粤港澳大湾区产业园区高质量发展研究

 

一、引 言

粤港澳大湾区（简称大湾区）在国家发展大局中占据重要的战略地位。当前，大湾区已进入全面建设的新阶段，初步具备了世界级一流湾区的条件。另外，产业园区是我国科技资源、研发活动、创新成果最为密集的地区，是推动产业转型升级、建设现代化产业体系的重要载体。建立产业园区的主要目的是更好地促进产业链建设，提升产业配套能力，打造优良的产业生态，更好地发挥产业集聚效应。目前，大湾区拥有一批国家级和省级产业园区，多个产业园区专注于高新技术、生物医药、数字经济等领域。这些园区通过高校、研究机构与企业之间的紧密合作，加速了科技成果的转化应用，推动了技术进步和创新能力的提升；通过产业上下游的链接，实现区域内资源的有效分配和优化配置；吸引外资企业集聚，也为本土企业提供了进入国际市场的平台。由此，产业园区是确保区域高质量发展的关键支撑。立足于新发展阶段，深入分析大湾区产业园区的发展现状和突出问题，据此提出有效的应对之策，具有重要的现实意义。

从研究现状看，产业园区作为一种产业组织形式和区域空间形态，是区域协调发展的重要平台。理论上，产业园区可被视为生产行为和交易行为带来的空间集聚形态，其源于Marshall的产业聚集和空间外部经济理论与Ricardo的比较优势理论。根据Marshall的观点，所在同一行业的企业集聚越多，就越有利于企业充分利用劳动力、资本、能源及其他专业化资源。随着专业化程度不断提高，企业生产将更有效率。Marshall认为，外部规模经济是企业集聚形成的原因，同时将专业化产业集聚的地区称为产业区。根据Ricardo的比较优势理论，各地区应专注于自身具有相对生产效率优势的商品或服务的生产，通过贸易实现利益最大化。产业园区可被视为比较优势理论在地区层面的应用，通过专注发展某一类或几类产业，可以充分发挥区域内的特定资源和能力优势，提高竞争力。随后，基于工业区位理论，Weber利用定量分析法对产业集聚问题进行纯理论研究，认为成本因素决定了工业的空间位置或地理选址，据此提出“区位三角形”理论。进一步，Porter的产业集群理论强调了地理邻近的企业、供应商、服务提供者及相关机构在知识、技术和资源共享方面的相互作用。产业集群是产业集聚的重要载体，通过促进企业间的互动和协作，加速知识流动和技术创新。

在实证研究方面，产业园区的设立被视为区位导向性政策，不少研究对其设立的经济后果展开分析。例如，刘瑞明和赵仁杰发现，作为“政策试验田”和“经济特区”的国家高新区的建设显著促进了地区GDP和人均GDP的增长以及使得地区间经济发展差距缩小，显著促进产业结构高度化的量，但袁航和朱承亮发现，该政策未促进产业结构高度化的质和产业结构合理化。张杰等发现，高新区的设立提升了城市创新水平和企业创新能力；李政和杨思莹认为，高新区的设立带动城市投资集聚是推动城市创新水平提升的重要原因。同时，还有学者认为，高新区的设立推动城市群向创新多中心空间结构模式演进。另外，也有研究基于生产网络理论，发现国家级高新区的设立通过知识溢出和需求扩张两种作用产生了创新溢出效应，即生产网络中的上下游关系会放大国家级高新区设立带来的积极影响；产业园区对周边的零售业和房地产业也会产生正向溢出。随着绿色低碳发展理念成为经济发展的重要风向标，有研究发现国家高新区的设立显著降低了资源型城市对资源的依赖。但也有研究发现设立开发区后周边河流水质出现了明显恶化，污染企业在空间上出现“集中排放”。在产业园区可持续发展备受全球关注的背景下，Liu等比较了中国天津经济开发区和加拿大最大的伯恩赛德工业园，结果表明，天津采用自上而下的管理体系，对生态产业园区进行更多投入，而加拿大的工业园区在可持续发展方面进展缓慢。此外，也有研究从不同维度针对某一地区产业园区的发展绩效进行评价。。Fan等采用数据包络分析法对2012年中国40个产业园区的生态效率水平进行评估和排序。结果表明，不同产业园区的生态效率存在较大差异，20%的产业园区相对高效，47%的园区规模效率低下，且规模回报率呈下降趋势。总体上，产业园区在促进地方经济发展中扮演着重要角色，但仍存在功能趋同化、自主创新能力不足、定位不清晰等一系列问题，需要通过政策引导予以纠正和解决。

进入新时代后，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心内容的高质量发展成为全面建成社会主义现代化强国的必然要求。从宏观层面看，有研究认为高质量发展是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，且表现为高效率、公平和绿色可持续的发展。因此，需要基于高质量发展视角对产业园区的发展现状进行综合比较分析。本文认为，产业园区高质量发展应以“创新、协调、绿色、开放、共享”为根本导向。具体而言，产业园区通过建立创新平台、吸引高端人才、增强企业的研发能力等措施，成为推动经济高质量发展的高地；推动区域构建现代化产业体系，向更加高端、智能化、绿色环保的方向发展，不仅包括传统产业的转型升级，也包括新兴产业的培育和发展；致力于实现生产过程的绿色化、减少资源和能源的消耗，以及减轻对环境的不利影响，实现经济发展和环境保护的“双赢”；促进发展跨境贸易，加强与全球经济的互联互通和合作，包括引进国际先进的管理理念、技术和国际人才；促进包容性增长，惠及更广泛的社会群体。

本文的边际贡献在于：已有研究对高技术产业园区和产业集聚的研究相对较多，然而，专门系统研究大湾区产业园区高质量发展现状的成果仍然偏少。大湾区作为中国推进改革开放和现代化建设的重要阵地，产业园区发达，有必要对该地区的产业园区发展现状、问题进行充分总结和深入分析。同时，就大湾区产业园区高质量发展的个别指标，与京津冀和长三角地区进行比较分析，明确当前大湾区产业园区发展问题的共性和特性，据此提出针对性的政策建议。本文有助于把握大湾区打造高质量发展典范的重大机遇，具有重要的理论价值和现实意义。

二、粤港澳大湾区产业园区发展举措和成效

（一）粤港澳大湾区产业园区发展举措

1.政策规划和制度先行

与国内其他地区不同，大湾区更加重视产业链及系统性制度创新。从三地各自发展优势看，广东省具有非常突出的中间产业，价值链两端延伸潜力大，香港主要发展金融业、商业相关的价值链，澳门旅游、大健康产业具有比较优势。为充分发挥粤港澳地区的综合优势，2017年国家发展和改革委员会、广东省政府等联合出台《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。该框架协议提出，充分发挥大湾区不同城市产业优势，推进产业协同发展。另一份具有标志性意义的政策文件是2019年中央出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，该纲要明确提出了建设粤港澳大湾区的使命、基本原则以及发展范畴等，同时还规定了各创新合作区重点发展的产业。针对各区域间的合作方面，2021年9月，中共中央、国务院印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，为横琴粤澳深度合作区建设提供了具体思路。上述文件为大湾区建设高质量产业园区和推动三地园区合作提供了政策保障。

2.优化创新体制机制

科技创新是促进大湾区高质量发展的根本支撑，相关举措包括：一是创新关键核心技术攻关新机制。例如，深圳高新区对项目实行“揭榜挂帅”遴选制度，对不同技术路线的项目实行“赛马制”，对项目实行全生命周期管理。二是构建科技成果高效转化机制。依托综合性国家科学中心，构建以“楼上楼下”为标志的创新创业综合体，开展商业化应用，进而使得创新的整个周期大大缩短。三是推动创新平台建设。大湾区以国家战略性需求为导向，推进创新体系优化组合，主动布局一批国家和省级重点实验室、技术创新中心等科技创新载体，打造原始创新策源地，如香港科技园建立了医疗科技创新平台和人工智能及机器人科技创新平台。四是发挥政府投资的作用，引导社会投资基金。例如，深圳高新区通过成立创业投资引导资金，以市场化、法治化为原则，引导社会资本投向初创期企业、种子期企业。五是优化人才引育政策，建立科研人员双向流动机制。通过引进人才服务中心在园区成立高新区分部，提供人才政策咨询、人才引进、文凭验证、档案管理和人力资源定制服务等专业服务，科研人员能够在科研院所、高等院校以及企业之间合理流动。优化科技人才评价体系，通过区分竞争和非竞争领域，以人才市场价值和贡献为重要考核标准，推动形成以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系。六是完善企业创新生态，组建创新联合体。促进企业与政府、科研院所、高等院校、中介加强联合联动，提升整体创新效能。

3.促进产业园区协调发展

产业园区协调发展在区域协调发展的中观体现，其关键在于差异化定位，依据本地的资源禀赋优势、产业基础，选择具有相对比较优势的目标产业，而不追求全产业覆盖。一方面，产业园区的协调表现在粤港澳三地之间的协调。例如，香港科技园在深圳设立分园，重点发展医疗科技、大数据、人工智能、新材料、金融科技等，并于2022年在深圳科创园成立“大湾区创科飞跃学院”和“大湾区创科快线”，帮助园区内科技企业开发国际市场。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出，发展中医药等澳门品牌工业。自横琴粤澳合作中医药科技产业园建成以来，截至2023年8月，其已注册190多家企业，并形成了产业集聚的良好氛围。另一方面，产业园区的协调还体现为地区内部的协调，特别是广东省。近年来，广东省出台的多项政策文件提出错位发展、强调优势互补。例如，《关于印发广东省发展汽车战略性支柱产业集群行动计划（2021—2025年）的通知》提出，立足于现有汽车产业园区基础，在招商引资及产业用地等方面加强全省统筹。2023年3月，广东省委、省政府公布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》，提出在承接产业有序转移主平台范围内共建产业转移合作园区，明确珠三角6市与省内其他城市对口帮扶，探索园区共建新模式，提升地区协调发展质量。

4.加快推动绿色低碳发展

大湾区高度重视开展规划环评，积极落实规划环评成果以及生态环境监管。一是不少城市在“十四五”规划中提出引入绿色生态核算方法或加快产业园区循环化改造。例如，《深圳市生态环境保护“十四五”规划》提出，要健全生态系统生产总值（GEP）核算方法体系；《广州市生态环境保护“十四五”规划（征求意见稿）》提出，建立生态系统生产总值核算统计制度。《佛山市生态环境保护“十四五”规划》提出，鼓励产业园区建设“新能源+储能”中心，围绕“一镇一业”促进污染集中整治。此外，香港科技园提出了减碳目标，相对于2020年，2030年范围一及范围二的绝对温室气体排放量下降42%、范围三下游租赁资产和废弃物的绝对温室气体排放量下降25%。二是对园区开展环评。三是大湾区不断加强园区污染物治理能力建设，如鼓励污水集中处理、配套建设污水处理设施等，督促工业“三废”进行合理处理。

5.完善跨境电商支撑体系

2019年以来，大湾区不断以政策引领跨境电商发展，为大湾区多数城市发展跨境电商提供了政策支持。一是出台跨境电商支持政策。仅在2019—2021年，广州陆续出台《关于推动电子商务跨越式发展的若干措施》《促进跨境电子商务高质量发展的若干措施》等文件，为促进广州贸易新业态扩容提质提供了强有力的政策指引。2024年1月，广东省人民政府《关于印发中国（广东）自由贸易试验区提升战略行动方案的通知》提出，支持粤港澳大湾区全球贸易数字化领航区建设。二是建设跨境电商产业园区和综合试验区。截至2022年，广东已有21个跨境电商综试区，其中，大湾区广东省9个城市实现全覆盖，共有国家电子商务示范基地13个。三是协同打造创新物流平台。例如，早在2018年粤港澳三地就签署了港珠澳大桥口岸合作互助“备忘录”。珠海保税区独创的“珠港陆空联运”运作模式，实现了将广东省海关的“跨境快速通关”与香港海关的“多模式联运转运货物便利计划”有效对接。

6.完善营商服务机制

为赋能企业高质量发展，大湾区致力于推动企业服务深入园区一线，持续优化营商环境，积极建设智慧园区，促进企业信息共享，加强财政金融服务。一是优化营商环境。大湾区内地的9个城市结合自身实际，积极推进营商环境改革创新，如在促进许可审批提速增效方面，2023年广州专门发布《广州市建设国际一流营商环境标杆城市助力产业高质量发展行动方案》，首次将要素环境纳入改革，推动了资源要素按照产业导向配置。二是推动“数字湾区”建设。重点围绕合作机制、行动方案、综合服务平台、高水平交流活动进行建设，为园区发展保驾护航。三是不断增大财政支持力度。近年来，大湾区高度重视园区建设的财政支持力度，提出对符合条件的平台园区、转移项目等各级主体给予奖励。2023年，广东省财政厅专门发行新增债券570多亿元，用于支持产业承接地区的园区建设。香港特区政府分阶段给予香港科技园企业直接拨款、贷款、贷款担保等支持。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》提出对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税。四是加强金融服务。为了吸纳更多金融机构进入，大湾区推出了“千亿基金、千亿信贷”助力“千亿园区”；园区组织金融推介会的比例不断提升，由2020年的72%提升至2022年的80%。银行对园区的融资规模不断扩大，广东国有银行对园区信贷发放规模超过1 000亿元，省属国有企业也在加大融资支持力度；开展金融机构与产业园区“面对面”交流活动，搭建政、银、园、企零距离对接沟通桥梁，探索更多符合当地实际、具有园区特点的金融产品，促进金融资源向园区集聚和倾斜，提升金融服务园区的效能。

（二）粤港澳大湾区产业园区发展成效

1.企业研发投入不断增加，创新能力显著提升

随着大湾区建设的制度性基础不断夯实，创新要素高效联通，阶段性成效不断显现。一是通过建设高水平科创平台，创新实力不断增强。目前，大湾区有国家重点实验室50个，其中，各大高校的全国重点实验室就有37个，还包括国家工程中心、国家医学中心、国家数学中心等国家级的科研平台。据世界知识产权组织2023年发布的《全球创新指数报告》，“深圳—香港—广州科技集群”连续两年居全球创新指数第2位。在经济发展方面，大湾区的高新技术园区推动经济行稳致远。根据《中国火炬统计年鉴》（2022）可知，2021年粤港澳大湾区高新区实现营业总收入59 003.38亿元，同比增长9.25%；实现净利润5 344.41亿元，同比增长9.73%；工业总产值40 755.77亿元，同比增长5.13%。从研发投入看，由表1可知，R&D活动经费内部支出1 982亿元，R&D活动经费与营业收入的比值达3.37%。同时，创新成效显著，2021年粤港澳大湾区高新区火炬入统企业实现产品销售收入44 624.64亿元，占营业总收入的比重为75.66%；技术收入8 978.50亿元，占营业总收入的比重为15.22%。

表1 大湾区高新区科技和研发投入情况

注：数据来源于历年《中国火炬统计年鉴》，以下各图表同。数据不包括香港科技园、澳门科技园。

 

二是高端人才集聚较快。2021年大湾区R&D人员全时当量为188 829人年，同比增加5 308人年；其中2021年深圳高新区科技活动人员达到13.04万人，占其高新区从业人员的比重为10.15%。通过优化人才制度和服务、强化柔性“引才育才”，园区企业人才智力支撑日益强化，A类高端人才超过80%被企业引进。此外，大湾区还推动企业设立海外研发中心，仅深圳就设立10个海外创新中心和4个人才联络处，吸引人才2 000多人次。需要指出的是，目前大湾区拥有两院院士共计超过160人，其中广州65人、深圳52人、港澳50人，为高新区创新发展提供重要支撑。

三是关键核心技术不断实现新突破，锻造出一批“撒手锏”技术成果。大湾区汇聚了三地的优势创新资源，智能制造是其核心技术领域之一。聚焦新一代信息技术、新材料、生物医药、新能源等关键领域，大湾区持续推进中国散裂中子源、中微子实验站、强流重离子加速器装置等项目建设。借助中国散裂中子源，科研人员获得的内部应力数据有效支撑了国产叶片的材料设计、制备和加工工艺的相关研究；联合攻关成功研制我国首台国产ECMO产品，联合研发全球首台5.0T人体全身医学磁共振成像系统，心脑血管植入式支架用镍钛超弹合金毛细管实现量产；借助“天河二号”超级计算机及高精算法技术，可以通过海量的病原体基因数据追踪其起源、传播以及进化过程。

2.产业集聚效应日趋凸显，协同发展能力持续夯实

在高质量发展理念和区域协调发展战略引领下，大湾区整体的园区产业集群集聚效应日益显现。仅在2021年，大湾区就有6个产业集群入选工业和信息化部先进制造业集群“国家队”。一是做大做强特色主导产业，打造标志性产业链，推动产业链创新链融合发展。大湾区注重错位发展和产业优势互补，已形成新一代电子信息、绿色石化、智能家电、软件与信息服务等若干超万亿元产业集群。以新一代电子信息产业为例，深圳、广州高新区的软件产业实力突出，在协同创新、融合应用、营商环境等方面的示范引领作用不断增强。香港科技园重点布局发展人工智能和机器人技术、生物医学、数据和智慧城市以及金融科技。澳门的产业优势在于大健康、现代金融、高新技术以及会展商贸和文化体育产业，横琴粤澳深度合作区入驻企业覆盖中医药、化妆品、保健品、医疗器械、生物医药、医疗服务；南粤科技园覆盖中医药大健康产业全产业链条。此外，在产业转移工业园建设的推动下，产业园在粤港澳大湾区的分布更加均衡，特别是粤东、粤西和粤北地区的工业增加值规模比重提升明显，质量和效益明显提升，从而促进了区域经济协调发展。二是高新区企业注册数量不断增加。2021年，大湾区高新区工商注册企业数为52.97万家（详见表2），同比增长超过23%；其中，高新技术企业数量为1.45万家，同比增长7.99%；入统企业数为2.39万家，同比增长接近10%。其中，广州高新区和深圳高新区工商注册企业数相对较多，分别为16.94万家、19.54万家。大湾区园区已经培育形成一批具有全球影响力的领军企业，如腾讯、华为、中兴、大疆等，这些领军企业在重构自主可控的产业链供应链中发挥着重要作用；同时，锻造了一批“专精特新”中小企业和冠军企业。不少企业在“五基”方面填补了空白，正在成为制造业高质量发展的主力军。目前，香港科技园已集聚1 700家科技企业，累计孵化培育1 000余家创业企业。

表2 2021年大湾区高新区企业注册状况

注：香港科技园数据来自：https://www.hkstp.org/zh-hk/publication/。

 

3.污染治理能力稳步提升，绿色发展成效不断显现

大湾区在促进污染减排、推动结构调整以及优化产业布局方面成效显著。一是环评开展情况总体较好。邓熙等的研究显示，广东省于2021年开展的184家省级以上产业园区中规划环评执行率接近90%。园区环评取得较大成效的原因在于建立的园区考核评价体系纳入了工业园环境保护水平，并将其作为否决性指标。其中，深圳、佛山、江门等属于大湾区的产业园区规划环评执行率达100%。二是园区污染治理能力不断提升。基于广东省74个产业园区开展生态环境状况的评估结果，截至2020年已建成集中污水处理设施的园区比重接近96%，固体废物处理处置率达100%。例如，江门、佛山等污染排放较多的专业园区采用委托等模式引入生态环境服务公司进行专业化治理，有效解决了企业自运营存在的低效率问题。三是绿色制造体系加快构建。截至2023年6月，广东已累计创建国家级绿色工厂304家、绿色工业园区11家、绿色供应链管理企业59家，绿色制造名单总数居全国首位，且大多坐落在大湾区。

4.高水平开放持续推进，跨境贸易日益繁荣

大湾区产业园区积极融入全球创新网络，大力发展自贸区，不断完善跨境电商支撑体系，国际化水平领先。一是通过积极开拓和利用国际市场，高新区内企业出口贸易结构持续优化，高附加值的高新技术产品以及技术服务出口不断提升。根据《中国火炬统计年鉴》（2022），2021年，大湾区高新区出口总额11 304.28亿元，同比增长13.27%，其中，广州和深圳高新区分别出口1 550.90亿元、4 732.61亿元，分别同比增长31.82%、12.88%，佛山和惠州次之，肇庆较低，仅为74.35亿元。二是在跨境电商产业园区和综合实验区的促动下，大湾区孕育了许多跨境电商龙头，如纺织行业中的独角兽企业SHEIN，这些龙头企业能够更好地带动上下游供应链协同发展。三是自贸区快速发展，辐射带动能力突出。目前，大湾区有三大自贸区，分别为深圳前海、广州南沙以及珠海横琴，这三大自贸区为其他园区参与高水平对外开放合作提供了基础。

5.营商服务水平持续提升，园区合作竞相迸发

在“放管服”改革持续推进下，大湾区营商服务成效十分明显。一是园区营商环境质量持续提升。例如，广州将既有建筑装饰装修工程的施工许可申报材料压减至申请表、不动产权证、施工合同、项目经理及总监资格证、图纸稳定承诺、五方责任主体授权书6项，审批时间压缩至2个工作日内。通过简化办电手续，不断提升客户体验。将高压办电（过程）减为受理申请、答复签约、竣工接电3个环节，低压办电过程减为申请签约、施工接电2个环节。二是打造韧性智慧合作园区，构建多元化应用场景。在新一轮科技革命和产业变革加速演进下，大湾区注重发挥人工智能领军企业的示范带动作用，如广东支持香港优势领域“再工业化”，联合建设穗港智造合作区，重点发展新一代信息技术、生物医药、智慧物流等现代服务业。建设智慧园区，不断丰富应用场景，如河套深港科技创新合作区深圳园区“一号通道”信息系统正式上线，极大便利了入驻企业。

三、粤港澳大湾区产业园区存在的突出问题

（一）部分园区体制机制有待健全

随着各地产业升级和快速发展，高新区扩容正在成为趋势。深圳高新区已形成一区两核多园的局面，一区为深圳高新区，两核是南山园区和坪山园区，多园包括南山、坪山、龙岗、龙华、宝安。广州高新区也于2019年经历扩容。“一区多园”是指某个高新区包括多个分园，分园可能分布于不同行政区（县），且表现为不连片的特点。然而，“一区多园”在实际运营过程中的管理体制和利益共享机制存在一定的问题。一是缺乏统一规划。对深圳高新区、佛山高新区而言，其主园区和分园区可能缺乏系统规划，各分园各自为政，进而难以形成合力。二是主园区与各分园区之间存在冲突，例如，“一区多园”模式下，分园区管委会原有管理权限会向主园区倾斜，相应的管理理念和方法也会根据高新区的总体规划发生调整。同时，主园区通过资源共享以及招商政策促使分园区发展壮大后，分园区会脱离主园区独立发展，进而导致主园区沉没成本高的不利局面。三是不同级别政府部门的冲突，各主体间权责利不明确。“一区多园”模式会改变原有利益分配格局，由于涉及多个主体，不同主体在职责分工、管理权限等方面易产生矛盾。例如，不同级别的主园区和分园区对应的不同政府级别的财政收入，一旦存在利用共享机制不明确的情况，容易造成利益冲突。

（二）创新要素不充分不均衡

尽管大湾区通过制度创新，使其创新实力明显提升，但仍然存在不少问题。一是与国际知名湾区和国内其他发达地区相比，大湾区创新要素不足。已有湾区发展经验表明，园区的创新与具备较强研发能力的高等院校密切相关，如旧金山湾区有斯坦福大学和加州大学，纽约湾区有哈佛大学和麻省理工学院，东京湾区有东京大学。缺乏高校资源会导致这些地区的高新区创新能力不强、创新创业团队不足等问题。从其他地区看，2021年大湾区的高新区企业研发人数低于长三角地区，且2020年存在较大幅度下降。根据《中国火炬统计年鉴》（2022），与长三角高新区相比，2021年大湾区R&D人员全时当量仅为291 358人年，与长三角（540 221人年）具有较大差距。同时，与京津冀、长三角这些具有全球影响力的国际科技创新中心相比，大湾区在产学研方面的融合还有提升空间，科技创新力量尚未形成合力。二是大湾区内部创新要素不均衡问题突出。尽管大湾区有香港中文大学、香港大学、中山大学、南方科技大学等，但不可否认的是，这些大学与世界一流大学仍有较大差距。同时，大湾区的知名科研院所主要分布在广州、深圳、香港等地，其他如中山、惠州、东莞等地区显著缺乏高端资源。三是高技术企业相对偏少。相比京津冀、长三角的高新区，大湾区高新区的高技术企业数量相对不足。2021年，大湾区高新区的高技术企业数为14 509家，与京津冀（20 358家）、长三角（33 919）存在较大差距。从大湾区内部看，深圳高新区的高新技术企业数量是肇庆高新区的19倍，深圳、广州、佛山、珠海四个国家级高新区之间的研发资源差异也非常大。以上证据表明，大湾区的园区创新资源不充分不均衡的现象较为突出，可能对该地区原始创新能力的提升形成制约。

（三）产业集群缺乏整体统筹和引导

产业集群是园区建设的重要形态。立足于园区，大湾区已形成了多个具备世界先进水平的产业集群，如电子信息、新材料、高端制造等。这些产业集群形成了相对完备的产业链。然而，产业园区中真正具有世界级意义的产业集群并不多，且主要集中在个别城市，如深圳。与全国其他园区相比，既有共性问题，也有个性问题，主要包括：一是产业集群存在一定的分割以及资源浪费现象，园区内的产业发展大多缺乏统筹规划，在部分园区仍然存在盲目搞建设的现象。各城市主要园区之间的合作联动不够紧密，协同互补效益未能充分发挥。二是产业园区规模小、分布零散，相互之间缺乏合作，难以形成联动效应和规模效应，还会导致与城区联系不够紧密，不能与城区同步发展。当前，与京津冀、长三角地区类似，大湾区内不少城市缺乏基于全市产业园区的发展规划细则，包括发展定位、主导产业比例以及实施标准等。目前，大湾区内仅深圳、广州等少数重点园区正在实现由“分散”向协作转变，这些园区定位清晰，围绕龙头企业展开招商，形成了较为完备的产业链。多数园区仍然呈现“分散”“单一”的特点。三是企业规模不大，产品品牌影响力不强。其中的原因之一是园区缺乏本土领军企业，这些企业在全球价值链中往往处于中低端制造环节，部分产业缺乏自主技术创新，主要以贴牌生产为主，技术附加值不高，国际竞争力不强。

（四）园区生态环境管理机制有待优化

大湾区中的产业园区绿色发展已取得一定成效，但在生态环境管理体制机制方面仍然存在一定的优化空间。一是规划环评功能尚未充分发挥。由于现行的《规划环境影响评价条例》等相关法规未对环评结论及审查意见给予强制性要求，未对不采纳理由作出明确规定。由此，规划环评对产业园区的约束力不强，从源头预防污染等相关目标的落实缺乏强制性、约束性，进而导致目标无法真正实现。同时，产业园区规划并未纳入法定规划体系，容易导致规划环评效果难以实现。二是园区生态环境保护工作机制不健全。大湾区普遍存在“一区多园”现象，产业园区隶属不同行政区，生态环境监管主体可能分散在多个部门，一旦相关工作缺乏统筹协调，会导致生态环境保护难以有效落实。当前，大湾区多数园区缺少专门的生态环境管理机构，生态环境管理长效机制尚未建立。三是园区生态环境管理范围不全面，监测监管能力有待提升。当前，大湾区不少产业园区的实际管辖范围大于核准范围，有的园区管辖面积远远高于核准面积，外延的产业集聚区大多未纳入统一监管，从而会降低园区绿色发展和提质增效效果。大湾区内有不少是村镇园区，现行的生态环境管理文件并未对村镇园区的生态监管做出明确要求，但这些村镇园区在生态环境保护方面存在较为突出的问题，如产业低端、用地浪费等。另外，大多产业园区的生态环境监测集中在污染源排放口，存在监测要求不明确、监测不及时等问题，监测数据不能合理和准确地反映园区生态环境的变化。同时，园区的生态环境管理信息化水平有待进一步提升。

（五）跨境业务发展面临多重困境

跨境电商是大湾区的名片。随着专业化、集聚化程度提升，一些制约园区跨境电商发展的突出因素逐渐显现。跨境电商产业园区建设仍显不足，特别是服务型企业较少。同时，各地出台的政策协同性不足。这导致企业为了追求高额补贴而在各地市中辗转，容易产生贸易风险。同时，尽管大湾区跨境电商市场份额在全国排名第一，但以中小企业居多，缺少头部企业，进而在面临知识产权纠纷时，这些中小企业没有足够的资源和能力应对这些风险。此外，粤港澳三地间相关协议缺失。以粤港为例，两地市场规则与贸易制度仍然存在一定冲突，如在物流方面，两地相关协议仍然缺失。相关协作机制有待建立健全，区际执法协助工作机制仍未建立。

（六）园区服务平台建设不足

公共服务平台是提供创新服务的集成系统，对于提高园区创新体系整体效能意义重大。目前，大湾区的相关问题主要表现为：一是重大公共服务平台建设不足。大湾区产业园区具有代表性的创新平台包括产业技术研究平台和以深港青年创新创业基地等为代表的创业孵化平台，前者主要为应用研究和基础研究提供专业服务支持，后者主要提供符合市场需求的应用型研究成果。与广州、深圳、香港、澳门相比，肇庆、江门等园区的科研机构和孵化器仍处于初创阶段，重大科技项目偏少，配套设施建设方面较为滞后，不少园区重大创新平台的支撑力不足。二是产业链信息服务平台建设滞后。信息技术对于产业园区产业链的建立和完善至关重要，但大湾区缺少一体化的产业链信息平台，未能发挥集中优势资源的优势。三是服务平台缺少联动。大湾区各城市已建立的产业链服务平台覆盖范围大多仅限于本地区，缺少跨区域关联机制。特别是产业园区中以产业链为主导的平台主要集中在广州、深圳两地，对其他地区的正向溢出和带动作用较为有限。四是缺少一体化园区监测平台。此外，与其他地区相比，如长三角地区拥有两个综合性国家科学中心，建成重大科技基础设施25个，大湾区与其仍有一定差距。

四、研究结论与政策建议

产业园区高质量发展对于促进区域经济结构的优化、提升经济发展的可持续性、增强国际竞争力、实现绿色发展具有重大意义。产业园区高质量发展是指产业园区在经济增长、创新能力、绿色发展、开放合作等方面的全面提升，强调的是质的增长而非仅仅依靠规模和速度的扩张。大湾区建设是新时代国家改革开放下的重大发展战略，研究大湾区产业园区的发展质量具有重要的现实意义。本文对大湾区的产业园区发展质量展开了系统研究，立足于“创新、协调、绿色、开放、共享”高质量发展理念，具体从创新发展、产业协同、绿色低碳、开放循环、营商服务等层面体现园区发展质量。研究认为，大湾区产业园区发展质量整体在不断提升，但也存在一些突出问题。需要指出的是，受限于数据可得性，本文无法构建大湾区产业园区高质量发展的指标评价体系并对其进行综合评价。从总的指导层面看，大湾区的发展需要厘清政府和市场各自承担的功能，政府重在解决市场失灵问题，完善相关行动规则，使市场机制的积极作用得以有效发挥。结合研究结论和园区的发展实际，本文提出如下政策建议：

第一，因地制宜优化园区体制机制，强化统筹管理。

随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，优质创新要素逐步向活跃区域集聚，区域间的竞争将由政策、资源等优势主导转变为创新生态综合优势的竞争。一区多园会成为大湾区高新区的战略选择，应逐步推进一区多园管理体制机制改革创新，以适应新发展格局的要求。一是厘清统分相结合的管理架构。立足于大湾区所处发展阶段、资源禀赋、不同园区发展程度等实际，因地制宜建立市区两级统分相结合的产业园区管理体制，进一步明确高新区管委会和分园区管理结构的权限和职责分工，建立健全各方合作和利益分享机制。强化市级层面的统筹管理。二是优化准入条件。对于大湾区已经形成一区多园的地区，应继续发挥好政策主导产业布局的积极作用，明确园区准入门槛和条件，将是否坚持高质量发展纳入核心考核标准，逐步纳入当地符合条件或者发展前景较好的重点工业园区。三是多元化统筹。应尝试在更高层面建立领导小组，综合运用考核评价、激励奖惩等工具，稳步推进。四是注重发挥市场的作用。应发挥好市场在驱动产业发展中的决定性作用，鼓励企业跨区域流动，推动产业资源的优化配置。

第二，加快提升落后园区创新集聚能力，优化创新体系。

一是借鉴深圳建设虚拟大学园的经验。深圳虚拟大学园已经构建起“一园多校、市校共建”的新型大学科技园区建设模式，是国家级大学科技园，在产学研体系构建方面具有丰富的经验。大湾区其他有条件的城市应充分借鉴深圳经验，开展科技创新战略、政策及产业研究，提供科技情报、资讯等信息，为宏观政策制定提供支撑。二是成立制度“试验田”，促进联动协调。大湾区园区建设可以借鉴长三角的由科技部、三省一市协同的“4+1”新机制。长三角科创共同体成立了办公室，由科技部和上海市主要领导担任主任，并构建工作专班季度会商机制，三省一市科技部门选派优秀员工在上海集中办公，设立联合攻关、资源共享、成果转化以及国际合作等专题组。在规则流程方面，建议大湾区各地园区实现统一发布、统一规则、统一管理，在揭榜挂帅、创新联合体以及成果转化方面形成跨区域协同路径，以适应各地差异化要求。三是持续优化高端人才服务体系。提升创新平台聚才吸引力，以高精尖为导向，聚焦科技前沿以及关键核心技术领域，充分发挥横琴、前海、河套等重大创新平台的作用，吸引优秀科创人员到大湾区园区创新创业。同时，探索高端国外人才来大湾区工作生活的创新政策，支持发布横琴、前海、河套等人才创新政策包，确保人才引得进、用得好、留得住。

第三，加快建设数字湾区，加强重点园区协同协作。

一是以数字赋能投资兴业。发挥“粤商通”平台覆盖活跃市场主体的优势，推动大湾区各园区经贸合作信息平台的对接，为大湾区企业提供营商全链条服务。加强审批系统与公共服务系统互联互通，简化涉企事项审批流程。推动产业数字化改造和升级，加快构建以“工业互联园区+行业平台+专精特新企业群+产业数字金融”为核心的新型制造生态系统。二是进一步明确各主要园区的功能定位，明确主导产业，通过主导产业招商引资，横向配套，纵向延伸，不断完善产业链条。三是发挥龙头企业的示范引领作用。例如，华为在松山湖建成广东省首个“华为云工业互联网创新中心”，该中心已扶持100多家企业“上云用云”，相关行业包括电子信息、软件、生物医药等。在工业互联网创新中心的推动下，企业人力成本大幅减少，研发效率和生产效率明显提升，有力助推企业绿色数字化转型和高质量发展。

第四，完善生态环境管理体制机制，推动园区绿色低碳发展。

一是优化生态环境管理体制机制。由于大湾区村镇园区数量较多，应在地方相关文件中将村镇园区的规划环评管理考虑进去，促进这些园区的绿色转型。二是明确生态环境主管部门的职责。应建立健全产业园区生态环境监督机制，对大湾区中生态环境问题较为显著的产业园区，采用挂牌督办、曝光等方式，督促这些园区限期整改。三是建立健全园区生态环境保护责任考评指标体系。参考《生态文明建设目标评价考核办法》，结合大湾区的发展实际，构建能够反映大湾区生态环境保护质量的指标评价体系，将其纳入园区绩效考核范畴。同时，结合中央层面能耗“双控”转向碳排放“双控”的管理制度，将碳排放“双控”也纳入生态环境保护责任考核体系中，按照“谁参与谁受益”的原则，充分调动产业园区各类主体推动绿色发展的积极性。促进产业园区环境信用等级评价体系建设。四是加快园区生态环境管理信息系统互联互通。运用云技术、大数据、能源互联网、超算中心等关键领域核心技术，加快园区生态环境管理与分园区管控的联动，严格执行产业园区生态环境准入制度。

第五，加快跨境电商产业园建设，持续推进高水平开放。

全面扩大高水平对外开放是打造国际一流湾区的必然要求。大湾区重点产业园区应继续加强与国际的规则衔接和机制对接工作，对标高水平国际投资贸易协定规则，发展跨境电商园区，提升物流体系建设水平。一是推动跨境电商产业园区建设。在现有产业园区中重点引入服务型企业，涵盖报关清关、支付结算、大数据分析等，健全跨境电商产业生态。鼓励产业园区建设运营单位为入驻企业提供融资孵化等方面的服务支持。支持大湾区各类产业园区制定跨境电商产业发展标准。同时，聚焦新一代电子信息、智能家电优势产业集群等战略性支柱产业集群，开展“产业集群+跨境电商”试点，帮助传统制造企业“走出去”。二是加快大湾区全球贸易数字化领航区建设，完善陆空铁联运物流体系，提升物流运输效率。将仓储用地纳入国土空间规划，建设智能多式联运场站，提升分拨效率。发展多层次轨道交通方式，推动一体化运营。此外，鼓励企业在共建“一带一路”国家和地区建立海外仓，提升通关便利化水平。

第六，强化园区服务平台建设，建立一体化园区产业监测制度。

一是根据各地区省级及以上园区的产业链规划和布局，探索发展多样化的共治平台。加强大湾区产业协作。特别是在研发和技术成果转化、重大创新平台建设等方面搭建信息平台，推动园区在产业政策、战略规划以及服务等方面实现信息共享，完善常态化的园区产业规则衔接制度。二是建立园区产业监测制度。围绕大湾区高质量发展目标，建立园区产业监测评价指标体系，探索建立营商环境大数据监测评估制度。构建数据模型，开展实况监测，对园区产业进行实时或定期监测，以评促建助推园区明确发展现状、找准痛点，为大湾区园区产业健康运行提供精准研判和有效的应对之策。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文。

 

李鹏 | 经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所《中国工业经济》编辑，助理研究员；研究方向: 产业经济。

 

李鹏,史丹.粤港澳大湾区产业园区高质量发展研究[J].暨南学报(哲学社会科学版),2024,46(07):131-145.