摘要：主流产业政策研究不能完全解释政府干预与中国移动通信产业赶超的事实。中国移动通信实现3G突破、4G并跑和5G领先的关键，是政府塑造了与主流标准融合、中频优先发展等有效的产业竞争战略，并基于“技术—标准—产业”统一推进体系和快速相机决策，实现了这一战略的高效实施与动态优化。引入产业竞争战略视角，可对既有的产业政策研究形成补充：一方面，当大量创新主体采取一致行动对产业竞争绩效重要时，政府对产业竞争战略的有效塑造和全局协调，能够与新兴技术产业赶超实现有条件相容；另一方面，选择性产业政策有效的条件是在不严重破坏市场机制的前提下，与产业竞争战略等决定产业长期发展绩效的战略性因素形成正向互补。
关键词：政府干预；产业竞争战略；全局协调；快速相机决策
一、问题的提出
新兴技术产业的不断涌现与发展是一国技术能力和效率提升的引擎，其所驱动的复杂产品生产空间演进是推动一国长期增长的源泉。然而，主流的产业政策研究认为，后发国家对传统产业的干预相对有效，但对技术前沿仍不断拓展的新兴技术产业的干预趋于失败，原因是在后一种情境下，后发国家没有先发国家的成功模式可循，而新兴技术产业具有高度的技术和市场不确定性，政府干预不利于市场的大规模试错和技术快速迭代，因而与新兴技术产业赶超不相容。美国经济学家Acemoglu和Robinson在其著名的《国家为什么会失败》一书中甚至明确提出，中国只能在成熟技术产业而非新兴技术产业赶超美国。这些论断显然与中国移动通信产业赶超和政府积极介入并存的事实不符。理论与现实之间的冲突，为我们在移动通信产业赶超情境下拓展产业政策研究提供了宝贵的机会。而在中国充分发挥超大规模市场优势、实现高水平科技自立自强的背景下，识别政府干预在特定产业有效的行为特征和边界条件，亦具有重要的现实意义。
历经1G空白、2G跟随、3G突破、4G并跑和5G领先，中国移动通信产业勾画出一副完整的产业赶超图景，成为极少数在新兴技术领域实现技术和市场领先的部门。更重要的是，中国移动通信产业卓越的赶超绩效是在相对于其他产业更加独特的技术范式和竞争情境下实现的。不同于中国其他实现赶超的高铁、核电和液晶面板等技术复杂度高但相对成熟的部门，移动通信技术演进具有短周期的特征，是技术前沿仍在不断扩展的新兴技术系统。数学、物理等基础理论的发展推动移动通信频谱利用效率按照“库帕定律”指数级提升，同时，为了满足人类对通信和数据传输不断扩张的需求，国际电信联盟（ITU）、第三代移动通信伙伴项目（3GPP）等国际组织开展了一系列的通信标准制定工作，使移动通信技术呈现出以十年左右为周期的代际演进特征，从而不断打开移动通信发展的技术窗口和市场机会。由于移动通信对一国信息安全的战略重要性，美、欧、日、韩等国家和地区的政府均对其技术路线选择和标准制定采取了积极介入的态度。可以说，为了获得技术主导和市场领先部署优势，移动通信产业发展从来不是单纯的企业间竞争，而是政府在不同程度上与企业协作参与的国家间创新体系竞争。各国政府在移动通信产业竞争中发挥的不同作用，正是导致各国产业发展绩效差异的重要因素。
鉴于中国移动通信产业在技术范式、竞争情境、赶超模式和发展绩效方面的独特性，针对既有产业政策研究的理论缺口，对该产业发展过程中政府有效干预的行为特征和边界条件进行归纳和提炼十分必要。
二、产业政策研究需要引入新的理论视角
（一）既有产业政策研究的缺口
产业政策有效性是政府与市场关系在产业发展问题上的映射，是产业经济学和发展经济学研究的永恒主题。根据问题指向和理论视角的差异，既有的产业政策研究大致可分为制度视角、政策能力视角和选择性产业政策视角三类研究。
制度视角的产业政策研究试图回答的基本问题是，一国产业政策所嵌入的制度基础如何影响产业政策制定及其实施效果。发展型政府理论是此类研究的代表。该理论认为，有效的政府干预常常基于某种制度基础，产业政策制定和实施主体通常为一个类似日本通产省或韩国经济企划院这样能起到导航作用的机构，该机构具有相对于政治体系的自决权，且在政企关系中具有“嵌入自主性”，既能避免被企业或其他主体形成的利益集团俘获，又能与产业精英保持紧密联系和互动。
如果说制度视角的产业政策研究主要回答的是政府在产业政策制定和实施过程中的激励结构问题，那么政策能力视角的产业政策研究试图回答政府政策能力如何影响产业政策效果。政策能力指的是政府调动必要的资源以做出明智政策选择并有效付诸实施的能力。这类研究认为，不能脱离政府的政策能力抽象讨论产业政策，政府实现赶超的抱负、对产业知识的掌握及其动员政策资源的能力都会导致国家间和产业间的产业政策效果差异。此外，政府的政策能力对政策选择的有效性也至关重要，即便产业政策A在社会福利上优于产业政策B，但如果产业政策A对政府政策能力提出的要求过高，则该政府有可能转而选择次优的产业政策B。由于政策能力的基础是由受过良好教育的少数精英组成的、具有凝聚力的官僚机构，并由政府的激励结构、组织结构和所掌握的资源结构所决定，政策能力根本上由制度性因素决定。因此，制度视角和能力视角的产业政策研究常常相互渗透融合。
产业政策研究的第三个视角，围绕选择性产业政策有效性问题而开展。这类研究试图回答是否需要以及如何通过投资补贴、税收优惠、市场保护、准入管制等选择性产业政策矫正市场失败。无论是新古典范式还是奥地利传统下开展的选择性产业政策研究，其基本立场都是政府干预无效，主要论据包括：产业政策制定和实施过程中的政府失败大于市场失败；选择赢家破坏了市场机制；过度的选择性干预不利于企业发现信息和开展自发的市场协调；由于存在激励扭曲和认知能力约束，“产业政策注定会失败”。该视角下的少数研究谨慎强调选择性产业政策可以在非常有限的范围内发挥作用，如Rodrik认为，领先企业通过创业活动降低了其他企业发现信息的成本，因而政府应对领先企业的信息外部性给予适当补贴。
在产业政策研究领域，为何支持与反对政府干预的观点之间严重对立和冲突已成为常态且长期无法弥合？这种矛盾促使本文提出一个基本问题，即对中国移动通信产业赶超过程中政府干预有效性的理解，是否需要发掘和引入在产业政策实践中至关重要而又被既有产业政策研究所忽视的新视角？笔者基于2015年以来对中国高铁、2018年以来对中国移动通信产业开展的长期调查研究发现，政府在这些产业的技术赶超过程中发挥了重要作用，但这些作用发挥的机制主要不是既有研究所关注的财政补贴、税收优惠等选择性“政策措施”，而是政府为实现特定使命而精心设计并实施的一系列不同于选择性产业政策的“战略性活动”。例如，在高铁技术引进过程中，政府规定以中国技术受让企业能否开发出可商用动车，作为外资技术出让方是否履行技术转让合同的考核标准，从而大大提高了高铁“市场换技术”的效率；在移动通信领域的国际竞争中，中国政府创造性地开发出“技术—标准—产业”统一推进体系，推动中国自主的TD-SCDMA和TD-LTE标准形成了完备的产业生态。然而，这些重要的非选择性产业政策的政府干预活动并未被正式纳入既有产业政策研究的视野，而这很可能是产业政策研究存在观点对立的重要原因。
如果在分析制度基础和政策能力时不打开政府行为的黑箱，或将政府干预狭隘地理解为选择性产业政策，就无法理解所谓好的制度或强的政策能力是如何转化为合意的产业发展绩效的。虽然以发展型政府理论为代表的制度视角研究试图刻画有效产业政策的制度基础的一般性特征，但不同国家之间的制度基础常常大相径庭，甚至不同学者对于同一国家制度基础特征的判断也莫衷一是。例如，在中国是否属于发展型政府这个问题上，著名中国问题专家Naughton认为，中国不是标准东亚发展型政府模型的翻版；但也有学者认为，中国具备发展型政府的基本特征，是东亚发展型政府的又一个成功案例。制度多样性和制度特征判断的复杂性,决定了制度视角的政府干预研究以及根植于制度分析的政策能力研究，如果不能将政府干预活动本身置于分析的核心位置，就无法形成更具一般性的研究结论。
选择性产业政策研究为了调和其与中国部分新兴技术产业和复杂系统产品成功赶超事实的冲突，常常在理论上将成功的产业发展归功于政府干预之外的因素，如市场增强型政府观和功能性产业政策主导说认为，政府提供的法律保护、公平竞争、知识产权保护才是影响产业发展绩效的主因。然而，这些普惠性的产业政策与其说是产业政策，不如说是选择性产业政策的制度基础。让市场在资源配置中发挥决定性作用，既是中国经济发展取得伟大成就的重要经验，也是包括中国移动通信、高铁等在内的新兴技术产业和复杂产品系统成功实现赶超的最主要因素，是政府有效发挥作用的前置条件，然而这并不意味着我们可以对那些在特定情境下成功的政府干预视而不见，或简单归为经济学一般规律的例外。从理论上真正打开“非选择性政府干预行为”的黑箱，是政府干预与中国移动通信产业赶超事实有条件相容的突破口。本文将投资补贴、税收优惠等歧视性产业政策手段统称为“选择性产业政策”，而将产业竞争战略形成、产业链协调、领先用户牵引等选择性产业政策以外的政府干预活动称为“非选择性政府干预”。当把非选择性政府干预明确纳入产业政策问题分析时，一个“制度基础—政策能力—干预行为（非选择性政府干预和选择性产业政策）—发展绩效”的产业政策完整分析框架就能够清晰地呈现出来。
（二）本研究的理论视角和分析框架
部分产业政策研究已经关注到非选择政策工具对包括移动通信在内的IT产业技术赶超的重要性，一些研究甚至明确提出，合理化政策等类似于非选择性产业政策的产业政策，才是政府能力转化为企业能力的关键，并进一步阐释了以合理化政策为主体的生产性产业政策促进产业发展的理论机理。这些对政府干预行为的非选择性政策观察富有创新性。然而，这些研究在应用于中国移动通信产业赶超的特定情境时可能仍然面临挑战：为何在中美移动通信产业竞争中，美国同样采取了大量的合理化政策或非选择产业政策，但在与中国的4G和5G竞争中处于劣势，造成其企业竞争力无法有效转化为产业总体竞争力?显然，解释中美移动通信绩效差异的关键，不是政府是否采取了非选择性产业政策，而是采取了什么样的非选择性产业政策，以及这些政策与技术范式和产业竞争情境的匹配性如何。按照这样的思路推演，本文试图通过引入产业竞争战略视角的非选择性政府干预研究，填补既有产业政策研究的理论缺口。我们将产业竞争战略定义为一国在全球竞争中所表现出的不同于其他国家的竞争模式，包括其技术和产品在全球技术和产品空间中的定位、产业核心资源与能力的载体或位置以及国家间竞合关系，而将政府干预对产业竞争战略形成和实施的影响称为政府对产业竞争战略的塑造，这种塑造作用有可能是决定性的，也可能是使能性的，即加速或促成产业竞争战略的形成。产业竞争战略使得构成产业的各类微观主体的行为相互协调，并使得产业群体的行为在时序上前后连贯，因而是一系列产业活动展开的主导逻辑。
产业竞争战略是不同于企业竞争战略和工业总体发展战略的、存在于“特定产业层面”的竞争战略。虽然产业是微观企业的集合，但分析层次的差异决定了产业竞争战略并不是企业竞争战略的简单加总，在特定条件下甚至有可能与龙头企业的竞争战略发生偏差或背离。例如，3G时代中国移动通信产业竞争战略是通过发展自主TD-SCDMA标准和网络带动本土产业链形成与发展，中国华为公司在这个时期虽参与了相关产业链的发展，但TD-SCDMA并不是当时华为的主要目标市场。特定产业的竞争战略也不同于进口替代、出口替代等国家总体的工业发展战略，后者刻画的是一国工业升级的总体模式，但这些模式显然无法完整地解释中国高铁何以逼近世界轨道交通技术前沿，更无法解释中国移动通信技术何以实现全球领先。此外，产业竞争战略区别于一般的选择性产业政策：选择性产业政策的核心内容是将政策资源在产业间或企业间进行歧视性配置，而产业竞争战略是一国对特定产业长期机会的识别以及对机会应对活动的总体部署；选择性产业政策的政策思维是“对内”的，其思考模式是如何通过内部选择赢家促进结构性转型，产业竞争战略的思维模式则是“对外”的，其思考问题的框架是如何采取策略性行动在国家间竞争中胜出；选择性产业政策常以发展规划等政策文本形式出现，而由于产业竞争战略的信息敏感性和动态性，产业竞争战略多以行政命令或产业共识等非文本形式存在。
从中国移动通信产业赶超的经验看，政府干预至少在两个层面塑造产业竞争战略。一是政府干预可能影响产业竞争战略的形成。产业竞争战略可能是政府基于正式的行政流程设计并提出的，但在更多情况下是政府、企业、科研院所、社会性组织等各类创新主体在正式或非正式的互动过程中逐步习得的，是政府和企业等微观主体集体互动的结果。政府作为产业竞争战略的协调者、采纳者和特定情形下的决策者，其能力和决策方式都对产业竞争战略形成具有直接影响。二是政府行为还可能直接影响产业竞争战略实施效果。产业竞争战略实施的基础是一国独特的产业组织结构，即政府、企业、中介组织、大学、科研院所等微观主体之间的竞合关系和行为模式。与技术范式和竞争战略相匹配的产业组织结构，能够最大程度地激发创新主体的协作意愿和高强度技术学习。理论上，在产业竞争战略实施过程中，微观主体的行为和关系会受到市场协调、中介组织协调和政府行政协调中的一种或几种协调机制的影响。如移动通信从1G到5G演进的过程中，虽然各国政府均积极介入其产业发展，但美国更多表现出市场协调特征，欧洲更多地依靠GSM、3GPP等中介组织，中国的行政协调则扮演了更加积极的角色。不同的协调机制所促成的多样的产业组织结构，正是导致产业竞争战略形成和实施绩效差异的重要原因。
移动通信全球竞争格局的开放性，移动通信技术的新兴性，中国政府干预模式的独特性以及中国移动通信实现全球技术领先的卓越赶超绩效，决定了该产业非常适合在探索性研究理论抽样原则下提炼新的政府干预研究的案例样本。2018年8月至2022年7月，笔者及所在研究团队围绕该主题，对中国移动通信产业政府管理部门和主要创新主体的90余位核心官员、管理者和研发人员开展了45次访谈。为了提高研究的信度和效度，访谈广泛覆盖了政府主管部门（工信部相关司局、科技部重大专项司）、研究机构（中国信息通信研究院）、通信设备制造商（华为、中兴通信）和通信运营商（中国移动、中国电信、中国联通）。需要说明的是，本文将研究贡献定位于：在细致描述中国移动通信产业赶超过程中的非选择性政府干预活动的基础上，提出并界定新的理论构念和问题，拓展产业政策研究视角，提炼政府有效干预新兴技术产业赶超的行为特征和边界条件。本文无意于正面回答政府干预活动是否是推动中国移动通信产业赶超的“主要原因”的问题，因为方法论本身决定了基于特定国家和产业的质性研究，很难在政府干预和产业发展绩效之间建立可靠的因果关系。
三、政府干预对移动通信产业竞争战略的塑造
改革开放以来，中国移动通信产业经历了“1G空白、2G跟随、3G突破、4G并跑、5G领先”的发展历程。1G时代，美国移动通信技术领先全球，中国移动通信产业链配套总体处于空白状态，网络设备、网络部署完全依赖国外厂商。2G时代，中国本土企业开始通过引进消化吸收国外技术进入移动通信设备领域，但技术进步处于跟随状态。3G时代，中国自主的TD-SCDMA标准在激烈的国际竞争中脱颖而出，成为美国CDMA2000和欧洲WCDMA之外的第三大国际标准，带动了本土移动通信产业链快速发展，中国企业在国内通信设备市场份额由2G时不足20%上升到近80%，并在标准化、产业化方面积累了组织经验。但TD-SCDMA标准仅在国内实现商用，在国际市场仍处于边缘地位。到了4G、5G时代，中国产业竞争战略的有效制定及实施，助推移动通信产业最终实现赶超和领先。
（一）由3G突破到4G并跑：融合发展战略的形成和实施
3G时代，中国主导的TD-SCDMA标准和美国推出的WiMAX标准同属时分双工（TDD）多址技术路线，二者共同竞争4G主流标准。1998年，原邮电部下属的电信科学技术研究院（2001年转制为大唐电信科技产业集团）提出了TD-SCDMA标准。当时，中国既没有开发全套移动通信系统的能力基础，更没有参与全球移动通信标准竞争的经验。同期的WiMAX标准由英特尔、摩托罗拉、北电网络等北美信息和通信领域的龙头企业于2004年发起。这些企业技术实力雄厚，且在2G和3G时代均有推动形成全球通信标准的经验。由于实现了正交频分复用（OFDM）和多输入多输出（MIMO）天线等技术突破，WiMAX标准在理论上具有传输速率高、覆盖范围广、业务内容丰富等诸多优势。然而，基础薄弱的TD-SCDMA最终演进为全球两大主流4G标准之一——TD-LTE，在国内外成功实现规模商用（在全球部署超过170万个TD-LTE商用网络）；而WiMAX在最高峰时期也仅有2500万用户，并最终被全球主流通信运营商弃用。相对于欧洲WCDMA标准，TD-SCDMA和WiMAX同为后发赶超的技术标准，但中国政府在一开始就确立了与主流标准融合发展的战略，WiMAX阵营则采取了封闭、不兼容的立场，而这正是不同标准在后来的技术与市场竞争中表现迥异的主要原因。在中美移动通信产业标准博弈中，中国政府直接主导了“以融求进”产业竞争战略的评估和制定，并在消除企业战略分歧、推动战略实施方面发挥了关键作用，而美国政府除了在推动国际组织接受WiMAX成为3G国际标准方面发挥了直接作用外，WiMAX采取与其他国际标准不兼容的封闭战略完全是企业自发行为。2007年，原信息产业部（现工信部）科技司司长闻库和副部长奚国华先后拜访英特尔、摩托罗拉WiMAX业务负责人，探讨中美标准合作事宜，然而WiMAX代表企业不愿对中国诉求做出让步，导致合作无法达成。这种情况下，中国政府很快调整并确定了面向欧洲的以融求进战略，即在非原则性问题上做出让步、换取中国TD与欧洲LTE技术融合发展。
为实施以融求进战略，原信息产业部就企业间利益冲突开展了积极协调。在2007年3GPP确定全球4G通信标准之前，中国至少有两个备选方案：方案一是坚持中国主导的TD标准。大唐电信作为TD-SCDMA标准的主要开发者和知识产权所有者，是该方案的坚决拥护者，但当时并不为欧洲3GPP所接受。方案二是在保留TD-SCDMA技术优势的基础上，让中国标准中的时隙分配向欧洲主导的LTE TDD靠拢。出于在与欧洲标准融合过程中推动中国TD-SCDMA向4G演进的考虑，原信息产业部最终确定选择方案二，但为保护中国在TD领域的知识产权优势，同时要求欧洲在LTE TDD标准中接受中国拥有的部分核心技术知识产权。经政府积极协调和政企充分沟通，有利于产业整体利益最大化的以融求进战略最终成为包括大唐电信在内相关利益方的共识。
与中国不同，在产业竞争战略形成和通过产业链协同实现战略落地方面，WiMAX都出现了协调失败。首先，WiMAX阵营最初选择了与欧洲、中国标准均不兼容的战略，再加上WiMAX本身缺乏独立的演进路线，除非WiMAX能够表现出较中国和欧洲标准显著优异的技术性能，否则很难获得成熟商用所要求的用户规模。其次，由于产业链企业的利益分歧，WiMAX始终未能达到成熟商用的技术性能，加之中国和欧洲采取了不断吸收融合WiMAX核心技术的“包络”战略，WiMAX错过了在4G时代成为主导技术标准的机会窗口。而当后来WiMAX调整战略，试图说服中国TD标准与其融合时，欧洲为确保其LTE标准的长期演进，反而加速推动以中国核心技术为基础的中欧TDD标准融合。
不同协调机制下形成的不同产业组织结构，是导致中美技术标准竞争绩效差异的另一原因。“技术—标准—产业”统一推进体系推动通信运营商、系统设备、仪器仪表和元器件企业在TD技术路线上开展协调一致的研发与投资，并同步催熟技术和商业化应用。而产业链内部的利益冲突和行为分化始终制约WiMAX技术性能与网络建设的协同发展。一项移动通信技术标准从提出到最终发展为可商用的网络技术工程体系，需要产业链各环节企业同步开展专用性研发和生产，需要通过试验验证、应用调试和修改完善的复杂迭代过程。为了提升产业链协同研发和投资效率，原信息产业部在总结吸收3G时代探索形成的技术和产业统一推进经验的基础上，于2007年3月成立IMT-Advanced推进工作组，依托工作组以及2006年设立的“新一代宽带无线移动通信网”国家科技重大专项，构建“产学研用”4G全产业链合作平台。该平台全面统筹培育覆盖4G技术、标准、研发、试验、应用的创新链以及覆盖芯片、终端、系统、网络、业务的产业链，同时吸引爱立信、诺基亚等国外企业参与中国标准的研究和产业化。2008年3月，工信部接续IMT-Advanced推进工作组，推动成立由中国信通院和中国移动牵头的TD-LTE工作组，作为TD-LTE技术预研、标准制定和产业化的推进平台，组织系统设备、芯片、终端、仪器仪表等领域的50余家企业，攻克共性技术难关，系统催熟TD-LTE技术、产品和组网。
“技术—标准—产业”统一推进体系不仅直接提升了中国基于TD-LTE标准的4G技术能力，还向国际市场显示了中国投入和发展TD的决心和承诺。在统一推进体系和国家信息基础设施“适度超前部署”战略的引导下，以中国移动为主的通信运营商发挥了重要的领先用户功能，形成了市场承诺效应和产业链牵引效果。中国移动不仅具有很强的技术集成能力，能够直接开展大规模组网技术攻关，提出全场景系列化解决方案，同时为TD-LTE标准发展提供了完备的试验验证场景。中国移动在本土7个城市建设了包括1000多个基站的规模外场，开展TD-LTE规模技术试验，并在15个城市开展TD-LTE扩大规模试验，全面验证TD-LTE实际组网能力，这些大规模试验平台带动形成了根据应用规划网络、以网络建设带动系统设备、以系统设备带动元器件、以移动终端带动芯片的机制，避免了产业链各环节盲目分散投资。作为全球用户规模最大的运营商，中国移动推动形成的TD-LTE技术成熟度和产业配套不断完善的态势，逐步改变了国外设备企业和运营商不参与、不支持中国标准的态度，有力推动了中国标准“走出去”。
反观WiMAX，美国政府在推动移动通信设备企业、通信运营商围绕WiMAX标准开展合作方面缺乏有效的政策手段，使得WiMAX产业链始终面临关键硬件厂商和主流运营商不予支持的集体非理性困境。一方面，高通作为北美技术实力最强的硬件厂商，并不愿意支持WiMAX标准。高通的核心能力是知识产权和芯片，盈利模式是设计并出售通信芯片，并对其掌握的底层核心技术进行知识产权授权许可。TD-SCDMA标准和4G LTE标准都依赖高通掌握的CDMA技术及相关知识产权。因此，虽然高通自己主推的UMB标准未成为4G国际标准，但其核心利益仍体现在欧洲和中国标准上，而非WiMAX标准。所以，当WiMAX和高通谈判失败后，高通后续推出的所有3G、4G芯片都不支持WiMAX。而英特尔由于没有预见到智能手机市场的快速发展，未能及时跟进WiMAX手机芯片的研发，进一步加剧了WiMAX产业链的不完整和不协调。另一方面，由于美国的运营商是自主选择移动通信标准，在缺乏政府有力协调和产业链支撑的条件下，美国两家最大的通信运营商AT&T和Verizon更倾向采用欧洲成熟的4G标准，而非承担技术和市场风险牵引WiMAX规模商用。而支持WiMAX路线的美国非主流运营商Clearwire公司和其他发展中国家小型运营商则缺乏足够的技术能力与市场规模催熟WiMAX产业链。
2010年，WiMAX标准的发起者英特尔首先宣布解散WiMAX部门。大规模投资WiMAX的北电网络也宣告破产。2011年，全球最大的WiMAX运营商美国Clearwire公司宣布与中国移动达成合作伙伴关系，共同推进基于中国TD-LTE标准的服务和设备开发，WiMAX阵营彻底瓦解。
（二）5G领先：中频优先战略的形成和实施
频段选择直接影响每一代移动通信主导技术研发和产品开发方向，是决定后续网络商业部署技术与经济可行性的战略性因素。移动通信自身的技术特征，决定了从1G向5G的代际演进过程也是不断使用更高频率频谱资源的过程。由于在不同频段上开发移动通信技术的技术复杂度和网络建设经济成本存在差别，因此，当同一代技术条件可以通过不同频段实现时，各国就面临频段选择的问题。5G的应用需求可以通过中频（FR1：450MHz—6000MHz）和更高频的毫米波（FR2：24250MHz—52600MHz）实现。长期来看，毫米波代表了5G演进的方向，但在5G发展初期二者各具优势。毫米波在理论上具有更好的技术性能，但技术开发的复杂度远高于中频，且需要更高密度的基站部署，因而网络建设的经济成本也更高。
频谱路线作为一种战略“选择”，并不完全是由外生的技术特性决定，其反映了一国对移动通信产业发展规律认识和网络部署导向的差异。面临两种5G频谱路线，中国在全球率先明确“中频先行”战略，优先发展能够满足大覆盖、高移动性场景需求的中频技术和网络，待技术和产业链条件成熟时再发展能够满足用户体验速率和系统容量需求极高的热点区域的毫米波技术及网络。美国则选择直接从高频毫米波起步发展5G技术和网络的战略。正是不同的频谱战略，造成中美在5G前半程的竞争绩效差异：中国中频基站设备性能全球领先，全球份额占比达到70%，形成了覆盖系统、终端、芯片、关键元器件等主要环节的5G中频产业链，建成了全球覆盖最广、质量最高的5G商用网络；美国则不得不在毫米波网络部署失败后重返中频，错过了中频技术和产业链部署的最佳时间窗口。
中国选择中频优先发展战略主要出于以下考虑。首先，正如受访专家所强调的，“中国政府非常看重网络覆盖的重要性”，而只有中频才能做到更好的5G网络覆盖。其次，毫米波不符合中国产业链和创新链自主可控的战略导向。5G部署初期，中国在毫米波功率器件和原型验证系统方面与美国存在较大差距，中频技术有利于尽快形成自主可控的产业链。最后，中国始终坚持与国际主流标准融合发展的战略，而欧洲也将中频作为优先部署频段。中国确定的5G中频优先战略，是相关政府部门与行业专家在长期、高频互动过程中逐步形成的共识。政府至少是这一正确频谱战略的采纳者。相关政府部门对频谱路线技术经济影响的深刻理解，对技术专家和产业界提出的意见及诉求的认真听取与吸收，并将既定战略细致而有效地转化为政策和行动，是中国在5G前半程竞争中保持优势的重要条件。
美国政府选择毫米波优先战略，是其产业治理体制和战略判断使然。首先，美国的卫星通信运营商和军方已经占用了主要的中频段资源用于基础研究和军事通信，剩余有限的中频带宽不能保证5G网络高覆盖和数据传输效率。而要推动中频资源向商业领域配置，面临巨大的行政阻力和时间成本。其次，美国希望通过直接发展技术复杂度更高的毫米波技术，实现对中国和欧洲的换道超车。由于高通公司在毫米波基带芯片、射频器件及工艺等技术复杂度更高的领域处于领先地位，美国政府希望通过直接发展毫米波技术掌握5G制高点。最后，美国落后的光纤基础设施制约了其频谱战略选择空间。中频、5G网络需要通过光纤连接实现数据回传，毫米波技术则不依赖光纤。由于用地成本高，美国光纤覆盖率难以支撑中频广覆盖，因此美国运营商也青睐毫米波。上述因素综合作用，促使美国政府在5G时代选择毫米波优先战略。然而，在毫米波网络的实际部署中，运营商发现毫米波技术的绕射、衍射能力太差，无法达到规模商用水平。在这样的背景下，2019年4月，美国无线通信和互联网协会发布《引领5G的国家频谱战略》报告提出，“美国在5G部署初期仅仅推动高频频谱的商业化，而未拍卖过一兆赫的中频频谱是一个错误。”2020年1月，美国联邦通信委员会主席在美国参议院听证会上坦陈，优先发展毫米波、而非中频网络是美国5G竞争中犯下的“根本性错误”。此后，美国开始重返中频路线，但此时已错过了五年的宝贵时间。
中美在5G前半程的不同频谱战略选择以及由此造成的产业发展绩效差异，是中国“技术—标准—产业”统一推进体系与美国“部门分治下的市场协调体制”造成的结果。“技术—标准—产业”统一推进使得中国的频谱战略总体呈现技术能力导向。工信部负责移动通信产业发展和网络建设的监督及管理，工信部下设的无线电管理局负责无线电频率的划分、分配与指配。这样的管理体系有利于频谱资源利用与产业发展战略和网络建设的统一部署。而以IMT-2020为基础的5G“技术—标准—产业”统一推进体系又能够统筹频谱资源分配、移动通信与其他无线业务的兼容、中国优势技术与国际标准的融合、运营商之间的有效竞争结构等因素。更重要的是，中国政府在主要通信运营商之间分配5G中频段时，重点考虑的因素是分配方案能否促进全产业链技术能力提升。中国分配给5G的3.5GHz频段是全球主流频段，也是中国最主要的试验频段，因而技术和产业链最为成熟。如果按照美国频谱拍卖和市场配置的逻辑，一定是资金实力最强、市场份额最大的中国移动获得该频段。但中国政府将该频段分配给技术能力和投资能力相对较弱的中国联通与中国电信，反而将技术和产业链相对不成熟的2.6GHz与4.8GHz频段分配给中国移动，目的是依托其强大的技术实力与市场牵引力催熟这两个频段的核心技术和产业链。
相比之下，美国频谱管理采用“部门分治下的市场协调体制”模式，即政府尽可能清晰界定部门之间的权利边界，减少部门间协调成本，并通过拍卖机制，将频谱资源配置到潜在最有效利用该资源的通信运营商。但事实证明，当频谱配置和再配置涉及大量主体时，这种体制下的频谱资源配置面临高昂的行政和时间成本。美国联邦通信委员会、国家电信和信息管理局分别监管商业用途与联邦公共用途的频谱。为了解决政府用户和商业用户之间以及政府用户内部和商业用户内部频谱使用的相互干扰，美国建立了通常情况下的跨机构协调惯例，但对于一些特殊事件缺乏明确的协调机制和清晰定义的协调流程。因此，一旦涉及多主体或复杂的频谱协调，就要经历冗长的行政流程。由于在部署毫米波网络时，联邦政府占用的中频资源难以被协调到商业用途，重返中频后又需要经过三至五年的部门协调和拍卖程序才能完成商业应用，加之美国的频谱授权以“县”为单位，进一步加剧了频谱资源的碎片化，从而增加了通信运营商在不同区域整合频谱资源的成本。2022年，美国终于完成了3.7GHz—4.2GHz的中频段拍卖，但距离中国5G中频商用已经过去18个月。
四、理论分析与延伸性讨论
（一）政府干预与新兴技术产业赶超的有条件相容
既有视角下的产业政策研究总体上对新兴技术产业的政府干预持批判立场。其论据主要基于对新兴技术产业技术经济特征的两个判断，一是高度的技术和市场不确定性，二是高度不确定性使得新兴技术产业的主导演进机制是市场大规模试错。因此，新兴技术产业赶超中的政府干预有效性问题，很自然地转化为不确定性和市场大规模试错是否与政府干预兼容的问题。
首先，按照反对政府干预新兴技术产业发展的逻辑，在高度不确定状态下，政府相对于企业更缺乏准确把握技术和市场信息的能力。然而，正如中国移动通信产业赶超经验显示，产业竞争战略对新兴技术产业赶超是重要的，并不意味着政府是不确定性条件下产业竞争战略的唯一制定者。虽然形式上政府部门常常是产业竞争战略的发布者，但在更多情况下，他们与来自华为、中国移动、信通院等企业和科研机构的技术专家与产业精英，共同塑造产业竞争战略。中国移动通信产业赶超不仅面临新兴技术自身的高度不确定性，还面临国际市场激烈竞争的不确定性，但政府通过与企业的积极互动（而不是替代企业）推动形成了与欧洲标准开放兼容、5G中频优先部署等有效的产业竞争战略，并通过建立“技术—标准—产业”统一推进体系确保这一战略的有效实施。对中国移动通信产业研究的另一个有趣发现是，其产业竞争战略多不是以正式文本的形式出现，而常常是相关政府部门基于产业界广泛争论或共识基础上的最终协调和拍板，如1998年初原邮电部召开会议讨论是否向ITU提交中国移动通信标准，又如2007年10月原信息产业部组织关于帧结构与欧洲是否以及如何融合的研讨会；同时，产业竞争战略会随着竞争环境的变化而动态调整，如2007年原信息产业部与WiMAX代表性企业谈判失败后很快转向与欧洲的全面融合，又如中国政府根据技术能力和竞争环境变化，将最优频谱在中国三个通信运营商之间进行灵活调整和动态配置。可见，中国的产业竞争战略表现出很强的非正式性和灵活性，这恰恰印证了在高度动态环境下基于简单规则的快速决策是有效应对不确定性和竞争制胜的重要能力。为了有效应对高度复杂的竞争环境，中国政府始终坚持有利于自主技术能力构建、与国际主流标准融合发展等简单决策原则，快速相机调整与竞争对手的竞合关系以及政策资源在微观创新主体间的配置格局，实现了产业竞争战略与竞争环境的动态适应。
其次，市场大规模试错是否能完全否定政府干预的有效性？既有研究认为，政府干预必然限制竞争，因而不利于多样化试错。然而，中国移动通信产业赶超的经验显示：
（1）虽然政府干预通常限制竞争主体的数量，但也可以通过改变市场主体的博弈结构而优化竞争。事实上，中国政府通过巧妙的规则设计，提升了移动通信产业竞争的质量。例如，自3G以来逐步完善起来的“技术—标准—产业”统一推进体系内置了完整的技术和产品测试体系建设，包括信通院的外场性能测试平台以及中国移动的规模组网性能验证平台。这些平台在技术形态上是技术验证和测试平台，经济形态上则是引导华为和中兴等通信设备供应商开展技术创新竞赛、吸引西门子和诺基亚等国外企业公平参与中国市场竞争（通过提供公开公正的技术产品测试，对跨国公司形成公平竞争的承诺）的制度平台。这不仅没有限制竞争，反而促进了外资参与和创新导向的竞争。
（2）虽然新兴技术产业的主导模式是“涌现式”的，但大规模试错并不适用于中国移动通信产业发展的所有环节。在移动通信领域，由于一国移动通信产业的核心利益体现为自主技术标准，而自主技术标准的产业化又依赖于对底层技术的掌握和形成完备的产业链配套，因而在技术标准层面，通信运营商、科研院所、系统设备、元器件和测试设备厂商的一致行动而非差别化试错十分必要。对于处于相对弱势的中国移动通信产业，产业竞争战略涉及大量市场主体之间的博弈，技术和市场竞争又面临高度不确定性，产业链各利益主体很难根据产业竞争战略的需求而自发形成对后发标准进行大规模专用性投资的激励。这时，政府通过综合运用行政命令、大规模建设规划、财政补贴等措施，协调移动通信产业各创新主体的利益协同和一致行动，形成了赶超领先国家的集体行动优势。
（3）在特定情况下，不当的大规模试错或市场竞争甚至可能损害新兴技术产业竞争力，这在移动通信频谱分配方面表现得尤为突出。中国频谱分配采用行政分配体制，政府根据技术能力和产业链成熟度，在三个技术能力和市场势力不同的通信运营商之间灵活分配，确保其中技术实力最强的通信运营商始终牵引技术成熟度最低的产业链；相反，美国频谱配置采取市场拍卖机制，导致频谱配置效率低下，造成美国重返中频的战略滞后。更重要的，即便该体制能保证潜在有效的运营商获得该频谱资源，也无法确保其有意愿牵引基于该频谱的产业链培育发展，从而无法实现有利于能力构筑的动态效率。
因此，当考虑到政府干预对产业竞争战略制定及其实施效率的影响时，政府干预与中国移动通信产业赶超实现了有条件相容。既有的产业政策研究之所以简单将这些事实归于“例外”，主要是因为这些研究将政府干预等同于财政补贴、税收优惠等选择性产业政策，而没有关注非选择性政府干预活动对产业竞争战略等更为根本性因素的影响。在我们的调研中，几乎所有的受访者面对“中国政府对移动通信赶超的主要影响是什么”的提问时，都指向了“技术—标准—产业”统一推进体系和有效的产业竞争战略等因素，而非财政补贴等选择性产业政策。虽然美国的产业协调体制有利于移动通信前沿技术的涌现，但由于移动通信网络技术涉及频谱规划、标准选择和网络部署等一系列复杂的产业协调活动，技术路线选择偏误和高昂的频谱协调成本使美国的前沿技术无法有效转化为产业“总体”竞争力和网络规模部署能力。可以说，导致美国移动通信企业个体创新力强但产业总体竞争力衰落的，是产业竞争战略失败和市场协调失败。
需要强调的是，政府有效塑造中国移动通信产业竞争战略的结论，并不能无条件地推广到其他新兴技术产业，其经验所反映的政府干预有效性有其适用边界。首先，政府具有足够高的洞见力和专业能力，且能够与企业及各类创新主体保持良好的协商、沟通和学习关系，从而对产业竞争战略的形成与实施产生正向影响。其次，大量创新主体的一致行动对落实产业竞争战略是重要的，且政府干预相对于市场机制能够更有效地实现产业竞争战略指导下的“全局协调”。全局协调的理论合理性在于，如果数量庞大的博弈主体进行协调博弈，有两种机制可以促进多重纳什均衡向高效率的均衡结果收敛。一是市场协调机制，即在博弈参与者拥有足够信息的情况下，通过多次重复博弈不断修正并促使参与者形成不断趋近的信念。然而，如果不确定性足够高，如移动通信每一次代际演进都意味着行业竞争格局和博弈结构的重新洗牌，市场机制下大量博弈参与者选择纳什均衡策略的可能性就会大大降低，纯粹市场协调可能付出高昂的时间成本和制度试错成本。这时，在博弈中引入第三方协调者（如政府）就可能更加有效。协调者可以通过向博弈各方提供可置信的承诺机制促进协调博弈达到最优纳什均衡。
虽然既有的产业政策研究也强调政府协调的重要性，特别是日本战后的诸多产业政策实践都涉及政府对产业链和利益诸方的协调，但无论从协调的广度（主体数量和活动范围）和深度（如技术路线选择对企业专用性投资的影响），以及更重要的，协调活动是否在一致的产业竞争战略指导下展开等维度看，这些研究都与中国移动通信的“技术—标准—产业”统一推进体系实践存在显著差别。本文分别将既有文献和本研究关注的协调活动称为“局部协调”和“全局协调”。其中，全局协调系政府旨在促使大量创新主体的复杂创新活动和高专用性投资活动协同而开展的协调，而局部协调主要指政府针对有限个体的简单经济行动开展的协调。现有研究认为，当产业间或产业链上下游存在很强的投入产出联系时，生产和投资决策的相互依赖会造成产业发展的“恶性循环”，这时，如果政府能够识别出上游产业技术落后或成本高企对下游战略性产业发展造成的制约，则通过价格补贴或技术改造解决产业间的相互依赖性、提升瓶颈产业竞争力具有合理性。但是，既有产业政策研究强调的政府协调，是在相对静态情境下发生的针对少数协调对象、主要基于选择性政策手段的局部协调。而中国移动通信产业发生的政府协调是在高度动态环境下针对大规模创新主体、综合多种非选择性干预和选择性政策组合的全局协调，二者的区别在于：首先，从协调的对象看，全局协调的对象涵盖了产业生态中几乎所有的利益相关者，而局部协调的范围则限于极少数微观主体。例如，在中国移动通信的“技术—标准—产业”统一推进体系下，政府的全局协调统筹了创新链和产业链各环节，而局部协调则适用于投入产出关系比较简单的传统产业和重工业。其次，从协调的手段看，局部协调是主要基于价格干预的简单协调，其理论本质是政府给落后产业一个“卡尔多补偿”，即政府预先将战略性产业未来可能创造的价值进行跨期再分配，并以财政政策的方式提前支付给不具有竞争力的上游产业或传统产业，从而促进形成所谓产业发展的“良性循环”；而中国移动通信产业的全局协调机制，除选择性产业政策，更主要的是技术路线选择、早期市场培育、构建统一试验验证体系、标准制定等非选择性干预活动，这些活动在产业竞争战略指引下共同构成一个精巧设计的“政策组合”或“政策包”。各种干预活动的耦合关系而不是单个政策的“强弱”，决定了全局协调的效果。
当然，如果并不需要在产业层面形成统一的产业竞争战略和全产业链一致投资行动，政府的全局协调就很可能因为抑制了微观的市场协调试验而出现失效甚至失败。例如，以生物医药为代表的新兴技术产业，技术和产品高度差异化，技术前沿不断拓展，行业层面不存在统一技术标准和单一技术路线，因而产业政策的重点就应当如Rodrik所强调的，促进企业和科研机构开展多样化探索，而非塑造企业的一致行动。可见，政府干预与中国移动通信产业赶超相容的情景是非常特定的，以上任一条件的严重背离都会导致政府干预的失败。
（二）关于选择性产业政策有效条件的探讨
选择性产业政策的有效性是长期以来国内外产业政策研究的焦点，也是经济学研究中争论最为激烈的领域。批判方强调坚持市场化改革的总体方向，但这些理论并不能解释本案例所揭示的事实，即在中国移动通信产业赶超过程中，科技重大专项等选择性产业政策在促进产业链协同和元器件技术攻关方面确实发挥了不可替代的作用。而这样独特且重要的现象仍然需要从理论上给出逻辑一致的解释。
选择性产业政策是政府推动产业竞争战略付诸实施的有机构成。然而，既有的产业政策研究多将视角锁定在特定的、独立的选择性政府干预活动，造成对政府干预问题的“碎片化”观察。政府干预活动的范畴较财政补贴、税收优惠等选择性产业政策工具更加丰富和复杂，不应根据独立项目的成败来判断一国产业政策的成败，而应当从系统的角度对其进行评估。部分产业政策研究虽然看到了提供基础研究、促成技术联盟、制定技术标准、提供基础设施、协调利益冲突等非选择性政府干预活动的作用，但各类政府干预活动与选择性产业政策工具一样仍然是相互独立的。然而，从中国移动通信产业赶超的经验看，包括推动有效战略形成、标准制定、基础研发、关键技术开发、测试平台建设、促进合作、市场牵引等在内的政府干预活动是一个有机的整体。中国政府从有利于移动通信自主技术能力形成和发展的总体目标出发，根据技术和产业成熟度、国际竞争环境的变化，灵活调整政策组合，产业竞争战略与各项政策和干预活动相互关联，并以复杂和整体的形式共同构成具有战略互补性的政策体系。然而，既有的多数产业政策研究侧重于分析政府干预活动中的特定政策工具（如财政补贴）或某个政策特征（如干预强度）与产业发展绩效的关系。这些研究因为没有考虑单个政策变量与其他政策变量之间的战略互补性质，可能在产业政策及其绩效之间建立错误的因果关系。
特别地，当产业竞争战略重要，从而产业主体的一致行动重要时，选择性产业政策对决定产业长期发展绩效的战略性因素的影响，成为决定这一政策是否有效的关键。如果考虑到选择性产业政策与其他政府干预活动的互补性，特别是与产业竞争战略的匹配性，就可以理解为什么选择性产业政策在多数新兴技术产业领域失效（多数新兴技术产业赶超并不需要形成全产业链一致行动），而在中国移动通信产业赶超中有效（选择性产业政策与产业竞争战略互补）这一看似矛盾的现象。例如，补贴政策在太阳能产业赶超后期放大了企业风险，扭曲了企业投资行为；而“新一代宽带无线移动通信网”科技重大专项与其他政府干预活动共同驱动了有效战略的实施和产业链一致行动，对中国移动通信发展形成了正向影响。
在坚持市场机制主导的前提下，我们可以识别出选择性产业政策在特定情形下可能有效的条件。首先，不能严重破坏市场机制是选择性产业政策有效的必要条件。如果选择性产业政策严重破坏了市场机制，至少从长期看，其政策收益无法弥补市场机制被破坏的代价。但也要看到，“破坏”是一个程度问题，所有的选择性产业政策一定是逆市场机制的。如果选择性产业政策没有严重破坏市场机制，则其有效性就需要根据该政策导致的所有成本收益进行综合评估。为了降低政府干预破坏市场机制的成本，好的选择性产业政策应当尽可能减少对竞争机制、供需定价机制等市场机制的扭曲。在中国移动通信产业赶超过程中，政府通过形成基于自主技术标准的规模网络建设承诺，对国内外企业形成市场机会预期，吸引国内外厂商同台公平竞争，扩大产业生态。在我们的调研过程中，甚至有受访者反映，为了促进跨国公司深度融入中国市场，政府和通信运营商在测试与采购方面对诺基亚等国外企业（而不是对中国本土企业）给予适当的“照顾”。在价格机制方面，通信运营商的采购价格完全基于设备商和元器件厂商的产品性能与价格优势。所以，虽然科技重大专项属于具有歧视性的选择性产业政策，但其在实施过程中与“技术—标准—产业”统一推进体系相互协同，共同推进竞争性供应商培育、用户对上游的考核以及创新主体的非正式互动，不仅未破坏市场机制，反而强化了有控制的竞争、产业链合作和研发产业化导向，从而最大程度地实现了政府宏观引导与微观市场机制的融合，而这正是政府干预有效支持中国移动通信产业发展的重要经验。
选择性产业政策有效的充分条件是其能够促进有效的产业竞争战略的形成和实施，或者更广义地说，选择性产业政策有利于推动决定产业长期发展绩效的战略性因素朝着积极的方向发展。选择性产业政策本身不是产业竞争战略，但如果能够在不严重破坏市场机制的前提下对有效产业竞争战略的形成和实施产生积极影响，则这一政策就是有效的。中国移动通信产业赶超的经验显示，科技重大专项等选择性产业政策并不是政府牵引产业链的唯一措施，而是与市场承诺等其他因素共同构成全局协调的基础，但总体上看，由于与产业竞争战略的一致性，这些选择性产业政策对移动通信产业赶超的影响是积极且显著的。
当我们将选择性产业政策视为政府干预活动的一个组成部分，并厘清其有效的必要条件和充分条件时，就可以识别出“避免选择性产业政策”观点的逻辑缺陷。选择性产业政策如果在不严重破坏市场机制的前提下，又与产业竞争战略等决定产业长期发展绩效的因素战略互补，即是有效的。我们既观测到了中国移动通信产业赶超这一特定情形下有效的选择性产业政策干预，也发现了大量的选择性产业政策干预失败的经验证据。“避免选择性产业政策”实际上是因没有给出选择性产业政策在特定情境下的有效条件，而采取了“将孩子和洗澡水一起泼掉”的极端立场。因此，有意义且建设性的产业政策研究应围绕发掘政府干预活动的行为特征和边界条件展开。
本文将产业竞争战略、全局协调等全新视角引入了产业政策研究，并以此提炼中国移动通信产业赶超过程中政府有效干预的逻辑和条件。然而，受单案例研究方法的局限，本文无法提出和验证反事实假设，难以论证政府干预是中国移动通信实现领先的唯一路径。此外，由于笔者尚未对其他与移动通信产业具有相似技术经济特征的新兴技术产业开展长期深度调研，本文未能明确给出产业竞争战略指导下的全局协调所适用的具体产业领域。根据笔者有限的调研观察和思考，在新兴技术产业领域，工业互联网和高速磁悬浮列车类似于移动通信产业，具有高度的技术复杂性，伴随大量主体的专用性投资，同时又需要形成全行业的技术架构或技术标准，因而可能需要大量创新主体在高度技术和市场不确定性下形成产业竞争战略并采取一致行动。未来对这些产业进一步开展长期深度调研，并结合移动通信产业开展跨案例研究，将是拓展本文研究发现的重要方向。
来源：《中国社会科学》2022年第11期P105—P124
