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中国社会科学院工业经济研究所

推进深化工业用地改革降低工业用地成本

2016年12月30日来源:IIE    作者:刘戒骄

《工业发展报告2016》观点集粹

推进深化工业用地改革降低工业用地成本 


产业组织研究室主任、研究员 刘戒骄

 

2017年中央经济工作会议提出深入推进“三去一降一补”,在降成本方面要求在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。工业用地出让制度是影响工业企业初始投资和经营成本的一个重要因素。当前,企业转型升级步伐加快,新型产业层出不穷,中小企业用地需求日益旺盛。过长的出让年限提高了土地出让金,高额的土地出让金使许多企业望而却步,企业用地难进而影响企业发展的问题更突出。一次性收取出让金,不仅导致一些政府寅吃卯粮,造成土地财政这一怪胎,助长地方政府的短期行为,而且不利于制造业特别是中小微企业发展。降低工业用地改革,重点是缩短工业用地使用权出让年限,灵活调整工业用地出让时间,探索土地租赁和年租制等新型出让方式。

缩短工业用地出让年限,可以增加工业用地出让的灵活性,降低工业企业用地成本,提高企业竞争力。具体可以根据产业政策,在最高年限范围内,有弹性地确定工业用地的出让年限,降低企业用地成本。为促使企业取得土地后按合同约定使用土地,防止出现土地不完全开发、闲置、炒卖、违法改变用途等问题,对于出让年限较长的工业用地,可以约定分阶段签订出让合同。第一阶段出让年限以项目建设投产周期为限,一般不超过5年。达产验收通过后,按项目预期生命周期确定出让年限,以10年至20年为宜,各阶段出让年限累计不超过50年。对于战略性新兴产业项目、技术先进发展潜力大的项目,特别是对地区产业布局、区域经济、产业结构调整升级具有战略意义的重大工业项目,以及国防、民生等特定用途的重大项目需求,综合考虑产业类型、产业特点、产业发展潜力和市场需求等因素,可以有条件地选择年限较长的受让时间,分年度收取土地出让金。在签订出让合同时,对应不同出让年限设定不同条件,企业达到限定条件出让年限自动延续,达不到限定条件政府有权收回土地使用权。每个阶段出让年限届满后,对项目综合效益和合同履约等情况进行评估,采取有偿协议方式,续期或收回土地使用权。这样既可降低企业用地成本,也有助于提高工业用地利用率和节约集约利用水平。

土地租赁可以加快建设用地的周转效率,减轻工业用地供应不足的压力。在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下,把租赁作为出让方式的补充,实行年租制等多元化租赁方式。鼓励工业用地以租代让、先租后让,即企业按土地租赁合同,在企业生产发展基础上,通过达产验收并符合土地出让合同约定条件的,再根据产业发展前景、市场需求和企业自身条件,决定是否将租赁方式转为出让方式。地方政府组建工业用地开发机构或引导社会投资主体,根据产业发展要求和企业需要,按照项目选择、规划控制、计划引导、量身定做、市场运行的发展思路,开展厂房及相关配套设施的开发建设,然后以年租制的方式向市场供应。鼓励和引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。同时,加强工业标准厂房的类型、类别、结构研究,针对不同类型的行业用地特征,规划设计建设不同类型、不同层数的标准厂房,不断扩展标准厂房的适用领域。非标准化厂房需求,可以在企业土地区域选择定址后,根据企业的个性要求,为企业量身定做厂房,更好满足企业需求。

 

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