全球气候治理中的中国方位：历史逻辑、现实境遇与优化路径

 

中国作为全球最大的发展中国家和最大的碳排放国，在应对气候变化中扮演着关键角色。中国应对气候变化的重大现实意义不仅体现在改善环境和保护生态上，还涉及推动经济转型、提升社会福祉、增强国际影响力、促进全球气候治理等多个层面。通过实施有效的气候政策和行动计划，中国能够提升自身在全球绿色低碳发展中的领导地位，其经验和行动对全球应对气候变化产生了积极的示范效应，进而为全球气候变化应对提供有力支持。总体上，中国在应对气候变化方面面临着巨大挑战，同时也蕴藏着诸多机遇。深入研究中国的气候治理政策及其实施成效、面临的重大机遇和现实挑战，一方面为中国绿色产业的发展提供方向，进而形成可持续发展的长效机制；另一方面有助于为全球气候治理提供经验借鉴，增强全球气候变化应对的合作与共识。

一、中国应对气候变化的政策与行动

中国始终高度重视应对气候变化，将积极应对气候变化作为实现自身可持续发展的内在要求和推动构建人类命运共同体的责任担当。进入21世纪以来，为应对气候变化，中国出台了多项政策，相关政策梳理如表1所示。中国应对气候变化政策的特点如下：

（一）政策目标转向生态保护与低碳发展并重

本文将其划分为三个阶段：第一阶段（2000—2012年）是应急响应与探索阶段，政策主张主要强调生态保护、资源节约和环境保护。在这一阶段，中国对气候变化的关注逐步上升，但主要是将其作为环境保护和资源管理的一部分。尤其是2006年以后，政策逐渐兼顾了应对气候变化、推动低碳经济发展等目标，如颁布《中华人民共和国可再生能源法》，倡导发展可再生能源，建设资源节约型、环境友好型社会。2009年，中国在哥本哈根气候大会上承诺，到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年减少40%—45%。第二阶段（2013—2019年）是系统推进阶段。随着气候变化对全球生态和经济体系的影响日益凸显，特别是气候变化引致的极端天气事件频发，中国开始采取更为系统和综合的气候政策。在这一阶段，中国的发展理念和发展战略发生了根本性变化，绿色发展理念与中国的全面深化改革相结合，推动了生态文明建设与经济社会发展各方面的深度融合。2015年，中国在《巴黎协定》框架下正式承诺，到2030年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降60%—65%。第三阶段（2020年至今）是战略转型与全球引领阶段。中国提出“双碳”目标，明确了气候政策的长期性与战略性，推动国家层面制定和实施全局性、系统性的政策规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。未来，随着气候变化和全球环境形势复杂化，政策将更加灵活，关注与应对新问题，如气候适应、气候融资等。总之，从初期的环境保护和应急响应到逐步建立绿色低碳发展模式，再到如今战略性、全局性目标的提出和政策框架的完善，中国的气候变化应对策略遵循了从认知提升、政策调整、行动实施到长远规划的内在逻辑。每个阶段都是上一阶段的延续与发展，整体呈现出逐步深化和战略化的特点，不仅体现了中国对气候变化的日益重视，也展现了应对气候变化的决心与能力。

（二）减排手段从行政命令转向市场机制与行政手段相结合

过去，中国主要依赖行政命令、目标设定和行业约束来推动减排，例如制定行业标准、控制高排放行业的发展。随着政策的不断深化，政府开始重视利用市场机制来促进减排，如碳排放权交易市场的建立。2013—2014年，中国在七个地区开展了碳排放权交易试点建设，并于2021年正式建立了全球规模最大的碳排放权交易市场，未来还会陆续涵盖多个高排放行业。通过建立全国范围的碳排放权交易市场来控制和减少碳排放，标志着中国在气候政策上从依赖单一行政工具逐步向构建多元化政策工具体系的转型。碳排放权交易政策的实施为企业提供了灵活的减排激励，促进了低碳技术的快速发展和碳减排的市场化。同时，注重发展绿色金融，通过绿色债券、绿色基金等金融工具，促进环保项目和清洁能源项目的融资。绿色金融不仅为企业提供了减排投资的资金支持，也为资本市场注入了绿色发展动力。除了直接控制排放外，政府还通过鼓励社会各界提高能源利用效率，推动节能减排技术的创新与应用。此外，中国逐渐重视气候适应问题，提出包括抗灾能力建设、城乡基础设施的气候韧性建设、农业应对气候变化的适应性措施等，逐步建立起了与减排相辅相成的气候适应政策体系。

（三）政策体系从分散化转向协同化

中国的气候政策逐渐实现了与其他政策领域的协同发展。例如，气候政策与能源政策、工业政策、交通政策、城乡规划政策以及公共健康等领域的政策开始衔接。气候政策的目标不再局限于减排，而是通过多领域的综合措施推动社会全方位的绿色转型。从能源转型看，中国推动煤炭的替代与清洁能源的发展，太阳能、风能等可再生能源的占比逐年增加。在这一过程中，能源政策不仅为减排目标服务，还促进了绿色技术、绿色产业的发展。从绿色交通看，加快电动汽车的普及也是中国气候政策的一个重要部分。政府通过补贴、政策引导以及基础设施建设支持绿色交通系统，减少传统燃油车的碳排放。此外，中央与地方也存在协同效应，在气候政策实施中，中央政府设定了总体框架和目标，而地方政府根据实际情况制定具体的实施细则，组织和落实具体的跨部门行动，确保政策措施落到实处。地方政府在能源利用、污染治理、绿色项目建设等方面起到了关键作用，形成了上下协同、协调推进的局面。需要指出的是，在中央政府制定的框架下，地方政府有较大的空间进行政策创新，一些地方政府在发展可再生能源、碳排放权交易、绿色城市建设等方面进行了先行先试，并取得了显著成效，为全国范围内的气候变化应对提供了宝贵的经验。

（四）碳核算体系从不完善转向精细化

推动碳核算体系建设是应对气候变化、实现碳达峰碳中和目标的关键步骤。在碳排放核算方法的制定与完善方面，中国基于国际标准，如温室气体核算协议（GHG Protocol），采用了适合国情的碳排放核算方法，涵盖了企业、行业、区域等多层次的碳排放测量与报告标准；国家发展和改革委员会、生态环境部等部门发布了《温室气体排放核算与报告指南》，对各类行业和领域（如电力、交通、工业、建筑等）的排放核算进行标准化指导，统一核算与报告方法，确保数据的可比性和透明性。在碳排放监测平台建设方面，中国建立了包括国家、省级和行业层面的温室气体排放监测体系，利用卫星遥感、地面监测站、传感器等技术手段，开展温室气体排放数据的监测工作；通过“碳排放权交易系统”等平台，促进碳排放数据的集中收集、汇总和透明披露。

（五）参与主体从政府主导转向全社会参与

中国应对气候变化的过程中，推动全社会参与绿色转型已成为政策的关键方向。通过政府、企业、金融机构、社会组织等多方力量的协调合作以及公众绿色意识的提高，社会各界积极参与绿色转型的动力不断增强。一是加强公众意识教育。通过加强与气候变化相关的公众教育和宣传，推动社会各界了解气候变化的严重性以及应对气候变化的重要性。例如，通过电视节目、社交媒体、公众讲座、环保活动等渠道传播气候变化信息，提高全社会对气候变化的认知水平；通过宣传绿色生活方式，鼓励公众在日常生活中采取节能减排的行为，如减少能源消耗、节约用水、垃圾分类、推广低碳交通工具等；提供绿色产品，如绿色电力、可再生能源产品和节能家电。二是推动企业绿色转型。一方面，加强对企业环保行为的监督，实施更为严格的环境保护法规和标准，要求企业履行环境责任。例如，碳排放监测和披露制度的建立，使企业必须公开其碳排放数据，并按要求减少排放；企业的社会责任也逐渐被公众和市场所关注，绿色消费和可持续发展理念逐渐成为企业竞争力的一部分。另一方面，鼓励企业投资低碳技术、绿色产业及可持续发展项目。三是鼓励社会组织与民间力量的参与，如环境保护类非政府组织（NGO）在推动经济社会转型中发挥了重要作用。

（六）国际合作从积极参与转向主动引领

中国在全球气候治理中的角色越来越重要。除了国内政策的调整外，中国积极参与全球气候协议的谈判和落实，承诺为全球气候变化应对贡献中国方案。中国提出的碳达峰碳中和目标，既体现了对国内经济结构转型的要求，也体现了对国际气候责任的主动承担。例如，在区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）框架下，中国与其他成员国的绿色产品和低碳技术贸易得以促进，电动汽车、可再生能源设备、绿色建筑材料等低碳产品在成员国之间的流通更加便利；区域内的绿色供应链逐步形成，中国在绿色制造和清洁能源领域的优势得到了体现，部分成员国借助中国的技术和资金支持，推动了本地区的绿色产业发展；中国的绿色金融市场在RCEP协议中发挥了引领作用，通过绿色金融政策推动更多资本流向绿色产业；面对气候变化带来的极端天气事件（如台风、洪水等），中国与其他RCEP成员国加强了信息共享与灾害防控合作。此外，中国的气候政策强调企业特别是跨国公司在全球气候治理中的角色，相关国际合作项目（如“一带一路”绿色发展）鼓励企业在海外投资和合作时，采用绿色、低碳的技术和方案，帮助其他国家应对气候变化，同时提升中国企业的国际形象。

上述政策变化展现了中国从注重生态保护到积极推进低碳经济和全球气候治理的转变，并且体现了政策在广度和深度上的扩展。

表1 2000年以来中国的气候政策及相关举措

 

二、中国应对气候变化的成效与进展

在传统发展理念下，减排往往被视为经济发展的障碍，这是因为环保和减排会增加生产成本，抑制生产力的提升。然而，近年来的实践表明，减排和经济发展并非对立关系。通过实施绿色低碳发展策略，中国不仅在减排上取得显著进展，还推动了许多新兴产业的崛起。中国通过积极行动，不仅为国内绿色转型提供动力，也为应对全球气候变化作出了重要贡献，成为全球气候治理的重要引领者之一。这种转型背后的内在逻辑在于，新发展理念不仅为环境保护提供了新的视角，还为经济发展开辟了新的路径，体现了绿色发展的前瞻性、创新性和可持续性。

（一）经济发展与减污降碳统筹协同迈向新征程

中国坚定不移走绿色、低碳、可持续发展道路，致力于将绿色发展理念融入经济社会建设的各方面和全过程，实现了在经济社会持续健康发展的同时，碳排放强度显著下降的目标。2020年中央经济工作会议提出，要继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应。中央财经委员会第九次会议提出，要实施重点行业领域减污降碳行动，加快推广应用减污降碳技术和加快形成减污降碳的激励约束机制，并指出“十四五”时期中国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。

中国温室气体排放与其他环境污染物存在较强的排放同源性和控制措施的同效性，二者的统筹和协同从一开始就相伴相生。“绿水青山就是金山银山”、减污降碳协同与推动经济高质量发展又是密不可分的。中国在采取节能减排、应对气候变化措施的同时，实现了经济快速增长；在推进生态文明建设的过程中，实现了低碳与经济社会的协同发展。中国通过实质推进减污降碳协同治理，探索完善减污降碳协同机制，出台了以《减污降碳协同增效实施方案》为代表的一系列方案，从战略制定、制度建设、考核评价、监督执法等多方面建立起协同增效的内在联系及政策体系，有力推动了环境效益、气候效益、经济效益和社会效益的多赢目标的实现。

（二）“四个革命、一个合作”取得显著成效

中国目前是全球最大的能源生产国，受制于资源禀赋等约束，在很长一段时间内能源结构以煤炭为主。2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议提出了能源安全新战略，即“四个革命、一个合作”。“四个革命”是指推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道。“一个合作”是指全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。进入新时代以来，中国以“四个革命、一个合作”的能源安全新战略为指引，推动形成了能源强度稳步下降、能源结构持续优化、非化石能源加快开发、能源效率明显改善的能源发展新格局。

从能源消费革命看，2012年以来，中国能源利用效率大幅提升，节能降耗成效显著。“十一五”以来，中国单位GDP能耗整体呈现下降态势，累计降低43.8%，年均下降3.1%，单位产品能耗明显降低。同时，中国能源消费整体呈稳定增长态势。分品种看，清洁能源消费增长更快。党的十八大以来，中国深入推动能源消费革命，能源绿色低碳转型步伐加快。天然气、水电、核电、新能源等清洁能源消费增长加快，占能源消费总量比重从2012年的14.5%提高到2023年的26.4%。中国已建成世界最大规模的电动汽车充电网络，有效促进了交通领域能效提高和能源消费结构优化。

从能源供给革命看，中国目前是世界能源生产第一大国。党的十八大以来，中国能源生产发生巨大变革，发展动力由传统能源加速向新能源转变，结构由以煤为主加速向多元化、清洁化转变。2023年，原煤占一次能源生产总量的比重下降到66.6%；原油占比下降到6.2%；天然气、水电、核电、新能源等清洁能源加速发展，占比大幅提高到27.2%。如今，中国已经基本建成煤、油、气、核及可再生能源多轮驱动的能源生产和供应保障体系，同时，中国的能源储备体系不断健全。通过建成国家石油储备基地，建立完善天然气产供储销体系和煤炭生产运输协同保障体系等，能源安全保障水平和韧性持续提升。

从能源技术革命看，中国持续推进能源科技创新，能源技术水平不断提高。中国目前已建立了完备的水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源装备制造产业链，成功研发制造了全球最大单机容量的水电机组，同时不断刷新光伏电池转换效率世界纪录；建成若干应用先进技术的核电站，反应堆小型化不断取得突破；油气勘探开发技术能力持续提高；煤炭绿色高效智能开采技术得到大力发展，大型煤矿采煤机械化程度达98%；建成全球规模最大的电网，且供电可靠性位居世界前列；通过“互联网+”、区块链等新兴技术应用于传统能源的产销储环节，推动了一大批能源新技术、新模式、新业态的蓬勃兴起。

从能源体制革命看，中国全面深化能源体制改革。全面提升能源领域市场化水平，营商环境不断优化，市场活力明显增强；进一步放宽能源领域外资市场准入，民间投资持续壮大，投资主体呈现多元化；有序放开发用电计划，推动交易机构独立规范运行，深入推进电力市场建设；加快推进油气勘查开采市场开放与矿业权流转、管网运营机制、原油进口动态管理等方面的改革，完善油气交易中心建设；推进能源价格市场化，进一步放开竞争性环节价格，初步建立电力、油气网络环节的科学定价制度；协同推进能源改革和法治建设，能源法律体系不断完善；覆盖战略、规划、政策、标准、监管、服务的能源治理机制基本形成。

从全方位加强国际合作看，中国持续深化能源领域对外开放。通过大幅度放宽外商投资准入，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，减少能源领域外商投资准入限制，通过打造市场化、法治化、国际化营商环境，促进贸易和投资自由化便利化；推动自由贸易试验区能源产业发展，国际能源公司在中国的投资规模稳步增加，外资加油站数量快速增长，一系列重大外资项目相继在中国落地；着力推进共建“一带一路”能源合作，在实现自身发展的同时更多惠及其他国家和人民，与全球100多个国家、地区开展广泛的能源贸易、投资、产能、装备、技术、标准等领域合作；通过第三方市场合作，与一些国家和大型跨国公司开展清洁能源领域合作，推动形成开放透明、普惠共享、互利共赢的能源合作格局。中国积极推动全球能源绿色低碳转型，广泛开展可再生能源合作，促进了全世界范围可再生能源成本的下降，加速了全球能源转型进程；积极推动跨国、跨区域能源基础设施联通，中俄、中国-中亚、中缅油气管道等一批标志性的能源重大项目建成投运，中国与周边七个国家实现电力联网，能源基础设施互联互通水平显著提升；致力于提高全球能源可及性，通过采用多种融资模式为无电地区因地制宜开发并网、微网和离网电力项目，为使用传统炊事燃料的地区捐赠清洁炉灶，提高合作国能源普及水平，惠及当地民生；通过积极参与全球能源治理，广泛开展多边合作，携手应对全球气候变化，为促进全球能源可持续发展贡献中国智慧、中国力量；提出全球能源可持续发展的中国主张，为全球能源可持续发展提供中国方案。

（三）产业低碳化转型为绿色发展提供新动能

党的十八大以来，中国已在产业低碳化转型方面取得显著成效，形成了产业发展与环境保护协调发展的良好态势。中国的产业低碳化转型主要通过以下几个方面来实现：发展新能源产业、优化产业结构、推动绿色节能建筑跨越式增长及完善绿色交通体系（见图1）。其中，发展新能源产业，主要表现为新能源汽车产业得到快速发展、中国风电和光伏发电设备的产销额均领先全球，技术水平位居世界前列；优化产业结构，主要表现为第三产业增加值占GDP比重增加、节能环保等战略性新兴产业及高技术制造业快速发展、单位工业增加值能源消耗量显著降低；绿色节能建筑跨越式增长，主要表现为城镇新建绿色建筑占当年新建建筑的比例大幅提升、累计建成绿色建筑和节能建筑的面积与节能建筑占城镇民用建筑面积的比例提升，以及对现有居住建筑和公共建筑进行的广泛性节能改造；完善绿色交通体系，主要表现为综合运输网络不断完善、城市低碳交通系统建设加快，以及城市公共交通机动化出行分担率稳步提高。

图1 中国产业低碳化转型路径

 

（四）生态系统碳汇能力持续提升

中国坚持多措并举，有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土等的固碳作用，持续巩固提升生态系统碳汇能力。中国提升生态系统碳汇能力，主要表现为增加森林资源和人工造林面积，实施退耕还林还草，发挥森林资源重要的碳汇价值。目前，中国林草年碳汇量超过12亿吨二氧化碳当量，居世界首位，是实现碳中和目标的“压舱石”。同时，通过防沙治沙、石漠化治理、水土流失综合治理、修复退化湿地和新增湿地面积等方式，通过大量建立国家级自然保护区、建设高标准农田及整治修复海岸线和滨海湿地等手段，实现了对生态系统碳汇功能的有效保护。城市地区的碳汇能力提升，主要通过加强建筑、交通等领域的低碳发展以及保护城市的森林和农业领域实现。此外，低碳政策在提升生态系统碳汇能力方面也发挥了积极作用，有研究表明，碳排放权交易政策能够增加碳汇能力，从而助力碳中和目标的实现。

（五）绿色低碳生活已成为新风尚

践行绿色生活已成为建设美丽中国的前提条件，也正在成为全社会共建美丽中国的自觉行动。中国通过开展“全国节能宣传周”“全国低碳日”“世界环境日”等活动，普及气候变化知识，加强包括气候变化和绿色发展在内的生态文明教育，组织开展面向社会的应对气候变化培训。同时，通过倡导城市公共交通出行、开展“光盘行动”等活动，大力提倡绿色、低碳和节俭的生活方式，使其成为社会新风尚。有研究表明，以生态环境局开通环保官微为代表的政务新媒体通过公开宣传引导公众选择低碳生活方式，从而实现了生活领域的直接碳减排。此外，低碳城市试点政策显著提高了公众低碳关注度，促使公众消费偏好转向绿色化，增加了绿色产品需求，从而加快了绿色低碳生活方式的普及。

三、应对气候变化中的发展机遇

中国气候治理模式的转型既反映了传统高碳发展路径的内在约束，也体现了绿色发展新动能的驱动作用。通过抓住这些机遇，中国不仅实现了环境保护与经济增长的“双赢”，还通过独特的政治体制、市场规模、技术创新和产业链优势，为全球绿色发展贡献了自身的力量。中国应对气候变化带来的机遇涵盖了经济、社会、技术、金融等多个层面，推动绿色转型、能源结构优化、技术创新、全球合作等方面的发展。

（一）绿色产业发展与技术创新动力强劲

随着全球向低碳经济转型，可再生能源（如太阳能、风能、氢能等）的需求大幅增加。能源生产和消费的绿色化推动了新能源产业的快速发展。这不仅是减少温室气体排放的重要手段，也是创造大量就业机会和促进新技术创新的重要领域。首先，从绿色技术看，面向未来，钢铁、化工等高耗能行业仍具有巨大的节能技术改造空间和市场潜力。农业和食品行业是碳排放的重要来源之一，绿色农业技术的推广为减少碳排放提供了新路径。通过采用可持续的耕作方式、节水灌溉技术、智能农业系统等技术手段，农业生产不仅可以减少对环境的负面影响，还能够提高效率，增加产值。其次，从新能源产业看，全球范围内太阳能和风能的技术不断进步，使得成本大幅下降。这为相关企业提供了广阔的市场机会，特别是在发展中国家，新能源项目的投资潜力巨大。氢能作为清洁能源的一种形式，逐渐被视为未来能源的关键组成部分；储能技术的发展对于解决可再生能源发电的不稳定性也具有重要意义，为相关企业提供了新的技术研发和市场需求。再次，建筑行业是能源消耗和碳排放的重要来源，绿色建筑的建设正在成为全球趋势。建筑材料、节能设备和智能建筑技术的创新催生了新的商业机会。例如，建筑物的智能化、节能照明、环保建材和高效空调系统等绿色技术的推广，将推动建筑行业的绿色转型。最后，碳捕获和封存技术被视为应对气候变化的关键技术之一。该技术能够捕获工业过程中的二氧化碳排放，并将其储存于地下或转化为有用的化学品。随着碳定价机制和碳排放权交易市场建设的推进，碳捕获和封存技术的发展成为能源行业的重要机遇。

（二）绿色金融与投资需求大幅增加

绿色金融作为推动低碳转型的核心工具之一，正成为全球资本市场的重要组成部分。首先，绿色债券和绿色基金的快速发展为企业提供了资金支持，推动绿色项目的建设。例如，企业可以通过发行绿色债券筹集资金，用于可再生能源项目、节能减排技术等领域的投资。2021年，全球绿色债券发行规模就已接近5000亿美元。其中，中国在全球绿色债券市场中占据重要地位，为全球第二大绿色债券市场，2023年发行量约为835亿美元。截至2023年末，国内21家主要银行绿色信贷余额达到27.2万亿元，同比增长31.7%。其次，碳排放权交易等政策的实施为企业提供了市场化的减排机制。在这些市场中，企业可以通过购买碳配额或通过投资低碳技术来实现碳减排目标。碳市场的成熟将促进绿色投资的增长，并为金融机构提供新的投资机会。此外，绿色保险成为风险管理的重要工具。为应对气候变化带来的风险，企业和个人越来越倾向于购买与气候变化相关的保险产品，如自然灾害险、气候适应险等。保险行业还可以通过提供绿色金融产品和服务，支持可持续发展项目。截至2023年末，中国绿色保险业务实现保费收入2298亿元，未来绿色保险服务规模还会持续增长。

（三）绿色消费市场需求持续扩大

中国拥有巨大的消费市场和生产能力。随着环保意识的提升，消费者越来越偏向选择绿色、低碳的产品和服务。绿色消费已成为一个重要的市场趋势，从可持续的衣物、家电，到绿色食品、环保包装等，环保产品的市场需求正在不断扩大。企业可以通过生产绿色产品、提供环保服务来满足消费者需求，从而获得市场份额。电动汽车（EV）产业是应对气候变化的关键领域之一。在全球范围内，越来越多的国家出台鼓励电动汽车购买的政策，如补贴、免税等措施，电动汽车市场已进入快速发展期。智能出行、共享出行和绿色交通系统的推广也为汽车产业带来了新的发展机遇。此外，企业通过获得环保认证、绿色标签等认证，能够在市场上树立绿色品牌形象，吸引更多消费者关注。例如，获得“绿色产品”标签或“碳足迹”认证的产品，能够增强其在消费者心中的竞争力。消费者越来越倾向于选择那些符合可持续发展标准的品牌和产品，这为企业提供了发展机会。

（四）国际气候合作进一步加强

全球应对气候变化的努力为国际低碳技术合作与创新提供了广阔空间。发达国家与发展中国家之间的技术转移，尤其是在可再生能源、节能减排、绿色建筑等领域，为相关企业提供了全球化的市场机会。中国有望通过RCEP进一步深化气候变化合作。RCEP作为全球最大自由贸易区，推动了亚太地区低碳技术和绿色产业的合作，促进了区域内可持续发展目标的实现，进一步巩固中国在应对气候变化和推动绿色经济转型中的领导地位。例如，在RCEP协议中，涉及环保、可持续发展等方面的合作内容将促进成员国之间绿色标准的对接和互认，这有助于简化绿色产品在区域内的贸易流程，减少非关税壁垒，促进绿色商品流通。RCEP为中国推动区域碳排放权交易市场合作提供了机遇。中国可以与RCEP其他成员国合作，共同推动碳排放权交易市场的发展，探索区域碳定价机制。中国的碳排放权交易市场正在逐步扩展，与RCEP成员国共享碳交易经验、技术和市场机制，推动区域内碳减排合作。RCEP成员国还可以通过合作，推进可再生能源项目和基础设施建设，分享技术经验，共同推动全球减排目标的实现。

（五）就业等方面的社会效益不断显现

气候变化的应对措施将创造大量新的就业机会，特别是在新能源、环保技术、绿色建筑、智能交通等领域。首先，太阳能、风能、氢能等可再生能源产业迅速发展，这些产业的兴起创造了大量的就业机会，包括设备制造、安装、维护以及研发等。例如，全球范围内对太阳能电池板和风力发电机的需求激增，从而推动了相关行业的就业增长。其次，电动汽车、智能交通系统和共享出行等领域的快速发展，也带来了大量的就业机会。电动汽车的生产、充电基础设施的建设和维护，以及智能交通系统的设计与运营，都需要大量的技术人员、工程师和服务人员。再次，绿色建筑标准和节能减排政策也会推动建筑行业转型。这不仅包括绿色建筑材料的研发与生产，还涉及建筑节能技术的应用、绿色认证体系的推广等方面，为建筑工人、设计师、工程师等提供了大量的就业机会。最后，许多传统高碳排放行业（如煤炭、钢铁、化工等）在向绿色转型的过程中，可能面临劳动力的结构性变化。例如，煤矿工人可能需要转型到可再生能源领域，如太阳能和风电场的建设与维护岗位。传统工业工人也可能需要接受再培训，以适应低碳技术和新型绿色产业的需求。

需要指出的是，气候变化应对措施带来的社会效益还包括提升社会整体福利水平，尤其是在低收入群体和弱势群体的生活条件改善方面。从能源可及性看，绿色能源如太阳能、电池储能、微型风力发电等的推广可以降低能源贫困，尤其是中西部欠发达地区，通过普及廉价的太阳能和风能技术，可以获得可靠的能源供应，从而提升居民的生活质量。绿色产业和技术的兴起还为失业群体提供了新的就业机会，尤其是低技能劳动力可以通过培训获得绿色行业所需的基本技能，这不仅为个人带来收入，也有助于社会的稳定。

四、应对气候变化中的现实挑战

中国在应对气候变化的过程中，也面临诸多复杂的挑战，包括能源结构转型的困难、减排目标任务重、极端天气和自然灾害的应对压力、碳排放统计核算体系不完善以及绿色贸易壁垒日益强化等。为应对这些挑战，中国正在积极采取政策措施，并逐步建立起应对气候变化的长期战略。党的二十届三中全会提出，要“协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化”。这为新时代气候治理指明了方向。在此战略框架下，发展新质生产力成为关键路径，其核心在于资源配置优化与绿色技术的广泛应用。然而，现有的资源配置机制和产业结构仍然偏重传统能源和重化工业，因此需要通过深化改革生产关系来破解结构性矛盾，实现气候目标与经济转型的协调统一。

（一）治理体系尚不健全，适应行动力度有待加大

中国在应对气候变化的治理体系方面面临多重挑战，尤其是在气候风险评估、适应行动及政策协调等方面的不足，制约了应对气候变化的能力。中国应对气候变化的措施虽然逐步推进，但系统性、协同性和长效性不足，尚未形成完善的气候适应治理体系。

第一，适应气候变化的治理体系建设亟待加快。

中国对气候变化的治理体系仍处于发展阶段，尽管在减排方面已有一定进展，但在适应气候变化方面的制度框架和执行机制尚显薄弱。适应气候变化要求从全局出发，将气候变化变量纳入国家、地方政府及各行业的决策中。然而，当前的气候变化治理主要聚焦于减排目标，适应气候变化的相关政策和措施尚未形成系统性框架。地方政府和相关部门的气候变化行动仍存在“碎片化”的问题，缺乏跨部门的联动和协同机制。

第二，现有适应行动力度有待提升。

尽管中国已经在一些地区开展了气候变化适应行动，如通过生态恢复工程、农村气候适应基础设施建设等措施来应对气候变化带来的物理风险，但这些行动的力度和覆盖范围仍显不足。当前，全球范围内的气候适应行动普遍滞后于减排行动，特别是在中低收入国家和地区，适应措施的广度和深度远远不能满足应对气候风险的需求。在中国，特别是在农业、水资源、基础设施建设等关键领域，气候变化适应的策略和行动仍然是应急性和短期性的，缺乏系统的规划和长期性投入。

第三，气候风险评估和监测体系仍需完善。

中国的气候监测网络虽然已经覆盖了大部分地区，但与发达国家相比，在数据整合、模型预测以及风险评估的系统化程度上仍有差距，尚未形成广泛应用的气候风险评估框架。气候变化的复杂性和长期性要求跨学科、多层级的研究和合作。当前，中国气候风险评估和应对的研究工作较为分散，缺乏跨领域的协同合作，导致了政策制定的滞后性和局部性。

（二）碳减排成本高，能源转型难度大

实现“双碳”目标，对中国来说是一项艰巨的任务。这不仅需要在产业、能源、交通、建筑等多个领域进行大规模改革，还可能对短期内的经济增长和就业产生一定的负面影响。

其一，减排成本高。中国是全球最重要的制造生产基地之一，但制造业也是碳排放的主要来源。要实现碳排放的显著减少，必须推动制造业的绿色转型，如提高能效、使用清洁能源以及发展低碳技术。然而，这一转型并非一朝一夕之功。高耗能、高污染的传统制造行业在中国经济中仍占据重要地位，强制性减少碳排放将对这些行业造成冲击，可能导致产能缩减和短期的就业压力，造成短期失业率上升，尤其是在能源和制造业集中的地区更是如此。与主要发达国家相比，中国的碳排放强度仍然处于高位。相对于发达国家，中国减少每吨碳排放需付出更高的经济代价，尤其是对依赖传统能源的省份影响更大。如何平衡长期的碳减排目标与短期的经济增长需求，是中国政府在制定相关政策时需要认真考量的问题。

其二，能源结构调整难度大。一方面，煤炭依然是中国的主要能源来源之一，2024年煤炭消费量占能源消费总量比重为53.2%。在推动低碳转型的过程中，大幅度减少对煤炭和其他化石燃料的依赖涉及巨大的经济成本、技术难题以及时间压力。另一方面，虽然中国已大力发展风电、光伏等可再生能源，但要完全替代煤炭、石油等传统化石能源仍需较长时间。特别是在能源密集型行业和高耗能地区，清洁能源的普及还面临技术瓶颈和基础设施建设的滞后等短板。此外，储能技术的不足、可再生能源的间歇性供应问题也加大了能源系统的稳定性挑战。要实现大幅削减碳排放，能源领域需要更深层次的变革和技术突破。

（三）传统产业转型困境多

中国作为“世界工厂”，面临推动高污染、高能耗传统产业绿色转型的巨大挑战。在实现碳排放大幅削减的过程中，如何确保这些产业继续保持全球竞争力、就业稳定以及社会经济的可持续发展，成为亟待解决的难题。

第一，高碳依赖与经济压力是绿色转型的核心问题之一。

传统产业在全球市场竞争中依赖于相对较低的能源成本和规模效应。然而，随着低碳政策的推行，减少碳排放将不可避免地导致生产成本上升。化石燃料使用的减少直接影响行业利润率，尤其是在能源密集型的制造业和重工业领域。这种成本上升可能削弱中国在全球市场的竞争力，导致出口份额下降。此外，高污染行业往往集中在就业密集型地区，过快的转型可能会导致大量失业，进而威胁社会稳定和经济增长。

第二，技术壁垒与创新不足严重制约了绿色转型的进程。

许多传统产业缺乏引入绿色技术的资金和能力，尤其在中小企业中，创新和研发的投入明显不足。技术升级的高成本使得很多企业难以承担大规模的环保技术改造，如引入低碳生产技术或实现生产过程的清洁化。这不仅需要大量的初始资本，还需要较长的技术消化与吸收期，延缓了绿色转型的进程。技术创新的滞后使得这些行业无法在全球绿色经济竞争中占据有利位置。

第三，政策压力与合规挑战进一步加剧了转型的困难。

中国政府为实现碳中和目标，逐渐加大了对高污染行业的监管力度。然而，短期内适应这些新规对企业来说是巨大的挑战。很多传统企业由于资金和资源的限制，难以快速完成技术改造和流程优化，进而面临合规压力。这种政策压力可能导致部分企业选择退出市场，进一步削弱产业的整体竞争力。

第四，产业链调整与市场适应也是转型中的难点。

低碳转型不仅影响单一企业，还涉及整个供应链的调整。传统企业需要重新建立与供应链合作伙伴的关系，以确保整个生产体系的低碳化。然而，快速的市场变化可能导致供应链成本增加，市场份额下降，甚至可能出现部分供应链断裂的风险，进而影响企业的盈利能力和市场竞争力。

（四）碳核算体系有待完善

完善碳核算体系，不仅有助于提高碳排放数据的准确性和透明度，也能够为中国更好地参与国际气候治理、履行减排承诺提供科学依据。现阶段，中国采用的碳排放核算方法无法准确反映年度的碳排放结果，进而导致核算结果与其他国家的数据难以实现匹配。

首先，新方法体系应用不足。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四十九次全会通过的《IPCC 2006年国家温室气体清单编制指南2019年修订版》，是世界各国编制温室气体清单的最新方法和规则。这一新方法体系代表了最新科学认知和技术进展，如提出了基于大气浓度（遥感测量和地面基站测量相结合）反演温室气体排放量的做法。这将成为全球和区域尺度下检验和校准温室气体排放结果的重要手段。然而，中国目前的碳排放核算方法仍以《IPCC国家温室气体清单编制指南1996年修订版》为主，这对提高中国核算结果的准确性和权威性十分不利。同时，中国基于大气浓度反演温室气体排放量的问题还包括：高精度的遥感设备和地面基站需要大量投资和维护，数据处理和分析技术需要高水平的专业知识和技能，大气浓度数据和排放数据需要跨部门、跨地区共享和管理。

其次，与新一代信息技术融合应用不足。中国在碳排放实测技术方面尚未与物联网、5G、大数据、云计算等快速发展的信息技术有机结合，如许多碳排放监测设备还未接入物联网，难以实现实时数据采集和传输；人工智能和机器学习技术在碳数据挖掘、模式识别和预测分析中的应用不够深入，缺乏高质量的训练数据和有效的算法；区块链技术在跨部门和跨区域的碳排放数据共享和管理中的推广和应用还不够广泛。

再次，碳足迹核算及标准体系仍需完善。目前，许多发达国家已经建立产品碳足迹相关标准，但国内发展相对滞后，尤其在适用范围、覆盖环节、涵盖产品、实际应用、对接互认等方面存在局限性，国家标准、行业标准质量尚待提升。其中的原因包括基础支撑保障体系较为薄弱、长效化激励约束机制不健全、产品碳足迹监管制度规范仍是空白、许多企业未将碳足迹纳入供应链管理。

（五）国际减排责任分配不公

国际减排责任分配不公的核心问题在于，发达国家和发展中国家在全球碳排放责任的承担上存在明显的不平衡，特别是在生产端和消费端碳排放之间存在差异。

一是全球产业链转移的系统性失衡。发达国家通过国际贸易将高碳排放产业转移至发展中国家，致使后者承担更多生产端碳排放责任，导致形成“生产在南方、消费在北方”的全球分工模式。例如，中国因出口钢铁、光伏等产品，每年为其他国家承担数亿吨二氧化碳净排放量。发达国家消费端碳排放普遍高于生产端，但现行的核算体系未充分体现这种差异，责任分配存在结构性失衡。这种转移具有双重不公平性：一方面表现为经济收益与环境成本倒挂。发展中国家仅获得较低的产业链附加值，却承担更多的生产端排放责任；另一方面为技术锁定效应，发达国家在转移高碳产能时，未同步转移低碳技术。

二是历史责任与能力原则的双重背离。全球减排责任应当是基于国家的历史排放、当前的经济发展水平及减排潜力等因素进行分配的，但现有的国际气候协议（如《巴黎协定》）在计算责任时，没有充分考虑上述因素。1850—2020年，美国累积排放达5090亿吨二氧化碳，占全球总量的20%，而中国仅占11%。从人均二氧化碳排放看，2023年美国人均排放量为13.98吨，中国为9.40吨（含贸易隐含碳）。另外，发达国家在气候融资方面的承诺与实际执行之间存在显著差距。这一差距凸显了国际气候资金流动中的不平衡和执行中的困难。

（六）绿色贸易壁垒日益强化

全球市场竞争日益激烈，各国在推动绿色转型的同时，也逐步引入绿色贸易壁垒，这对中国传统产业带来了新的挑战。碳关税作为绿色贸易壁垒的典型措施，正在成为国际贸易领域的焦点。碳关税的推行，如欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）（重要时间节点见表2），不仅会对全球供应链产生深远影响，还对中国的出口型企业，特别是高碳排放出口型企业，带来巨大压力。

表2 欧盟CBAM政策重要时间节点

 

第一，碳关税将直接影响中国的出口竞争力。

碳关税的本质是通过对高碳产品征税，促使各国减少碳排放。对于中国而言，碳密集型行业在全球贸易中的比重较大，碳关税的实施将削弱这些行业的国际竞争力，并对相关企业的盈利能力造成冲击。短期内，欧盟碳边境调节机制对出口的负面影响仅限于CBAM覆盖的产品；长期内，全部行业出口都将受损。为了避免因碳关税增加贸易成本，中国企业不得不加快推进清洁生产技术和低碳转型。然而，技术创新和绿色转型的成本较高，尤其对于中小企业来说，资金和技术的限制使其难以快速适应这一变化。这种压力不仅要求企业加快技术升级，还要求政府提供更多的政策支持和资金补贴，以帮助企业度过转型期。

第二，碳关税将对全球供应链产生深远影响。

由于碳排放在不同国家和行业中的分布不均，碳关税可能导致供应链重构。例如，部分跨国公司可能因碳成本上升，重新考虑其供应链布局，将生产转移至碳排放较低的国家或地区。中国作为全球制造中心，可能面临部分供应链流失的风险。

第三，碳关税将对全球气候治理产生新影响。

碳关税不仅是经济竞争的工具，还是全球气候治理的重要手段，旨在促使更多国家参与全球减排行动。然而，作为贸易政策的一部分，其可能引发新的国际贸易争端，特别是在发展中国家与发达国家之间，碳关税政策可能加剧不公平竞争，进而影响全球贸易秩序的稳定。

五、中国应对气候变化的优化路径

应对气候变化是一项全球性挑战，需要全社会和全球各国共同参与。中国作为全球最大的碳排放国，应加快绿色低碳转型，实施综合性政策，通过完善气候治理体系、推进碳排放权交易市场建设、加快传统产业转型等多方面的政策措施，提升国家应对气候变化的能力。

（一）完善适应气候变化的治理体系

第一，建立以应对气候变化为核心的跨部门协同机制，推动各部门和各级政府将气候适应纳入工作重点，制定长期性、系统性的适应政策。建议设立专门的气候适应机构，负责全国范围内的气候风险评估、政策协调及实施监督。地方政府应根据各自气候特征和风险，量身定制适应行动计划，形成地方与中央的联动机制。第二，应加大气候适应领域的投资，重点推进农业、水资源管理、基础设施建设等关键领域的适应措施。具体措施包括：推广抗旱、抗涝技术和品种，提高灾害预警系统的精准性与反应速度，建设气候适应基础设施，提升脆弱地区的抗灾能力。第三，加快构建完善的气候风险评估体系。结合区域气候变化特征和经济社会发展需求，建立多层次、全方位的风险评估框架。应提升气候监测技术，推动气象、环境、农业等领域的数据共享，增强对气候变化长期趋势与突发事件的预测能力。同时，加强气候变化模型和情景分析的精细化，推动决策者依托科学数据制定合理的应对策略。建立气候风险数据库和情景模拟工具，为政策制定和实施提供精准依据，提升国家应对气候变化的科学性与前瞻性。第四，建立长期的监测、评估与问责机制。应对气候变化需要明确长期的监测和评估机制，对各部门、各行业的减排进展进行定期审查，并建立相应的奖惩机制。同时，针对未能达成减排目标的部门或企业，应设置明确的法律惩罚措施，以确保各方严格执行政策，达成国家的气候承诺。

（二）稳步推动碳排放权交易市场建设和能源转型

在碳排放权交易市场建设方面，一是扩大碳排放权交易市场的覆盖范围是未来发展的关键。中国碳排放权交易市场的覆盖范围主要集中在电力行业，尽管这一领域占总碳排放的40%左右，但要实现更广泛的减排目标，就应该在电力、钢铁、水泥、铝冶炼等行业基础上继续扩大行业覆盖范围。二是提升碳排放权交易市场的透明度和流动性。应建立完善的碳排放核算和报告制度，确保企业提供的数据真实准确，市场价格能够真实反映碳排放的社会成本。同时，建立透明的碳价格机制，避免价格过度波动，以确保市场对碳价格的合理预期。三是建立更加透明的碳排放数据和交易平台。通过引导更多市场主体参与碳市场交易，增强市场流动性。推动碳金融工具的定价机制更加市场化。推出基于碳信用的资产证券化产品，为低碳项目提供碳担保融资产品，增加绿色项目的资金支持。四是灵活设计碳配额分配机制。随着碳排放权交易市场不断完善，应逐步减少免费配额的比例，增加有偿配额的比例，进一步推动市场价格机制发挥作用，提升碳排放成本对企业的激励作用。

在促进能源转型方面，其一，加快可再生能源的开发与利用是转型的关键。应进一步加大对风电、光伏、核电等清洁能源的投资力度，尤其是在基础设施建设和技术研发方面提供强有力的支持。同时，加快智能电网和储能技术的推广，以解决可再生能源供应的间歇性问题，提升能源系统的稳定性和适应性。其二，应逐步减少对煤炭等化石能源的依赖。在加快发展清洁能源的同时，有序推进煤炭行业的转型与退出。引导煤炭企业逐步向清洁能源领域转型，鼓励通过技术改造实现清洁生产。

（三）加快传统产业低碳转型

第一，制定分行业、分阶段的低碳转型路线图。政府应根据不同行业的特性和技术水平，分阶段推动各行业的低碳转型。例如，能源密集型行业可以优先采用节能减排技术，逐步减少对化石能源的依赖。同时，建立明确的减排目标和时间表，确保低碳转型有序推进。对于技术研发和应用难度较高的行业，政府可以提供专项政策支持，鼓励企业加快绿色技术的研发和应用。第二，加强技术创新和资金支持。政府应通过政策引导和资金投入，支持传统企业引进和开发绿色技术，如节能技术等。同时，建立和完善绿色金融机制，提供低息贷款、补贴等，帮助中小企业克服资金障碍，实现低碳化改造。第三，探索传统产业与新能源产业、信息技术产业等的深度融合。例如，钢铁、水泥等行业可以与太阳能、风能企业合作，推动清洁能源在生产过程中的应用，与互联网技术企业合作，实现智能化的低碳生产；鼓励不同行业的企业、科研机构和政府部门共同参与低碳转型工作，形成碳减排联盟，分享技术、资源与经验，提高整体减排效率。

（四）构建全面统一的碳核算体系

首先，加强国内关键排放源特征参数统计调查和排放因子定期监测。结合全国碳市场企业数据报送，建立中国官方权威的排放因子数据库，为不同层级碳核算提供技术参数，降低碳核算成本，提高核算的准确性。建设全国碳排放权交易市场一体化管理平台，强化部门协同，打通融合现有数据系统、增强业务数据共享。其次，加快新一代信息技术与碳排放核算体系深度融合。探索卫星遥感等大尺度高精度监测手段的应用，开展大气温室气体浓度反演排放量模式等研究，加快大数据技术在碳排放实测技术领域的应用，实现对碳排放数据的交叉验证，提升对于大气级、场地级和设备级的温室气体排放核算的准确性。再次，开展试点，探索建立高精度、国际互认的覆盖产品全生命周期的权威性碳足迹评估标准体系。在具备条件的东部发达省份引入和运用国际碳排放核查方法与标准，待条件成熟后向全国推广；探索与具有国际资质的独立核查机构合作。最后，在重点出口产品碳足迹核算方法上，选取“自下而上”的过程生命周期评价法，开展目标定义和范围界定、清单分析、影响评价和结果解释。

（五）推动建立公正合理的国际减排责任分配机制

一是建立“生产+消费”双核算体系，将国内生产和消费端的碳排放都纳入核算范围。当前的核算体系仅依赖生产端数据，未能充分反映全球贸易带来的碳转移。可以在部分地区进行双核算试点，通过跨部门合作，完善碳排放数据的收集与监测机制，推动国际贸易碳转移核算的全面落地。二是设立全球碳调整机制。倡议设立全球碳调整税机制，对净隐含碳输入国征收气候调节税，调节其由于生产转移导致的碳排放外包问题。具体来说，若某国进口的商品所含碳排放量远超其国内排放，便可根据商品的碳足迹对该国进口征收气候调节税。三是将历史累积排放纳入国家自主贡献（NDC）核算框架。倡导在全球气候治理中纳入历史累积排放的核算，特别是强调发达国家的历史责任。四是积极推动建立技术转让补偿机制。具体而言，中国可以与发达国家协商，按照技术减排效益将转让的绿色技术折算为碳信用额度。

（六）继续深化全球气候领域合作

第一，深化与国际气候组织的合作。应继续在《巴黎协定》等全球气候变化框架下发挥积极作用，与各国共同推进减排目标的实现。同时，积极参与联合国气候变化框架公约（UNFCCC）下的各种机制，推动全球气候政策的制定和实施，确保全球碳减排行动协调一致。例如，加强全球气候变化数据共享与研究合作，推动全球气候监测网络建设，尤其是针对发展中国家和气候脆弱国家进行气候数据收集与分析，为决策提供科学依据。第二，加强与共建“一带一路”国家的绿色合作。中国可以通过共建“一带一路”，推动沿线国家的绿色基础设施建设和清洁能源开发，帮助发展中国家实现低碳转型。通过提供技术支持和资金援助，中国能够与这些国家共同应对气候变化，同时拓展绿色产业的国际市场，增强全球气候治理的合作效应。第三，强化区域气候合作与技术转移。在区域层面，中国应加强与亚洲、欧洲等主要经济体的合作，构建区域性气候合作机制。例如，在RCEP框架下，继续推动区域内绿色技术、清洁能源的推广与应用，加强各国在气候变化适应与减缓政策方面的协调，制定统一的环境保护和绿色发展标准，促进亚太地区的低碳发展。

注释从略，请参阅期刊纸质版原文

 

李鹏.全球气候治理中的中国方位：历史逻辑、现实境遇与优化路径[J].北京师范大学学报(社会科学版),2025,(05):17-32.