中美在数字经济领域高度竞争，尤其是在人工智能、区块链、云计算等数字经济核心领域中国已对美国已经形成追赶和竞争态势。同时，中国数字经济发展仍然面临一些结构性矛盾和体制性障碍。诸如缺乏战略顶层设计，中国数字产业之间的统筹协调和垂直部署严重不足，跨产业协调处于部门管理和产业政策的盲区。
数字经济是中国构筑经济增长新动能、形成强有力国内大循环的重要抓手和突破口。然而中国数字经济发展对外面临来自美国不断扩大的科技打压和产业链脱钩威胁，对内存在战略统筹和垂直部署不足、制度保障和治理体系缺失等根本性的障碍与问题。
为确保中国数字经济保持健康发展的势头，未来中国应着力在推进数字经济产业链安全管理体系建设、强化数字经济产业垂直部署、提升数字经济产业政策灵活性等关键环节寻求突破。
中国数字经济发展的外部挑战和内部障碍
从外部环境看，美国对中国5G、人工智能等数字经济相关产业的打击范围和力度不断加大，数字经济发展的国际环境日趋严峻。中美贸易摩擦以来，美国对中国的产业打击逐渐从信息通信领域向数字经济延伸。在中美贸易摩擦初期，美国主要采取技术禁运、市场封锁的方式对华为、中兴等通信技术领先企业进行精准打击，并培育和扶持开源、白盒5G技术路线以颠覆中兴、华为主导的软硬件一体化技术路线，试图重夺通信产业全球领先地位。近来，美国将打击领域进一步从通信向整个数字经济领域延伸，7月份美国封杀中国科技企业字节跳动（ByteDance）旗下的应用程序TikTok；8月5日，美国务院更是发表了旨在一揽子打击中国互联网企业在美运营的“净网项目”（Clean Network program）声明，内容几乎涵盖电信服务、通信线缆、应用程序、数据计算等数字经济全领域。
中美在数字经济领域高度竞争，尤其是在人工智能、区块链、云计算等数字经济核心领域中国已对美国已经形成追赶和竞争态势。据统计，2019年，在全球5386家活跃的人工智能企业中，美国有2169家，中国大陆有1189家；在全球41家人工智能独角兽企业中，美国和中国分别有18家和17家。在此背景下，中国数字经济的快速发展必然会给美国、甚至欧洲造成战略上的紧张，可能引发这些国家和地区采取类似于打压“中国制造2025”的做法对中国数字经济进行遏制。
从内部环境来看，中国数字经济发展仍然面临一些结构性矛盾和体制性障碍。首先，由于缺乏战略顶层设计，中国数字产业之间的统筹协调和垂直部署严重不足，地方政府和企业对中国数字经济发展方向缺乏统一认识。与传统产业相互独立的技术经济关系不同，数字经济所包含的5G、F5G、人工智能、工业互联网等产业基于“网络泛在”原则共同构成多级架构的数字经济产业生态，这些产业的技术和商业模式相互渗透，具有高度的技术和经济关联性。因此，强化数字产业之间的垂直整合，在跨行业垂直部署的过程中实现监管体制、技术标准和商业模式的协调推进，推动各类数字产业的统筹部署是决定中国数字经济能否实现高质量发展的关键。虽然近年来中国出台了《新一代人工智能发展规划》《大数据产业发展规划（2016－2020年）》《国务院关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》等一系列数字经济重点领域的专项发展规划。
但整体上看，由于缺乏部门之间的有效协调，缺乏数字产业与传统产业以及数字经济内部跨产业的垂直部署，相关规划和政策更加注重对单个产业内部技术研发和技术标准的推动和资金扶持，跨产业协调处于部门管理和产业政策的盲区，直接导致中国人工智能、大数据、工业互联网等产业的关键技术成熟度提升和主导商业模式发展缓慢。
其次，从战略实施层面来看，中国数字经济高质量发展仍然面临多方面体制性障碍。
一是缺乏有效的技术架构和技术标准推进组织和治理机制。目前中国人工智能、工业互联网等数字经济底层技术架构和技术标准制定主要由半官方组织牵头的产学研联盟承担（如国家工业互联网联盟由工信部下属的信通院牵头），然而，美欧的类似职能承担者则基本上都是独立的非盈利企业组织（如德国开放架构工业4.0技术标准推动组织OPC基金会）。由于中国的技术架构提出和技术标准制定组织缺乏战略决策和运营的独立性，因而缺乏持续改进技术架构和技术标准的积极性，造成中国数字经济领域大量的底层技术架构和技术标准流于形式，对于企业技术路线选择的指导性非常有限。
二是运营商的创新能力缺失成为制约数字基础设施发展的短板。5G和F5G新一代信息基础设施是数字经济发展的基础。但是，作为5G投资主体和垂直应用创新重要力量的运营商，由于4G大规模投资和长期的价格战，实际上缺乏5G投资的积极性。在下游垂直领域（如高清视频、智能制造解决方案等）进行业务拓展是解决运营商可持续发展的重要路径，然而，由于体制约束，对核心研发人员和管理人才无法进行股权激励、集团对下属公司采购权的严格管控等因素，大大束缚了运营商推动5G下游垂直行业发展的活力，造成中国三大运营商进入垂直领域、统合上下游资源的能力远远落后于美国AT&T、韩国SK等运营商。
三是数字经济高质量发展所必需的基础制度和管制体系缺位。不同于传统产业以硬件为主体的创新，以软件为主要载体的智能化、数字化技术的创新要求更加有力的知识产权保护。同时，数字经济高质量发展对数据安全、隐私保护、数据流通、数据共享治理提出了更高的要求，然而总体上看目前中国对软件知识产权保护、数据安全、隐私保护、数据资产保护的法律法规还很不完善，放大了企业技术创新和商业模式探索的政策风险，抑制了企业的创新活力，阻碍了数字经济发展。
推进数字经济高质量发展的思路和政策突破点
针对以上根本性制约和障碍，未来加快推进中国数字经济高质量发展的战略和政策要点包括：
首先，针对美国对中国数字经济可能采取的全面打压，一是加快构建中国产业链安全管理体系，为中国数字经济统筹部署提供组织保障。目前中国主要依靠传统产业政策框架和临时性措施应对美国技术打压的方式存在以下缺陷：
一是传统产业规划和政策缺乏灵活性，不能适应产业链安全管理快速反应和及时调整的要求；二是临时性的政策部署常常是事后的，不能战略性、前瞻性地应对美国系统性的、密集的打压行动。事实上，中国在应对美国对华为的连续打压及其通过推动开源5G技术路线破坏中国5G领先优势方面，已经表现出由于产业链安全管理体系缺失而造成政策协调不足、策略反应滞后的问题。因此，加强中国产业链安全管理的战略性、系统性和有效性，仅靠完善既有的产业规划体系、提高既有产业管理部门的产业链安全意识已经远远不够，必须建立全新的产业链安全管理体系和工作流程，在产业链安全管理层面统一部署中国数字经济发展，从根本上保证中国数字经济对美反制的战略性、连续性和有效性。
二是在促进中国数字经济发展的产业政策方面，一方面根据全球多边贸易投资规则的要求，突出功能性产业政策和普惠性产业政策，另一方面在产业政策实施方面保持足够的灵活性，提升产业政策的效果。三是强化中国在数字经济核心产业国际组织的话语权。推动人工智能、区块链、工业互联网等领域的设备集成商、解决方案提供商、内容商、研发机构等形成标准制定联盟，支持行业龙头企业加入ITU（国际电信联盟）、ISO（国际标准化组织）和IEC（国际电工委员会）等国际标准组织，提升国际标准话语权。
其次，切实根据“网络泛在”的基本建设原则，着力构建数字经济发展的网络基础设施体系，并推动网络基础设施与行业应用统筹规划和垂直部署。
一是以“网络泛在”为基本原则，研究制定《数字经济总体规划》，强化数字经济总体战略与各类专项规划的衔接配套，实现面向连接的融合建设。管理部门应在规划建设初期即建立紧密的工作衔接机制，有效解决部门协调问题，促进信息基础设施与数字产业的协同推进，既统筹利用资源，提高建设效率，更要前瞻性地统一各类产业的网络标准，并注意为未来的网络应用扩张预留充足的接口和空间。
二是积极通过跨行业垂直部署形成和强化中国的独特技术优势。考虑通过强化垂直应用层基础设施与5G、F5G等网络基础设施之间的统筹部署和协调推进，将中国网络基础设施领域优势导入下游应用领域，形成中国独特的工业互联网技术路线优势：在工业互联网领域推动更多企业转向建设全光网底座与工业互联网架构融合的扁平架构，从根本上消除中国工业互联网体系中的现场层和控制层装备/技术的对外依赖态势，实现中国5G和F5G领先优势嫁接到工业互联网之上，颠覆目前由德国西门子、博世等企业主导的基于数字物理系统的智能制造技术路线，推动形成自主可控的工业互联网网络体系架构和关键技术体系。
三是支持有条件的城市率先建设集成数字经济各要素的智慧城市。依托智慧城市建设，加快全光网与物联网泛在基础设施、数据存储与计算基础设施、应用服务平台、数据共享服务平台以及下游行业的统筹建设，形成以智慧城市建设全面带动数字经济发展的示范模式。
最后，加快推进人工智能、工业互联网、区块链、云计算、边缘技术等数字经济领域新型基础设施建设，夯实数字经济发展的基础支撑。
一是建立分类引导的差异化投资体制。根据各类数字产业的技术成熟度、公共性水平、投资规模等特征分别采用“市场主导”、“政府主导”、“政府引导”的分类投资模式。对于技术成熟度高、公共物品属性弱的数字产业，如数据中心，实施“市场主导”的管理模式，充分发挥市场机制在投资建设中的调节作用，严格限制地方政府的干预行为，创造公平的投资和竞争环境；对于技术成熟度高、投资规模大、公共物品属性强的5G、F5G、全光网络等信息基础设施，采用政府主导的管理模式，政府或国有企业（运营商）通过直接投资或者体制改革的方式直接推动建设；对于技术成熟度低、公共物品属性弱、主导技术路线尚不清晰的数字产业，如人工智能、工业互联网等，采用政府引导、市场化投资的模式，通过财税政策、产业创新政策（比如研发补贴、建立产业创新中心等）等手段激发企业投资和创新动力，鼓励多元化、自主化的技术路线探索。
二是为运营商的制度束缚松绑，激发运营商内生投资动力，强化运营商在数字经济发展中的支撑作用。建议国资委在对三大运营商的考核评估指标体系中，将F5G和5G投资单独列支，同时鼓励运营商通过在二级公司层面的混合所有制改革和员工持股，放松对二级公司层面采购、运营等方面的限制，鼓励省市运营商开展家庭组网、智能家居、IPTV等业务延伸型创新，促进运营商从管道提供者向内容供应商转变。
三是加快构建数字经济发展的安全保障体系。强化对软件、内容的知识产权保护力度，完善数据安全和数据资产保护相关的政策法规、行业监管制度和标准体系，构建国家重大工业互联网平台安全事件应急指挥体系，制定分级分类平台安全应急处置预案以及工业信息安全评估、测试等相关标准，为中国数字经济高质量发展构建可靠的制度和治理体系基础。
