健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。要求健全重点产业链供应链发展体制机制，建立产业链供应链安全风险评估和应对机制；完善产业在国内梯度转移的协作机制，建设国家战略腹地和关键产业备份，加快完善国家储备体系，完善战略性矿产资源探产供销统筹和衔接体系。这是加快建成现代化产业体系、加快构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求，符合新一轮产业发展大势和新发展阶段的要求。

一、健全提升产业链供应链韧性和安全制度的重大意义

健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度符合产业发展大势，健全提升产业链供应链韧性和安全制度，有利于我国利用全球产业分工规律推动我国现代化产业体系建设，是建设现代化产业体系的必然要求。产业链分工构成健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的客观基础。产业分工的历史演进是从产业间分工、产业内分工再到产品内分工，体现的是产业分工的不断深化。当今世界虽然正经历百年未有之大变局，新技术革命、国际经贸摩擦使全球产业链供应链格局呈现本土化、区域化、近岸化等特征，但这些因素不会对产业链分工这种分工形态造成颠覆性影响，产品内分工在未来一段时期内仍将是产业分工的基本形态。

影响产品内分工的因素有多种，其中较为重要的因素包括各国资源禀赋的差异、产品生产环节上的可分离性、交易费用的高低等。各国的资源禀赋由发展阶段、自然资源条件、体制机制等因素决定，这些因素在一个较长的时期内，全球不可能完全趋同，这就决定了企业可能通过全球产业布局提升竞争力，实现“套利”，各个国家也可以以自身的比较优势参与到全球产业分工体系之中。产品内分工还受产品生产环节在空间的可分离性影响。产品在生产环节上的空间可分离性，既受产品技术架构影响，也受交易费用的影响，当然这二者也有相关性。产品技术架构可分为一体化架构和组合式架构。一体化架构，产品内部一体化程度高，在生产环节空间分离比较困难。组合式架构可分为简单组合式架构、复杂组合式架构。简单组合式架构，生产各环节相对简单、对要素异质性要求不高；复杂组合式架构，结构复杂、生产各环节的要求差异较大。一般而言，产品越复杂，在技术上的可分离性就越高、必要性也就越大。在技术可行的条件下，产品生产环节在空间上的可分离性还会受到交易费用的影响。产品内分工最典型的形式是模块化分工。模块化分工最早出现在工厂内部，这种分工由工厂拓展到地区之间，是随着信息技术的进步，以及全球贸易治理体系的变化引致的交易成本的下降和技术进步引致的运输成本下降而出现的。以模块化为典型代表的产业链分工是随着信息技术革命的发生和深化而出现的，新一轮技术革命以数字化、网络化、智能化、绿色化为核心特征，它可能对发达国家与发展中国家在产业链分工的角色和位置造成影响，但因为数字化、网络化、智能化技术的进步将更大程度地降低模块化整合的交易成本，将会进一步推动产业内分工趋势的深化。在产业内分工仍然是重要分工形态的背景下，提升产业链供应链韧性和安全水平，有利于充分利用产业内分工优势，通过专业化分工，提升产业的国际竞争力，推进现代化产业体系建设。

健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度是应对全球产业链供应链不稳定性、不确定性增加的需要，可以有效回应各国对产业链供应链发展与安全的关切。近年来，借着增强产业链供应链韧性和安全，不少发达国家出台产业政策，美国更是以增加供应链韧性和安全为借口，出台了系列冲击全球产业分工协作的政策措施。自美国相继发布第13806号、第14017号行政命令后，直至美国出台系列有关增强供应链韧性和安全法案，推动所谓的“脱钩断链”“小院高墙”“去风险”等战略，大幅度增加了全球产业链供应链的不稳定性、不确定性。加之近年来，自然灾害和突发事件冲击、地缘政治冲突的影响，使得提升产业链供应链韧性和安全水平成为全球的重大关切。中国作为全球产业分工的重要参与者，一方面对全球产业链供应链畅通具有重要影响，另一方面自身也因贸易保护主义、逆全球化等因素的冲击，面临关键核心技术、瓶颈产品被“卡脖子”问题。健全提升产业链供应链韧性和安全制度，既是解决我国产业链供应链的断链、堵链、卡链问题的需要，也是推动全球产业链供应链安全合作，促进全球产业链供应链稳定畅通的需要，是构建新发展格局的内在要求和重要举措。

健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度是应对我国产业转型升级新挑战的需要。现阶段我国的产业转型升级有自身的特殊性，这个特殊性表现为两个挑战的叠加。一个挑战是我国经济发展进入一个新阶段，面临“双重挤压”。在成本上，面临其他发展中国家的“挤压”；在技术上面临发达国家的“挤压”，应对不当就会产生产业外迁，从而形成中等收入国家的中等收入病、发达国家的产业空心化等问题。另一个挑战是新一轮科技革命和产业变革的挑战。新一轮技术和产业变革影响全球价值链升级路径。传统的价值链升级通常包括工艺升级、产品升级、功能升级、跨产业升级。一般认为，全球价值链升级遵循从工艺流程升级到产品升级、再到功能升级、最后到跨产业升级。新一轮技术和产业革命引致技术系统、生产方式和产业组织的深刻变革，为后发企业和国家在生产、产品、功能和新产业等各个维度打开丰富的“机会窗口”，因而大大提升后发国家和企业升级全球价值链的可能性。在新一轮技术和产业变革中，传统的线性创新结构将被打破，创新的速度和幅度、主导技术路线的选择更具不确定性，技术迭代的速度更快，既有产业链条、技术路线受冲击的风险增加。

二、健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的基础和有利条件

我国产业体系比较完整、不少产业在国际上有很强的竞争力，为健全提升产业链供应链韧性和安全水平体制机制奠定了客观的物质和技术基础。健全提升产业链供应链韧性和安全水平体制机制受产业基础和技术水平制约。改革开放后一段时期，特别是加入世界贸易组织后的一段时期，我国通过发挥比较优势加入国际大循环，融入全球产业分工体系，充分利用两个市场和两种资源，快速提升了产业竞争力。随着我国成本优势的日益弱化，我国开始日益重视创新和国内需求在推动产业发展方面的作用。“十四五”时期，我国根据新发展阶段的要求和国际竞争环境的变化，强调以构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局统筹发展和安全，坚持扩大内需这个战略基点，坚持创新驱动和科技自立自强的战略支撑，开展核心技术攻关。现阶段，我国产业发展仍然存在部分资源对外依存度高、关键技术和核心环节受制于人的问题，但整体而言，产业体系相对完整，支撑产业发展的要素质量不断提升，核心技术攻关能力和水平不断累积，正在由点的突破向系统能力提升迈进，传统产业转型升级不断取得新进展，战略性新兴产业发展取得新突破，未来产业布局加紧推进，产业发展展现出良好的接续性，与国际先进水平相比，并跑型、领先型领域不断扩大，这些都为健全提升产业链供应链的韧性和安全水平制度奠定了客观的物质基础。

在提升产业链供应链韧性和安全水平体制机制上，我国进行了系列创新性探索，有较为丰富的实践经验积累。一是在推动大中小企业融通发展上进行探索。构成产业链供应链微观主体的企业，既有大企业，也有中小企业，推动产业链供应链发展需要处理好大中小企业的关系，把大中小企业的作用都发挥出来，发挥各自的优势。2018年9月，国务院发布《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，明确提出搭建大中小企业融通发展平台。2018年11月，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部、国务院国有资产监督管理委员会发布《促进大中小企业融通发展三年行动计划》。2021年我国发布《关于加快培育发展制造业优质企业的指导意见》，提出加快培育发展专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业、产业链领航企业，构建优质企业梯度培育格局。二是在产业链供应链生态体系建设上进行探索。2022年工业和信息化部启动首批产业链供应链生态体系建设试点工作，要求试点城市通过机制创新、要素集聚、平台搭建、数智赋能和政策支持，推动形成龙头企业、配套企业等协同联动、竞合共生的生态发展格局。三是推进链长制建设。为了应对新冠疫情冲击，为了发挥好政府和市场的作用，我国在实践中创造性地建立起链长制。从实践效果看，链长制的建立不仅在我国有效应对疫情冲击中发挥了极大作用，而且在推动重点产业的发展方面也开始起到重要作用。四是推进创新链与产业链的融合对接，建立新型研发机构，发挥新型举国体制的作用，加快科技成果的转移转化，加快关键核心技术的攻关突破。五是推动区域产业链供应链协调发展，推动全国统一大市场建设，建立承接产业转移示范区，探索建立区域利益共享、区域利益补偿机制。我国在实践中进行的上述系列探索，为我国健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度奠定了一定基础，也为我国健全提升产业链供应链韧性和安全水平积累了经验。

坚定不移维护产业链供应链的公共产品属性，为我国健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度创造了良好国际环境，在全球积累了充分的信任资本。在构建提升产业链供应链韧性和安全水平的方式上，一种方式是以构建人类命运共同体为宗旨，通过加强国际产业安全合作，共同应对各类风险挑战，实现合作共赢；另一种方式是搞小圈子、搞贸易保护主义，遏制其他国家发展的零和博弈。2022年9月19日，产业链供应链韧性与稳定国际论坛在浙江省杭州市开幕，国家主席习近平在向论坛致的贺信中指出，维护全球产业链供应链韧性和稳定是推动世界经济发展的重要保障，符合世界各国人民共同利益。中国坚定不移维护产业链供应链的公共产品属性，保障本国产业链供应链安全稳定，以实际行动深化产业链供应链国际合作，让发展成果更好惠及各国人民。中国坚定不移地维护产业链供应链的公共产品属性，符合全球化的发展潮流，符合产业链供应链发展规律，已为越来越多的国家所认可。在实践中，我国践行真正的多边主义，推动产业链供应链伙伴关系建设，在维护全球产业链供应链方面起到了“压舱石”的作用。这些都为我国健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度奠定了良好的国际环境，积累了充分的信任资本。

三、健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度的着力点

健全重点产业链发展体制机制，提升产业链供应链的发展力。安全是发展的前提，缺乏提升产业链供应链韧性和安全水平的制度，产业链供应链发展就会因难以抵抗各类冲击而陷于停滞甚至崩溃，发展的成果难以巩固。同样，提升产业链供应链韧性和安全水平离不开发展的支撑，这不仅因为发展为提升产业链供应链韧性和安全水平提供物质和技术基础，还因为发展是提升产业链供应链韧性和安全水平的最终目标。因此，健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度，一定要统筹发展和安全，提升产业链供应链韧性和安全水平，提升产业链供应链的发展力。在健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度时，《决定》提出，要健全重点产业链发展体制机制，建立产业链供应链安全风险评估和应对机制，这充分体现了统筹发展和安全的思想，符合发展与安全二者相互作用、互为因果的规律。当然，不同的产业，其发展面临的挑战不同，在国民经济发展中的地位和作用不同，从作用上看，健全重点产业链供应链发展体制机制可起到事半功倍的作用。《决定》强调健全强化集成电路、工业母机、医疗装备、仪器仪表、基础软件、工业软件、先进材料等重点产业链发展体制机制，因为这些产业不仅面临“卡脖子”的风险较大，而且对于其他产业链供应链发展的影响较大，在新一轮技术革命和产业革命中起较大作用。

健全重点产业链发展体制机制，要充分把握产业链运行和发展的特点。一是其运行和发展具有整体性，就是上下游之间相互影响，其上游的发展会受到下游发展的制约，同样下游的发展也会受到上游发展的制约。二是产业链的整体发展受短板制约，其他各环节发展水平再高，如果有一个环节发展水平低，整个产业链发展也只能处于低水平。因此，健全重点产业链发展体制机制，必须从协同上发展、从解决短板弱项上发力。加强上下游企业协同，形成合力；加强政策协同，形成政策合力。加快构建产业链供应链协同创新体系，提高关键技术环节国产化比例、鼓励上下游企业实施基础创新与应用创新相结合的转变；充分发挥新型举国体制的作用，集体攻关，突破“卡脖子”技术制约。进一步完善大中小企业融通发展体制机制，防止垄断，避免在产业链供应链关键节点上利用市场势力进行不正当竞争，促进产业链供应链合作有序、良性竞争。完善服务上下游企业的供应链金融服务平台，协同推进人才培养、产业链供应链上下游的土地资源规划与配置、数字化和低碳转型。加快产业链集群建设，完善产业链集群建设体制机制。

建立产业链供应链安全风险评估和应对机制，提升产业链供应链的恢复力。产业链供应链受到冲击后，其恢复时间的长短是衡量其韧性和安全水平高低的重要指标。影响恢复时间长短的，包括发展水平、抵抗力高低等很多因素，其中建立产业链供应链安全风险评估和应对机制，是缩短恢复时间的重要举措。如果对各种风险能进行预判，提前建立预案，就可能把风险化早、化小、化及时。要完善实施产业竞争力调查与评价工程，对重点产业链供应链的瓶颈制约进行科学梳理。要根据产业链供应链的运行规律和风险传导特点，识别关键节点、关键企业，跟踪关键节点和关键链路上的风险。完善链长制、链主制，充分发挥链长、链主在应对风险挑战方面的作用，支持上下游企业充分利用数字化、智能化技术实现供应链数据信息共享，提升供应链的透明度。加强产业链供应链风险评估和应对的国际合作，推进全球产业链供应链伙伴关系建设。

完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，推动转出地和承接地利益共享，提升产业链供应链的根植力。提升产业链供应链的根植力，是发展中国家乃至发达国家提升产业链供应链韧性和安全水平所需完成的重要任务。我国各地资源禀赋、技术水平等不同，不同类型区域有着不同的比较优势，充分发挥各地比较优势，有利于推进国内产业分工发展，推进国内产业链供应链体系建设，提升国内产业链供应链竞争力，建立起产业链供应链整体优势。通过地区间的优势互补，抵消因成本等因素造成的产业外迁，是提升产业链供应链根植力的重要举措。提升产业链供应链的根植力要完善产业在国内梯度转移协作机制，关键是要提升产业链供应链跨区合作、转移的内生动力，构建有效的利益分配机制。完善科技成果跨区转移利益分享机制，鼓励产业转出地和承接地建立产值、收益、用地指标分享制度，完善区域间生态补偿制度。提升中心城市和城市群高质量承接产业转移，鼓励特殊类型地区承接发展特色产业转移。为区域间产业转移和承接提供公共产品，优化重大基础设施、重大生产力布局和公共资源布局，打破阻碍区域间协作障碍，打破产业链供应链区域协作的基础设施、公共资源、政策体制约束。

建设国家战略腹地和关键产业备份，加快完善国家储备体系，完善战略性矿产资源探产供销统筹和衔接体系，提升产业链供应链的抵抗力。提升产业链供应链韧性和安全水平需要提升产业链供应链抵抗力，就是要避免产业链供应链在受到外部冲击时产生崩溃。提升产业链供应链抵抗力要推动供应链来源的多元化发展，建立国家战略腹地和关键产业备份制度，推动国家战略腹地和关键产业备份建设，确保关键产业有第二替代来源。加强物资储备体系建设，建立储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系。为了提高我国战略性矿产资源的保障力度，要加大对战略性矿产资源勘查力度，攻克一批重大关键勘查技术，强化勘查成果转化，加大矿业权投放力度，完善矿产资源收益分配制度，提高全社会探矿的积极性。推进矿产资源全生命周期产业生态建设，在矿产权出让中，明确矿产资源深加工及矿业产业配套要求，推动产供销储协调畅通。鼓励循环经济发展，提升资源的回收率。鼓励企业提升开采回收率、选矿回收率、综合利用率。

张其仔.健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度[J].中国党政干部论坛,2024,(08):35-39.DOI:10.14117/j.cnki.cn11-3331/d.2024.08.002.