十五五”时期中国新型工业化的战略逻辑、结构性制约与系统性重塑

 

工业化是一个国家经济社会发展不可逾越的历史阶段，也是现代化进程的核心内涵。2023年9月，习近平总书记就推进新型工业化问题作出重要指示，明确指出新时代新征程，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，实现新型工业化是关键任务。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划纲要）明确指出，“十五五”时期对夯实基本实现社会主义现代化的基础十分关键、也十分重要，必须“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国”。“十五五”规划纲要进一步明确，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。这一系列重要论述，明确了“十五五”期间新型工业化的发展方向和发展重点。

“十五五”时期对于中国工业化进程具有特殊的历史方位。从发展阶段看，经过“十四五”时期的持续积累，我国已基本实现传统意义上的工业化。但正面临着双重任务叠加的特殊挑战：部分中西部地区仍需深化传统工业化以进一步夯实发展根基，而国家整体则需全力向以智能化、绿色化、融合化为特征的新型工业化继续迈进。从时代背景看，新工业革命持续向纵深发展，全球产供链进入加速重组重构的关键阶段，美西方对华科技封锁已由单一的技术断供升级为技术封锁、投资审查、贸易限制与资本渗透、规则钳制等相互交织的复合型围剿，我国工业化发展的外部环境正经历着深刻而复杂的变化。

面对上述形势，学术界围绕新型工业化进行了较为系统的研究，主要包括：研究新型工业化的理论内涵（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2023；刘元春，2024；黄群慧，2023）、厘清新型工业化与其他方面的重要战略关系（郭克莎，2024；周维富，2025；李德轩等，2023）、剖析新型工业化的路径与挑战（姜志强、杨宁宁，2025；凌永辉、江静，2025），等等。这些研究在工业化理论构架与工业化发展路径探索方面取得了重要进展，但仍存在不足：阶段衔接不够紧密，未将“十四五”结构性矛盾与“十五五”新挑战有机衔接；缺乏系统整合与统筹谋划，对统筹发展与安全、科技创新与产业创新对接、新质生产力培育等重视不足。基于此，本文在整合现有研究成果的基础上，试图构建一个更具理论穿透力的分析框架，分析“十五五”时期中国推进新型工业化面临的传统增长模式的路径依赖、创新体系的制度依赖、要素市场的分割依赖以及国际规则的跟随依赖等多重路径依赖叠加形成的系统性阻滞，兼顾国家“十五五”规划纲要要求、发展与安全统筹、科技创新与产业创新融合对接、新质生产力培育等核心要点，探索破解这一困局的技术、生态、制度重构之策，提出针对性对策建议，以推动中国实现从工业大国向工业强国的历史性跨越。

一、“十五五”时期新型工业化的战略逻辑与时代方位

（一）新型工业化的三重规定性

理解“十五五”时期新型工业化的战略逻辑，首先需要准确把握其内在的规定性。我国的新型工业化并非西方传统工业化路径的简单延续，而是工业化一般规律、新一轮科技革命时代特征与中国式现代化国情特色三者有机统一的产物。

第一，遵循全球工业化的共性规律。从本质上讲，工业化是一个国民经济结构持续优化升级的过程，是技术创新驱动的经济现代化过程。无论是18世纪英国发轫的蒸汽革命，还是20世纪兴起的信息革命，驱动工业化形态迭代的核心动力始终是技术革命引发的技术—经济范式变革。当前正在孕育兴起的新一轮科技革命，其以智能化、绿色化、融合化为核心的技术创新趋势，正在重塑全球产业竞争格局。我国推进新型工业化，必须顺应这个趋势，将创新作为第一动力，将产业结构升级作为关键抓手。

第二，体现新一轮科技革命的时代特征。当前的新型工业化呈现出鲜明的时代特征。一是智能工业化。数据已从辅助性信息载体跃升为核心生产要素，人工智能正从单纯的辅助工具向生产力核心要素转变，通过要素增强、要素互补与要素替代等效应，深刻重塑重组着生产函数与生产组织形态。人机关系、机机关系成为新的生产组织形态。二是绿色工业化。气候变化问题对工业发展路径的约束日益趋紧，绿色低碳正从外在压力转化为内在准则，全球范围内的绿色竞合态势加剧，绿色生产力成为产业竞争的新赛道。三是融合工业化。产业边界持续模糊，现代制造业与生产性服务业、数字经济与实体经济的深入融合催生出大量跨界的新业态、新模式、新经济。

第三，彰显中国式现代化的国情特色。西方发达国家的发展是一个单线的“串联式”发展过程，而中国的发展则是一个多项任务同时推进的“并联式”发展过程。在这个过程中，在推进工业化的同时，必须同步推进信息化、城镇化和农业现代化建设。这种“并联式”发展决定了中国的新型工业化必须是也只能是协调型的工业化。既要处理好工业化内部的产业结构问题，也要统筹好与信息化、城镇化、农业现代化的外部协同。同时，作为社会主义国家，中国的新型工业化必须以全体人民共同富裕为根本目的，将共享发展理念贯穿始终。相较于西方工业化，中国的新型工业化强调以人为本而非资本驾驭人，其动力机制是技术与制度协同创新而非技术创新单线引领，目标理念为区域和产业协同推进而非利润引导的片面发展。

（二）新型工业化“十四五”发展积淀与“十五五”历史方位

“十四五”时期，我国新型工业化建设取得了显著成就，为“十五五”时期的深化发展奠定了坚实基础。具体而言，这一时期的主要进展有：在产业基础层面，产业基础再造工程成效显著，近百种具有标志性意义的核心基础零部件实现了技术上的突破，集成电路产量较前一个时期有了长足发展；在结构优化层面，工业机器人密度达470台/万人，远超全球平均水平，新能源汽车产销量连续多年位居全球第一；在企业培育层面，专精特新“小巨人”企业达1.46万家，较2020年末增长6.3倍；在集群发展层面，80个国家级先进制造业产业集群用不到3%的国土面积创造了全国近三成的制造业增加值；在科技创新层面，研发投入总量与强度持续提高，基础研究和原始创新能力持续增强，天宫、嫦娥、C919等重大成果接连涌现，产业创新深度融合，综合创新能力跻身全球前十。

然而，成就的背后也潜藏着不容忽视的结构性隐忧。有学者基于工业化水平评价体系的测算结果表明，2024年我国工业化综合指数为96，总体上处于工业化后期向后工业化时期过渡的阶段。这一阶段最突出的特征是双重任务的叠加：一方面，部分发展相对滞后的地区仍需聚焦产业基础完善、生产效率提升等传统工业化任务；另一方面，国家整体正全力向以高端化、数智化、绿色化为核心的新型工业化迈进。这种“并联式”的任务结构，决定了“十五五”时期国家的政策设计必须具备更强的区域针对性和战略协同性。

从更宏观的视角看，“十五五”时期正处于三个重大历史进程的交汇点上：一是中国式现代化全面发力的关键期，到2035年基本实现社会主义现代化，要求以基本实现新型工业化作为重要支撑；二是新一轮科技革命与产业变革的突破期，人工智能、量子信息、生物制造等前沿技术正处于从并跑向领跑跃升的临界点；三是全球产供链加速重构的动荡期，美西方对华科技封锁日趋严厉，产业安全风险持续凸显。这三个进程的交织，使得“十五五”时期的新型工业化既是重大战略机遇期，也是高风险挑战期。与此同时，国家大力推进统筹发展与安全，积极推动国家战略腹地建设，实施关键产业备份，建设战略性产业基地、物资储备基地和基础设施，进一步凸显了“十五五”时期新型工业化的战略定位，也提出了更高的发展要求。

深入理解“十五五”时期推进新型工业化的战略意义，需要从中国式现代化的整体布局出发进行多维审视。

从现代化进程看，新型工业化是构筑物质技术基础的压舱石。工业是国家生存、强盛与富裕的根本支撑。如果缺乏稳固的工业基础，整个经济体系的现代化就无从谈起。唯有坚持不懈地推动工业现代化向纵深发展，借此带动农业与服务业实现提升转型，促使第一、二、三产业相互融通、均衡共进，方能为中国式现代化奠定坚实的物质技术基础，并注入强劲的发展动力。

从发展格局看，新型工业化是打造新发展格局的火车头。一方面，新型工业化可以提高产品和市场的供给质量和水平，高效畅通国内经济大循环；另一方面，通过打造自主可控、安全可靠的产供链，提升我国在国际经济循环中的竞争力和话语权，使国内经济与国际经济双循环协同共进、互为支撑。

从安全视角看，新型工业化是推动科技实现高水平自主发展的核心路径。面对全球科技竞争日趋白热化的局面，新型工业化凭借广阔的应用场景与系统化的产业生态体系，为突破关键核心技术搭建了测试平台，提供迭代演进的土壤以及规模化应用落地的通道，是真正实现科技自立自强的主要产业载体。

从价值追求看，新型工业化是实现共同富裕的重要保障。通过创造高质量就业岗位、促进区域协调发展、提升劳动生产率，新型工业化能够让发展成果更多更公平地惠及全体人民。有研究表明，新型工业化可以提升创业创新创造活跃度、优化生产要素供给，提高产业发展集聚效应，推动区域产业结构转型，从而带动提高区域内城镇和农村的收入水平和生活质量。

从新质生产力发展看，新型工业化是发展新质生产力的主阵地，是制造强国建设的必由之路。新质生产力以科技创新为主导，以高质量发展为导向，而新型工业化通过智能化、绿色化、融合化发展，能够为新质生产力提供广阔应用场景、产业载体和技术支撑，推动新质生产力与产业发展深度融合，助力制造强国建设迈出坚实步伐。

二、结构性制约与多重路径依赖的叠加效应

尽管“十五五”时期推进新型工业化具备坚实基础，但也必须清醒地认识到，当前我国工业发展仍面临诸多结构性和系统性挑战。这些挑战表现为创新体系效能与产业自主需求不匹配、传统产业路径依赖对新旧动能转换的迟滞、制度型开放与要素市场化改革相对滞后等深层困境。这些困境并非孤立存在，而是多重路径依赖相互交织、彼此强化所形成的系统性阻滞，妨碍新型工业化的高质量推进。

（一）创新体系效能与产业自主需求不匹配

创新是新型工业化的核心动力，但我国现有创新体系受制于既有制度框架，形成明显的路径依赖，导致创新效能与产业自主需求严重脱节，难以有效支撑新型工业化高效推进。

一是基础研究投入的结构性锁定。近些年来，我国研发经费总投入规模持续攀升，到2025年，研发投入占GDP比重已升至2.80%，已经超越经合组织成员国的平均线。但是，同期我国的基础研究经费所占份额仅为7.08%，落后于创新型国家的平均水平。这一研发投入结构意味着，我国的科技创新仍主要侧重于应用层面的追赶，而并非新型工业发展模式所需的基础导向，导致面向未来、支撑长远的源头创新供给严重不足。

二是产学研协同的转化梗阻。高校和科研院所的科研成果与产业界实际需求之间存在明显脱节。2023年中国发明专利产业化率达到39.6%，但高校专利转化率较低，与西方高水平大学的转化率差距大。这种梗阻背后是深层次的制度性障碍：以论文和专利的数量为核心的考价体系催生了大量缺乏市场应用价值的无效专利；专业化、市场化的技术转移机构普遍欠缺，转化过程更多是行政备案而非市场化运营；中试平台供给不足、行业级验证环境缺乏，使大量原创技术停留在实验室或样机阶段，难以跨越从技术到产品的“死亡之谷”。此外，创新成果转化机制不健全，缺乏完善的风险投资机制，进一步导致科研成果从实验室走向产业化的“最后一公里”难以打通，创新效能难以充分释放。这一局面导致公共财政投入的大量科研成果被闲置，新型工业化不能从国内庞大的科研体系中得到有效技术补给。

三是外部封锁下的技术锁定。以美国为首的技术遏制已从终端产品蔓延至基础软硬件领域，并衍生出资本渗透、人才干预、规则孤立等复合型手段，使中国新型工业化面临断链风险陡升。数据显示，我国大量的高端芯片和高档数控机床及绝大部分高铁轴承仍然依赖进口。这种对外技术依赖在长期发展中被固化下来，形成了某种程度的路径锁定——越是依赖外部技术，自主创新能力就越难以培育；自主创新能力越弱，就越离不开外部技术供给。在当前外部环境高度不确定的背景下，这种锁定效应正严重危及产业体系的安全与韧性，难以支撑新型工业化的自主可控式发展。

（二）存量锁定和增量挤压并存，产业结构陷入刚性陷阱难以自拔

产业结构优化升级是新型工业化的内在要求和重要表现。然而，我国产业结构中长期存在高端供给不足与中低端产能过剩并存的结构性矛盾，产业结构难以摆脱刚性陷阱困境。

一是传统产业的路径依赖与产能过剩。部分传统重化工业长期存在产能过剩问题，其背后是地方政府的投资竞争和不完善的退出机制共同塑造的路径依赖。以非金属矿物制品业为例，近年来其产能利用率长期在低位徘徊。大量资本、土地和信贷资源滞留在这些效率低下的行业，尤其是一些“僵尸企业”吞噬了大量宝贵的发展资源，挤压了新兴行业和高效率企业的发展空间。部分传统企业仍沿用高投入、高消耗、低产出的生产模式，对智能化改造、绿色化转型的投入不足，技术装备水平和生产效率难以提升，进一步固化了产能过剩格局。在推进“灯塔工厂”、智能制造等新型工业化事业时，往往面临着土地难寻、能耗指标紧张、信贷成本高昂等发展困境。

二是制造业服务化的进程迟缓。全球领先的工业巨头早已完成向服务型制造的转型，而中国一些制造企业仍固守传统的产品中心思维，对品牌构建、产品设计、软件服务和数据价值等软要素重视不足，未能将服务提升到独立创造价值的战略高度。服务化能力的短板，制约了中国制造业在全球分工格局中地位的攀升。在国内生产成本不断上涨、外部“友岸外包”持续分流订单的双重夹击下，单纯依赖产品制造的盈利方式正变得越来越不可持续，既无法通过高附加值服务来提升客户忠诚度，也难以开拓新的增长空间。

三是价值链条的低端锁定。从产业分工格局看，我国制造业仍大量集中于加工制造环节，而在研发设计、品牌营销、供应链管理等高附加值环节的能力仍比较薄弱。像智能手机行业，有些国内一线品牌的核心技术仍依赖发达国家的供应商。这种被固化在全球价值链低端的处境，使中国制造很难跳出市场竞争白热化→产品滞销→利润微薄→研发投入有心无力→产业提质升级举步维艰的怪圈。

（三）要素市场分割壁垒突出，数据市场发展滞后

新型工业化要求实现要素资源在全国范围内的高效配置。然而，要素市场长期存在的分割壁垒，正严重制约着新型工业化的规模经济、范围经济与协同集聚效应，难以满足新型工业化对要素优化配置的需求。一方面，全国统一大市场建设存在深层堵点。一直以来，地方政府间的相互竞争，催生了各种隐性壁垒与带有排他色彩的区域性标准，从而限制了商品和要素跨地区顺畅流通，形成了不利于要素自由流动的“诸侯经济”格局。部分地方政府为保护本地产业发展，还会设置行政壁垒，对外地企业设置准入限制、对本地企业给予政策倾斜，进一步阻碍了资本、人才、技术等要素的跨区域流动。这种人为割裂市场的状态，给新型工业化带来了多重负面后果：一是资源配置和产业空间布局被人为扭曲，不少地区不顾自身比较优势，一窝蜂上马热门项目，导致产能重复建设与同质化内卷；二是创新要素难以有效扩散，区域间的技术鸿沟因此进一步拉大；三是国内市场的整体运行效率被拉低，企业无法在全国范围内灵活布局供应链和销售渠道，最终导致要素资源难以在全国范围内实现优化配置，制约新型工业化的区域协调推进。另一方面，数据要素的市场化配置机制尚不健全。作为新型工业化的关键要素，数据构成了工业走向数字化、网络化、智能化的根本支撑。但在实践中，数据要素作为新型生产要素，其“三权分置”制度尚未完全落地，围绕数据产权的界定、流通与交易的规则、安全治理等制度建设明显滞后。由于数据确权、定价、交易机制不健全，企业基于数据安全和商业保密的考量而对数据共享意愿不足，易形成“数据孤岛”；公共数据的共享水平尚待提高；数据交易领域则面临合规隐患突出、估值规则缺位等挑战。这些体制层面的短板，使得数据资源所蕴含的巨大潜能难以充分释放，进而不利于高质量推进新型工业化进程。

（四）制度规则上长期处于跟随适配地位，主动引领力和国际话语权弱

在全球产业链重构的背景下，制度型开放是新型工业化融入全球经济、提升国际竞争力的重要途径。但我国当前在国际规则参与方面仍存在跟随依赖，制度型开放水平不足，难以适应新型工业化发展的需要。一是在国际经贸规则制定中，我国仍处于跟随者地位，缺乏规则制定主导权和话语权。长期以来，全球经贸规则主要由西方发达国家主导制定，我国多是被动适应现有规则，在数字贸易、绿色贸易、知识产权保护等新型领域，缺乏自主制定规则的能力，难以将我国新型工业化发展的实践经验转化为国际规则，制约了我国产业在全球产业链中的地位提升。二是国内制度体系与高标准国际经贸规则衔接不够紧密。我国部分国内规则、标准与国际高标准规则存在差距，在知识产权保护、市场准入、公平竞争等方面，尚未完全对标国际先进水平，导致我国企业在参与全球竞争时面临诸多壁垒，难以充分融入全球产业链、供应链、价值链的高端环节。同时，由于缺乏对国际规则的深入研究和主动适应，我国企业在应对国际贸易摩擦、技术封锁时，往往处于被动地位，难以有效维护自身合法权益。此外，制度型开放的区域不均衡，东部沿海地区开放水平较高，而中西部地区开放程度较低，难以形成全国统一的开放格局，也制约了新型工业化的区域协调发展。

综上所述，“十五五”时期新型工业化面临的结构性挑战，并非某一单一维度的短板，而是创新体系锁定、产业结构刚性、要素市场分割、制度规则落差等多重路径依赖相互交织、彼此强化的系统性阻滞。破解这一困局，需要一场触及发展逻辑深处的系统性重塑。

三、系统性重塑新型工业化三维协同路径

面对多重路径依赖叠加形成的系统性阻滞，“十五五”时期推进新型工业化必须超越零敲碎打的局部优化思维，而要运用系统性思维对其进行战略性重塑。其核心在于以科技创新和产业创新的无缝对接重塑动力机制，以“四链”（即产业链、创新链、资金链、人才链）深度融合破解产业基础瓶颈，以制度型开放倒逼国内规则革新，打造技术支撑有力、产业生态优良、制度底座坚固的良好发展框架，推动中国工业化发展从规模扩张向价值创造和结构持续升级的历史性跃迁。

（一）构建自主可控的创新生态系统，打造新型工业化的技术创新支撑

破解创新体系的锁定效应，关键在于从应用追赶型技术创新范式向基础引领型技术创新范式转型，构建自主可控、高效协同的创新生态系统。新型工业化是发展新质生产力的主阵地，必须把科技创新摆在突出位置。

一是重构基础研究投入结构与组织模式。针对基础研究投入长期偏低的短板，“十五五”时期应将基础研究支出在全社会研发总支出中的份额逐步提高到15%左右，接近创新型国家水平。新增的资金应重点投入到那些与工业现代化紧密相关的基础科学方向，比如工业领域的AI算法、新材料微观结构的设计理论，以及工业互联网内生安全所涉及的基本原理等。在实施机制上，要改变以往偏重短期项目资助的做法，对国家实验室和高水平研究型大学中专注于上述方向的核心团队，建立周期更长、支持力度更大、更稳定的机构化拨款体系。同时，要充分利用新型举国体制的优势，针对关键科学议题，组织多机构、多领域的联合攻关，在评审机制中开辟专项渠道，扶持那些“非共识”创新项目，从而为工业基础软件、高端芯片等关键领域提供持续的源头创新供给。

二是完善产学研协同机制，消除从实验室到产业化之间的“断点”，打通技术转化链路。针对产学研协同梗阻问题，应进一步确立企业在技术创新决策中的主体地位，使其角色由过去单纯的技术使用者，向基础研究的需求方和共同发起者转变。政府可通过牵头协调，支持行业领军企业联合高校及科研院所，组建“产业共性技术预研联盟”，聚焦平台型技术的协同攻关，集中力量攻关新一代工业控制系统协议、数字孪生建模标准、面向特定行业的工业大模型等平台型技术。同时，必须着力补齐中试验证短板，布局一批面向重点产业的公益性、市场化中试平台，降低科技成果产业化的门槛与风险。在成果评价导向上，对于从事应用研究的科研单位与人员，应将技术许可合同总金额、专利实现产业化的成效，以及所助力新产品的国际市场占有率等指标，作为关键绩效评估的基准，从而促使科研力量向聚焦新型工业化进程中面临的核心短板与关键技术问题的创新活动汇聚。

三是推行靶向式的引才育才方案。工业现代化进程亟需大量兼具数字化能力、运营维护管理本领及专业技术背景的复合型人才。为弥补这一短板，宜采取双线并行联动机制：一方面，积极招揽人工智能、芯片设计、工业互联网架构等尖端领域的全球卓越人才，并授予其在团队搭建、经费支配等方面充分的资源调配决定权；另一方面，重构职业培训系统，促使其从输出传统技能型人才转变为锻造精通先进制造技艺的灰领新群体，构建由行业联合会牵头、企业深度参与的技能分层考核与资质认证体制，显著提升“大国工匠”的社会认同度与薪酬待遇。

（二）以“四链”融合破解结构刚性，构建适应新型工业化的良好产业生态

破解产业结构的刚性陷阱，关键在于推动创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合，打通产业升级内部堵点，构建具有更高韧性、更强竞争力的现代化产业体系。

一是分类施策推进产业结构优化升级。针对传统产业、新兴产业、未来产业的不同特性，实施差异化的政策引导。对于传统产业，不可简单地将其贴上“低端”标签后一弃了之，而应借助新一代信息技术和绿色低碳技术，推动其朝高端、智能、绿色、品牌化的方向改造升级。对于新兴产业，则需聚焦系统集成式的产业链政策，推进延链、补链、强链等专项举措，着力培育一批创新能力突出、全球市场份额领先、具备行业引领作用的世界级战略性产业集群。对于未来产业，应瞄准量子信息、未来智能、脑机接口、6G通讯等前沿潜力领域，实施预见性、长远性的国家重大科技专项，着力培育一批具有全球影响力的未来产业先导区和新增长极。

二是以“链式改造”推动大中小企业融通发展。针对传统产业改造升级中普遍存在的中小企业“不愿转、不敢转、不会转”难题，应推广“链式改造”模式，支持龙头企业发挥链主作用，引领行业内中小企业搭建创新链、产业链、价值链的整合与利益分享机制。一方面，支持龙头企业向中小企业开放场景和创新要素，通过数据共享、平台赋能带动产业链整体升级；另一方面，培育壮大专精特新“小巨人”企业群体，发挥其在基础零部件、基础元器件、基础软件、基础材料等领域的创新主力军作用。

三是促进先进制造业与现代服务业深度融合。服务型制造是新型工业化的重要业态。应建立并推行一套贯穿产品全生命周期的服务规范框架，推动企业完成从单一产品供应商向“产品+服务”综合配套方案提供者的角色转换。在高端装备领域，鼓励企业推行“设备即服务”模式的规模化应用，借助工业互联网平台，向用户提供预判式维修、远程故障排查、生产流程调优等增值服务；在消费类产品领域，鼓励企业利用柔性定制生产线和用户直联机制，更好地契合客户的差异化与个性化需求。通过提升品牌、设计、服务等软要素价值，努力获取品牌溢价、绿色溢价与服务溢价，从根本上增强产业发展的韧性与价值链地位。

四是优化产业空间布局，增强产业链本土根植性。一方面应支持中西部省份更好地承接制造业转移，在硬件上完善产业配套体系，优化物流供应网络，在软件上打造市场化、法治化、国际化一流营商环境；另一方面，应引导东部发达地区的产业沿着价值链向上游跃升，依托当地丰富的科教资源，着力培育总部经济与知识密集型业态。

（三）以要素改革与制度开放激活内生动力，夯实新型工业化的制度底座

破解要素市场分割与制度规则落差，关键在于深化要素市场化配置改革，主动对接高标准国际经贸规则，为新型工业化营造稳定、公平、透明、可预期的制度环境。

其一，加速构建数据要素市场化的配置机制。在新型工业化进程中，数据扮演着核心生产要素的角色，亟须推动数据产权领域“三项权利分置”等基本制度的落地实施，明确划分数据资源持有权、数据加工使用权以及数据产品经营权的边界。在此基础上，大力培育多级次的工业数据交易与流通平台，完善标准统一的数据资产评估、登记、定价与争议解决机制。提高公共数据，特别是行业性公共数据的开放共享程度，尝试公共数据授权运营的新方式。考虑到工业数据在安全性和合规性上存在的顾虑，构建面向行业数据的安全审查及可信流转机制，支持企业在保障商业秘密的同时，推行“数据可用而不可视”的共享模式，进而为工业AI大模型训练、供应链协同等应用场景提供充分的数据支持。

其二，深化要素市场化配置改革，畅通国内大循环。针对全国统一大市场建设中的堵点，必须破除地方保护和行政壁垒，促进商品和要素跨区域自由流动。健全先进制造业用地供应保障机制，对先进制造业重点项目的用地实行专项保障制度。健全绿色电力交易机制，支持制造业企业绿色低碳转型。完善能源使用权、水资源使用权、排污物排放权等交易制度，促进社会资源的配置优化和效率提升。通过深化要素市场化改革，真正发挥超大规模市场优势，为新型工业化提供广阔空间。

其三，主动接轨高水平的国际经贸规则，借助制度型开放来打开新的发展空间。在数字贸易领域，建立针对数据跨境流动的分级分类管理制度，在确保安全的前提下试行负面清单模式，在特定自贸区内开展高标准压力测试，从而推动工业数据实现更加便捷的跨境流动。在竞争中性原则下，厘清国有企业商业行为与公共职能之间的界限，对针对国有企业的“非商业性扶持”加以规范，保障不同所有制企业在要素获取、准入许可、政府采购等方面享有同等地位。通过推进“边境内”规则的国内改革，为以数字经济为引领的新型工业化业态“走出去”营造稳定可预期的国际规则环境，同时主动参与全球数字经济的治理进程。

其四，健全推动绿色低碳转型的常态化机制。面对碳达峰、碳中和目标时限紧迫，以及传统高耗能产业占比较高的客观压力，需将绿色低碳发展理念贯穿于新型工业化的全部环节与各相关领域。在供给侧，优化绿色产业链的治理体系，积极推动钢铁、有色金属、化工等高耗能行业加速实施绿色低碳化升级改造。积极布局氢能等前沿绿色技术，在绿氢制备、储运、燃料电池等关键环节力争实现规模化示范与成本突破，抢占未来绿色工业竞争的制高点。从需求层面，建立绿色发展倒逼机制，利用大数据精准展示绿色产品和应用场景，引导消费者更多选择绿色消费。同时，探索建立“数字金融+绿色低碳”的服务体系，拓宽绿色信贷、绿色债券、绿色基金等融资渠道，为新型工业化注入“绿金活水”。

四、“十五五”时期推进新型工业化的对策建议

为将上述系统性重塑路径落到实处，“十五五”时期需要聚焦关键领域、突出重点环节，推出一批具有牵引性、撬动性的对策举措。

（一）一体推进教育科技人才发展，构筑新型工业化的人才根基

教育、科技、人才是新型工业化的基础性、战略性支撑。建立教育、科技、人才三方联席会议机制，统筹制定发展规划与政策。在高等教育领域，优化学科专业结构，增设智能制造、工业软件、集成电路、新能源材料、碳管理等急需紧缺专业，前瞻布局未来科技与未来产业的人才培养，加快培养一批能够引领新质生产力发展的战略科学家和卓越工程师。在职业教育领域，深化产教融合，推广“入学即入职、毕业即上岗”的订单式培养模式，建设一批高水平工业实训基地。健全人才激励机制，对在关键核心技术攻关、重大技术装备研发中作出突出贡献的科技人员和专业技能人才，给予股权、期权、分红等中长期激励。建立人才高地与战略腹地人才联动机制，鼓励东部地区高层次人才通过短期服务、项目合作、远程指导等方式支持中西部战略腹地建设。同步完善人才跨区域流动配套制度，逐步打破户籍、社保、档案、职称评定等要素流动壁垒，搭建全国统一产业人才服务平台。落实健全以创新能力、质量、实效、贡献为核心的人才评价机制，将技术产业化成效、产业链攻坚贡献作为人才评定核心依据，畅通高校、科研院所、工业企业人才双向兼职通道，以人才制度改革夯实新型工业化人力要素底座。

（二）发展先进制造业集群，提升产业体系整体效能

先进制造业集群是新型工业化的重要组织形态。应依托现有的80个国家级先进制造业产业集群和各地区培育认定的省级先进制造业集群，进一步推动集群从“物理集聚”向“化学融合”升级。支持集群内龙头企业牵头组建创新联合体，搭建共性技术研发平台、检验检测平台和工业互联网平台，降低中小企业创新成本。鼓励跨区域集群协同发展，推动长三角、粤港澳、京津冀等区域集群联动，构建优势互补、错位发展的产业生态。到“十五五”期末，力争培育一大批具有全球竞争力的世界级先进制造业集群。在集群内部，要着力打造“链主”企业牵头、专精特新企业深度嵌入、大中小企业融通创新的产业共同体，将产业链关键环节和主干部分留在国内，增强产业体系的根植性与抗风险能力。建立跨区域集群利益共享机制，探索产业转移配套税收、能耗、用地指标跨区域调剂办法，引导东部成熟制造业有序向中西部战略腹地梯度转移，避免区域同质化内卷竞争。推动集群扶持政策从选择性补贴转向功能性支持，重点投向共性技术平台、工业基础设施、中小企业数字化转型服务等市场失灵领域，助力现代化产业体系完整性、先进性、安全性同步提升。

（三）建设国家新型工业化示范区，打造先行先试的试验田

选择一批产业基础好、创新活力强、改革意愿高的城市或开发区，设立国家新型工业化示范区。赋予示范区在要素配置、制度开放、绿色转型等方面更大的改革开放自主权。在示范区内率先试行数据要素“三权分置”细则、跨境数据流动负面清单、绿色电力直供等创新政策。支持示范区围绕人工智能赋能、工业互联网应用、绿色制造等方向开展系统性集成试点，形成可复制、可推广的经验模式。对示范区建设成效突出的，在用地指标、能耗指标、中央预算内投资等方面给予适当倾斜支持。深入推进全国统一大市场，完善要素市场化配置体制机制，把示范区作为要素市场化综合改革前沿阵地，率先破除地方保护、区域市场分割等隐性壁垒，统一工业产品质量、环保、安全标准，推进检验检测认证结果跨区域互认。按照扩大制度型开放改革部署，在示范区试点对接数字贸易、绿色贸易国际高标准规则，统筹对内要素改革与对外规则接轨，以示范区改革实践为全国新型工业化制度完善提供实践样本。

（四）强化产业链安全保障能力，筑牢新型工业化的安全底线

统筹发展与安全是“十五五”时期推进新型工业化的核心原则。围绕国家战略腹地建设和关键产业备份，在西部地区布局一批战略性产业基地和物资储备基地，形成平时服务、急时应急、战时可用的产业安全韧性体系。针对高端芯片、航空发动机、工业软件等“卡脖子”领域，实施“一链一策”精准攻关，建立技术备份和产能备份机制，完善首台（套）、首批次、首版次应用激励政策，打通核心技术规模化应用的堵点。完善产业安全风险评估预警体系，及时发现和处置断链断供的风险与隐患。建立常态化产业链安全普查与风险分级管控机制。推动构建多元化进口渠道，降低对单一来源的过度依赖。在关键矿产领域，强化海外资源开发保障机制与国内战略储备相结合，确保新能源、高端制造等战略性产业的资源安全。注重技术安全与经济安全的平衡，在开放合作中提升自主可控能力，避免因过度强调安全而陷入封闭僵化。

（五）完善推进新型工业化的长效机制

建议将新型工业化主要指标纳入地方高质量发展综合绩效评价体系，建立“十五五”新型工业化年度监测报告制度。发挥行业协会、智库等第三方机构作用，定期开展新型工业化实施进展情况评估。持续优化营商环境，全面落实市场准入负面清单制度，依法平等保护各类经营主体产权和合法权益。加快产业政策转型，从过去选择性、差异化政策转向功能性、普惠性政策，重点支持基础研究、共性技术平台、人才培养等市场失灵领域。完善新型工业化的法制保障，推动《产业政策法》《数据要素市场管理条例》等法律法规的研究与制定，为新型工业化提供长期稳定的制度框架，激发全社会推进新型工业化的积极性与创造力。

为此，应从三大维度完善长效改革配套机制。一是优化统筹协调机制，建立多部门常态化协同调度制度，打通产业、创新、要素、开放政策协同堵点，强化年度计划、专项规划与新型工业化中长期目标衔接，增强宏观政策取向一致性。二是健全市场化约束激励机制，深化要素市场化配套改革，完善工业用地、能耗、排污权、数据要素市场化交易制度，盘活工业领域存量低效资产，依托全国统一大市场实现工业要素全域优化配置，落实公平竞争审查制度，清理各类地方保护性扶持政策，保障每个市场主体平等参与新型工业化建设。三是建立兼顾发展与民生的均衡推进机制，对标纲要扎实推进共同富裕部署，依托新型工业化拓展高质量就业岗位，完善制造业劳动者薪酬增长、技能提升保障制度，推动产业发展红利通过就业、收入分配传导至城乡居民，统筹产业提质、区域协调、民生改善多重目标，真正以全面深化改革驱动新型工业化持续稳定推进。

结 语

工业化是现代化的基础和内核，是一个国家和民族繁荣富强的必由之路。站在“十五五”关键时期，新型工业化不仅是制造强国建设的核心任务，更是中国式现代化不可或缺的战略支撑。“十五五”时期中国推进新型工业化面临着新一轮科技革命突破期、全球产业链重构动荡期、国内发展模式转型攻坚期等多种机遇与挑战。人工智能深度赋能、绿色低碳转型加速、新兴支柱产业培育壮大、国际规则竞争加剧构成了这一阶段的鲜明特征。这一特殊的历史方位，决定了中国工业化进程必须超越传统路径依赖，完成从规模扩张型向价值创造型、从跟随模仿型从自主创造型的根本性转变。然而，当前中国新型工业化发展仍面临制造业筋骨不牢、创新体系锁定、产业结构刚性、价值创造不足、要素市场分割、行业治理滞后、制度规则落差等多重结构性制约。这些因素相互交织、彼此强化，形成对新型工业化的系统性阻滞。破解这一困局，需要一场触及发展逻辑深处的系统性重塑，以科技创新与产业创新深度融合重塑动力机制，以“四链融合”破解产业基础瓶颈，以数据要素市场化改革释放数智赋能效应，以人工智能全面赋能提升产业能级，以品牌建设与价值提升增强产业竞争力，以行业协同治理规范发展秩序，以产业链安全保障应对外部风险，以高水平制度型开放倒逼国内规则革新。

从更深层面来看，新型工业化的本质，在于人的现代化与产业现代化的同步推进。一方面，需要依靠产业优化升级创造更多高质量就业岗位，缩减城乡及区域之间的发展差距，为共同富裕筑牢物质基础；另一方面，更要依靠技术创新、品牌塑造和标准引领，重新定位中国产业在全球分工体系中的地位，推动“中国制造”向“中国创造”“中国智造”的历史性跨越。只有以整体观协调战略部署，以改革创新精神打通发展障碍，以创造活力释放发展潜力，才能使新型工业化真正成为驱动中国式现代化的强大引擎，为实现中华民族伟大复兴的宏伟事业奠定坚实的产业基础。

注释与参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

周维富.“十五五”时期中国新型工业化的战略逻辑、结构性制约与系统性重塑[J/OL].北京行政学院学报,1-11[2026-07-24].https://doi.org/10.16365/j.cnki.11-4054/d.20260715.003.