边主义、保护主义色彩。中国在光伏、锂电池等领域拥有全产业链优势，而在美国供应链体系调整及对等关税等政策手段的虹吸效应作用下，相关产业的部分中游制造环节和高端材料产能有可能向美国、韩国等地转移。这预示着全球绿色“竞合”之“竞”并非仅限于低碳产业竞争，还将是一场围绕未来绿色科技标准、供应链体系和贸易规则主导权的全方位博弈。

面对复杂多变的全球气候形势，党的十八大以来，中国应对气候变化的政策目标从单纯环境保护转向生态保护与低碳发展并重，减排手段从行政命令转向市场机制与行政手段相结合，相关政策体系从分散化转向协同化，碳核算体系从不完善转向精细化，参与主体从政府主导转向全社会参与，国际合作从积极参与转向主动引领。当前，尽管个别国家逆流而动，但国际社会应当把握正确方向，坚持信心不动摇、行动不停止、力度不减弱，推动制定和实施国家自主贡献，为全球气候治理合作注入更多正能量。“十五五”时期，我们要以更加宽阔的全球视野和更高水平的开放格局，构建起既能有效对接、又能保持战略自主性的绿色贸易和投资规则体系，从而牢牢掌握全球绿色“竞合”的时代脉络，以历史的主动为共建清洁美丽世界作出中国贡献。

四、“十五五”时期经济社会全面绿色转型的重点领域、推进路径与政策支撑

“十五五”时期，我国经济社会全面绿色转型呈现出前所未有的紧迫性和复杂性。从国内看，“双碳”目标的刚性约束凸显；从国际看，绿色产业竞争已超越传统市场范畴，演变为围绕技术主权与规则制定权的战略博弈；而从未来发展看，气候风险常态化驱动着发展逻辑重构。面对新形势新挑战，我们要以习近平生态文明思想为指引，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把握好全面绿色转型关键攻坚期的时间窗口和重要机遇，坚持全面转型、创新转型、协同转型、安全转型、公正转型，将加快培育发展绿色新质生产力作为核心驱动力，技术创新、制度保障、市场开拓、社会动员、国际合作协同发力，着力破解全面绿色转型中的结构性矛盾和深层次障碍，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，促使绿色技术创新能力提升。我们还应追求：生态环境质量持续改善，美丽中国建设取得重大进展；新型能源体系基本建成，非化石能源占比显著提高；碳达峰目标如期实现，碳排放总量和强度得到有效控制；绿色产业国际竞争力显著增强，全球气候治理规则制定中的塑造力和话语权不断增强。同时，也应认识到，全面绿色转型是一项长期而艰巨的系统工程，理念焕新、技术进步、资金投入、制度建设、公众参与、外部风险的复杂作用和多重挑战交织叠加，要求我们保持战略定力，坚持系统思维，注重协同发力，确保全面绿色转型进程中的能源安全、产业链安全与社会负担合理分配，着力形成节约资源和保护环境相向而行的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，努力朝着人与自然和谐共生的现代化宏伟目标加速迈进。

（一）“十五五”时期全面绿色转型的重点领域

一要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，全面提升生态环境质量。直面新形势下污染源多样化、结构性治理难点以及碳的总量和强度减排空间缩小的现实挑战，“十五五”时期要深入研判技术减排、结构减排、制度减排的潜力和关键突破口，精准预判污染防治攻坚战成果在部分区域、行业出现局部性、偶发性反弹的风险及其影响，坚持环保为民，全面落实精准科学依法治污，完善生态环境标准、监测、评价和考核体系，创新技术、部门、区域、社群治理机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，重点深化大气污染协同治理，加强移动污染源、新型污染物治理，加大水环境和土壤污染治理力度，大力发展固体废物资源化利用，推动美丽中国建设迈出新步伐取得新成就。

二要建立新型能源体系，加快建设能源强国。习近平总书记指出，我国能源发展仍面临需求压力巨大、供给制约较多、绿色低碳转型任务艰巨等一系列挑战，应对的出路就是大力发展新能源，要做到“顺势而为、乘势而上”，要按照中央经济工作会议的部署，加紧编制能源强国建设纲要，以建立新型能源系统筑牢大国能源自主安全之基，做全球清洁能源转型技术创新引领者和制度建设贡献方。具体采取以下措施：1.大力发展非化石能源，坚持风光水核等多能并举，推进光伏风电大规模高水平可持续开发利用，统筹就地消纳和外送，实现清洁能源高质量发展。2.加强与储能、电网协同配套，安全有序发展核电，促进生物质发电、供热等多元化利用；立足“多煤少油”的国情禀赋，创新化石能源清洁高效利用，优化化石能源消费结构，探索煤电由基础保障性电源向支撑调节性电源转型。3.化石能源与可再生能源协同发展，提升能源系统灵活性和稳定性，健全适应新型能源体系的市场和价格机制；构建“源网荷储”协同互动的新型电力系统，进一步深化电力市场改革，激励用户侧参与电力系统调节，鼓励绿色电力证书交易与绿电直接交易。4.加快电网智能化升级，发展推广柔性输电、智能调度等技术，增强电力系统对新能源的消纳和调控能力。

三要积极稳妥推进实现碳达峰。碳达峰既是全面绿色转型的关键步骤，也直接关系中国作为负责任气候大国的国际声誉。“十五五”时期，碳达峰将迎来目标达成的重要时间节点，主要指标约束明显增强。为此，要继续严格落实碳排放总量和强度“双控”制度，更加科学、系统、精准分解各地区、各行业的达峰目标任务，建立完善地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹的全维度管控体系；创新激励机制和评价方法，优化碳配额分配制度，健全碳排放统计核算体系；深入实施重点行业节能降碳行动，高标准建设绿色工厂和零碳园区，深度挖掘能源、电力、钢铁、有色、化工、建材等高碳行业减排潜力，进一步细化差异化碳达峰路径，确保煤炭和石油消费达峰；扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设；建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认；依托生态保护修复重大工程，拓展生态系统碳汇功能；完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力。

四要塑造绿色生产生活方式，强化全社会动员和全民参与绿色转型。加大投入力度，鼓励农业农村、建筑、交通等部门探索能源转型和数字化发展新技术新方式，推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型；持续推进国家生态文明试验区和美丽中国先行区建设，打造绿色发展新高地；依托全国统一大市场，以扩大内需为战略引领，突出政府采购的引导作用，鼓励企业践行ESG标准，开发新型适用绿色产品和服务，实施绿色消费促进行动，健全绿色消费激励机制，扩大绿色消费市场；完善资源总量管理和全面节约制度，加强宣传引导，培养公民的绿色素养和环境责任意识；引导树立绿色低碳生活观念，推广节粮、节水、节电、垃圾分类等绿色生活方式，形成“绿色生产—绿色消费”的良性互促，塑造政府引导、企业主导、社会参与多元共治的全面绿色转型新格局。

（二）推进路径和政策措施

“十五五”时期，要以培育发展绿色新质生产力为着力点，坚持“先立后破、创新驱动、强化双控、区域协调、公正转型”：在绿色技术创新方面，以产学研融合为纽带、以基础研发为源头、以绿色技术突破为根本动力；在制度保障方面，以法治化、市场化制度体系为保障；在市场拓展方面，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、激励市场主体主动参与绿色转型、建立健全跨部门跨区域协同治理机制为实践导向；在社会动员方面，理念宣介、渠道拓展、氛围营造相为支撑；在全球治理和国际合作方面，规则对接和主动贡献相互配合，积极参与全球绿色治理规则制定。我们要着力形成“以绿色技术创新为驱动、制度优势为保障、有效市场为主体、公共参与为支撑、引领全球治理为大国担当”五位一体的支撑体系，实现全链条、多层次、全覆盖、可推广的经济社会绿色转型。

一要聚焦关键领域，加快绿色技术创新。“十五五”时期，要将绿色技术创新作为培育绿色新质生产力、引领全面绿色转型的核心驱动力和有力赋能手段，以突破新一代能源、清洁生产、节能减排、绿色材料等领域的通用型绿色技术和“卡脖子”的软硬件为着力点和发力方向，突出企业创新主体地位，鼓励新型研发机构广泛参与，在新一代电池、新型储能、绿氢制备储运、可控核聚变等能源转型新赛道以及绿色技术基础理论和共性关键技术等领域，布局建设一批国家重点实验室、工程技术研究中心和技术测试平台，组织大气、水、土壤污染深度治理技术、低成本CCUS技术和碳汇提升技术联合攻关。同时，以场景深化为导向，持续推动制造业数字化绿色化融合，拓展人工智能、工业物联网等数字技术在能源体系优化、节能降耗、循环经济、碳交易管理、生态环境监测等领域的应用。另外，还要加强人才引培，为新一代能源技术、智慧能源网络、碳交易管理等领域提供高质量要素保障。

二要健全绿色发展政策体系，加大多维度、强协同的支撑保障力度。创新运用环境保护税、资源税、消费税等税收工具，建立完善绿色税收体系；加大财政投入力度，优化财政支出结构，增加对绿色技术创新、污染防治、生态保护修复、新型能源体系建设等领域的财政支持；创新发展绿色金融，扩充绿色项目库，扩大绿色信贷规模，鼓励金融机构加大对绿色项目的信贷支持，支持绿色企业上市融资、再融资，投放绿色股权融资、绿色融资租赁、绿色信托等金融工具，构建多元化的绿色直接融资体系，加强绿色金融信息披露监管；发挥市场机制的要素配置主导作用，深化能源电力价格改革，释放价格机制对绿色产品服务价格激励效能，健全生态环境价格政策，完善污水处理费、垃圾处理费、排污权有偿使用价格等政策；推进碳价机制建设，完善全国碳排放权交易市场，提升市场流动性，巩固价格发现功能，形成有效碳价信号，引导企业深度减排；发展改革委、生态环境、能源、工业、交通、住建等部门协调配合，塑造绿色转型政策合力，建立东部与中西部地区绿色产业转移、技术转移、碳汇交易等协同转型机制，促进区域均衡转型；建立健全环境信息披露制度，加强对企业排放、ESG等信息的社会监督。

三要大力发展绿色产业，促进产业结构低碳转型升级。充分发挥超大规模国内市场优势，做好产业“加减法”，培育壮大新能源、新材料、节能环保、绿色装备等战略性新兴产业，推动绿色低碳产业集群化发展；加强传统产业绿色化改造，实施大规模设备更新，推广先进适用的绿色技术装备，通过节能、节水、节材改造，提高资源利用效率；数字化绿色化同频共振，促进人工智能、物联网等数字技术与绿色技术深度融合，培育智慧能源、智慧环保、数字碳管理等新业态新模式，提升绿色产业的数字化、智能化水平，强化未来产业的绿色底色；深入推广绿色制造与清洁生产，构建绿色制造体系，推进绿色工厂、绿色产品、绿色园区、绿色供应链建设，完善绿色制造标准体系，开展绿色制造认证。

四要动员全社会广泛参与，营造全面绿色转型共识氛围。改革环境政策制定和问责机制，引导鼓励公众监督政府生态保护决策和企业环境社会责任落实；探索建立公众全过程参与的绿色发展制度体系，拓宽公众与社会组织参与治污减排扩绿的渠道和途径，打造自上而下和自下而上相结合的环境共治模式，完善信息公开，做到美丽中国建设的重大决策事前问需于民、事中问计于民、事后问效于民；借助多元化渠道和新型媒体，加强绿色发展理念、低碳转型和气候治理成果宣传推广，营造绿色消费文化和低碳生活社会氛围，协调不同地区、不同行业、各个收入群体对绿色转型的差异化需求和成本负担能力，将中国全面绿色转型的实践打造成全球公正转型样板。

五要积极引领全球气候治理，提升绿色转型国际话语权。1.以新一轮中国国家自主贡献落地实施为契机，坚持多边主义，深入实施《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际气候协定，促使全球气候治理体系向公平合理、合作共赢的方向发展。2.以新一代能源技术和通用型绿色技术为合作重点，创新开展多种形式技术交流，以绿色技术创新、碳市场建设、气候资金等领域务实合作为主攻方向，深耕全球南方气候合作，通过高质量共建“一带一路”，推进绿色丝绸之路建设，分享绿色技术和转型经验，提升发展中国家应对气候变化的能力。同时，维护全球绿色产业链供应链开放、稳定、安全，加强与共建“一带一路”国家的绿色产业合作，带动我国优势绿色技术、产品、装备“走出去”，增强储能电池、新能源汽车等我国新兴绿色产业的国际竞争力和市场影响力。3.构建绿色贸易和低碳标准体系，拓展绿色贸易伙伴，降低绿色产品贸易成本，有效应对绿色贸易壁垒。我们要主动参与全球绿色标准制定，在碳核算、碳足迹、绿色产品认证、ESG信息披露等领域，分享中国经验，推动建立全球绿色供应链认证体系，增强全球绿色标准体系的中国话语权。4.扩大绿色金融对外开放，吸引国际资本参与国内绿色项目建设，鼓励绿色金融产品和机构“出海”，参与全球绿色金融市场竞争与合作。5.坚持以绿色转型为动力机制，以国际法为共识基础，以构建“绿色大国关系”作为深化全球气候治理的关键助力，以可复制、可推广的“中国方案”为先进样板，开启人类高质量发展新征程。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

杨丹辉.“十五五”时期推动全面绿色转型的创新方向与政策支撑[J].学术界,2026,(01):87-97.