摘要：产能过剩是一个动态现象，在转换、处理和化解的过程中，产业政策能够发挥重要作用。美国和日本的产能过剩演变具有阶段性特征和产业分布特征。在产业政策视角下，对美日钢铁产业产能过剩形成原因、化解措施和综合效果分析，结果发现：产能过剩现象具有地域的普遍性、阶段的波动性和载体的广泛性；在化解产能过剩的过程中，产业政策具有周期性和时代性、全面性和差异性、全局性和创新性、约束性和创造性、重点性和国际性等特征。未来我国的产业政策要围绕产业结构的转型升级是本质、企业创新能力的培育是核心、资源禀赋和外部环境是约束、政策体系建立与支持是关键、地方性中小企业振兴是重点、国际产能合作的推进是抓手等方面展开，以达到化解产能过剩的目标。
关键词：产能过剩；产业政策；国际合作；钢铁产业；美国；日本
基金项目：中国社会科学院京津冀协同发展智库项目“周边地区承接北京产业转移的同质化竞争与应对之策”（2018P04）中国博士后科学基金资助项目“产业资本和金融资本视角下PE对企业价值的影响研究”（2016M601639）
引言
产能过剩并非最新现象，早在1944年，美国就有制棉、玻璃、石化、造纸等产业的产能利用率数据。理论上对产能过剩的阐述可追溯至Chamberlin（1933）［1］和Robinson（1933）［2］，其《垄断竞争理论》和《不完全竞争经济学》都强调从微观经济主体的视角出发，将产能过剩看作非完全竞争均衡条件下的组织无效性，而与之相呼应，Kamien和Schwartz（1972）将这种无效性描述为企业偏离最小平均成本的设备开工率［3］。实际上，目前对产能过剩的定义仍存在争议。比如，Klein（1960）等认为，纯粹工程角度下的产能过剩显然与经济角度下的产能过剩有差异［4］，前者是单位时间内的可持续性产出，而后者是单位投入后的期望产出［5］；李江涛（2006）则认为，生产过剩和产能过剩也有较大差异，前者是产品供给相对消费能力的市场饱和度，而后者是产品现实生产能力与潜在生产能力之间的差距［6］。可尽管如此，研究者们对当前我国部分产业存在较为严重的产能过剩现象的认识却较为统一。
众所周知，化解产能过剩是深化供给侧结构性改革的重要内容，是建设现代化经济体系的有效支撑。党的十九大报告明确指出，提高供给体系质量和增强经济质量优势要坚持“优化存量资源配置”“扩大优质增量供给”，去产能显然是“实现供需动态平衡”的重要着力点。而近年来，立足于以环保为代表的法律法规、以能耗为代表的技术标准和以财税为代表的产业政策，通过债务置换、兼并重组、资产处置等方式，我国化解产能过剩任务已经取得了阶段性成果。2018年《政府工作报告》数据显示，5年来我国已分别化解钢铁、煤炭产业过剩产能1.7亿吨、8亿吨。尽管未来还将分别压减、退出3000万吨钢铁产能和1.5亿吨煤炭产能，但在全球经济增长放缓、国际市场需求疲软、资源环境约束增强的背景下，化解产能过剩的任务依然较为艰巨。2016年，中国欧盟商会在一份研究报告中指出，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、化工、造船、风电、炼油、纸和纸板等产业仍然面临较高的产能过剩风险，而地方保护主义、监管执行力弱、资源价格较低、投资方向偏误、知识产权保护不力和过于强调市场份额等因素会极大影响去产能成效。
如何科学化解产能过剩，巩固现有成效并防止“死灰复燃”，在当前和未来很长一段时间内将成为社会各方关注的焦点。由于产业政策能够在化解产能过剩过程中发挥积极作用，且美国和日本在化解产能过剩方面有丰富经验可循，因此，本文将立足于两国工业产能过剩的发展演变特征，以钢铁产业为例，分析不同阶段造成产能过剩的原因、化解产能过剩的措施和效果，进而通过分析产业政策特征，从中总结出经验教训，为我国进一步化解产能过剩提供借鉴和启示。
一、文献回顾
与产能过剩相关的现有研究文献可分为产能过剩的现象表征、经济影响、形成原因和化解措施4个方面。
（一）现象表征
产能过剩的现象表征研究主要讨论是否存在产能过剩现象和产能过剩如何测度两个方面。在是否存在产能过剩现象上，Ding等（2012）利用微观数据计算发现，尽管部分产业内企业存在过度投资现象，但整体企业的投资效率呈递增态势，因而中国并未产生恶化的产能过剩问题［7］。与之相反，部分研究者则认为中国正在进入一个全面过剩的时代［8］，如Lee等（2012）利用跨国面板数据实证研究发现，中国存在过度投资现象，这一非效率投资成本巨大，约占每年GDP的4%［9］。相对较为缓和的观点认为产能过剩是一个结构性现象［10］，是发展过程中的阶段性问题。如钟春平、潘黎（2014）根据实际调研数据，通过对比2012年美、日、德等国家产能利用率数据，认为当前对产能过剩有强调过头的可能，因此，不排除部分企业根据自身情况推动出台相关政策并从中获益的可能［11］。在产能过剩如何测度上，早期研究者主要从成本函数和生产函数的角度出发，区分单个厂商产能度量和行业整体厂商的产能加总［4］，紧接着，利用实际产出与潜在产出间差距的经济方法和以实际电力消耗与最大电力消耗间比值的工程方法逐渐趋盛［12］，而Corrado和Mattey（1997）认为应该用产出指数调整产能利用率，并用基于拉氏、帕氏加权法计算总体产能利用率［13］。
（二）经济影响
产能过剩的经济影响研究主要是分析产能过剩对经济波动、就业风险、金融风险和企业经营等方面的影响。在经济波动影响上，Wen（1998）从理论角度分析了产能过剩的经济影响，认为相应的弹性效应和规模报酬效应会显著改变增长模型中的均衡状态，并能产生持续性的经济波动［14］；与之相对应，部分研究者认为产能过剩并不必然引起经济下滑，因为通过控制要素投入可以影响市场的供求关系［10］。程俊杰、刘志彪（2015）则认为产能过剩和经济波动是互为因果的，需求冲击和垂直型产业政策是形成产能过剩的主要原因，而产能过剩不仅会通过非价格的数量调节过程直接对经济波动产生影响，还会通过要素价格和配置的扭曲效应间接对经济波动产生影响［15］。在其他经济影响上，曲玥（2014）发现中国产能过剩造成了约2700万人的冗余就业，他们受教育程度低，再就业困难，需要更广泛的技能培训，而一旦处理不当可能会引发严重的社会问题［16］。国务院发展研究中心（2015）基于广泛的实地调研，认为产能过剩不仅会加剧银行信贷和地方债务等危机，还会催生企业间的“逐底竞争”，最终增加经济“硬着陆”的风险［17］。
（三）形成原因
产能过剩的形成原因研究主要集中于考察“真实商业周期因素”“潮涌现象”［18］“阻止潜在进入企业”［19－20］“地方政府行为异化”［21］“增值税制度”［22］“城镇化动因扭曲”［23］“环境规制”［24］“企业经营效率低下”［25］“政策补贴”［26］等观点。如，林毅夫（2007）以及林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）认为投资层面的“潮涌现象”是造成发展中国家产能过剩的重要原因，而看似“盲目”的投资行为却根源于后发优势中的产业发展共识和市场信息不完全背景下的理性决策［18］［27］。王立国、张日旭（2010）以“铁本事件”为例，分析了财政分权背景下地方政府行为异化（滥用权力和“权利创造”等行为）对产能过剩的影响，并从财税体制改革、垂直管理和属地管理权衡、政绩考核体系完善、投融资体制深化改革、政府干预方式创新等角度提出了相关建议［21］。刘航、孙早（2014）利用2001—2012年省级数据实证发现，脱离发展规律而推进城镇化建设一方面会形成对低技能劳动力的过度需求和同质资产的重复建设，另一方面也会诱致地方政府加大干预，从而造成要素资源的浪费和配置效率的扭曲，最终形成产能过剩［23］。
（四）化解措施
产能过剩的化解措施研究主要是总结国内外化解产能过剩的经验，并针对国内形成产能过剩的原因提出政策建议。比如，王怀宇、马淑萍（2014）考察了发达国家在化解产能过剩过程中的回购、兼并重组、海外转移、对过剩设备处理实施税收优惠、市场化退出机制等政策措施，认为完善“市场+政府”的退出政策体系和分行业特性选择政策措施对我国化解产能过剩有较大的启示意义［28］。Ward等（2004）认为在市场失灵的情况下，设计得当的配额制将是化解产能过剩的良方［29］。苏剑（2010）认为金融危机本是化解产能过剩的自然路径，但在应对2008年国际金融危机时，各国政策措施的效果尽管在短期内有效，但并未解决根源，货币供给过剩、资产价格泡沫带来非理性预期、低效企业存续、劳动力过剩无法出清、银行不良贷款增加、财富分配差距加剧等问题并未被消除，未来的政策倾向应该是货币紧缩、产业升级和政府创造高收益投资项目［30］。
上述4个方面文献构成了与产能过剩相关的主要研究内容，对认识和理解产能过剩现象具有重要意义。然而，在实践操作和政策启示意义上仍有待深化。就现有文献而言，我们发现，聚焦产业政策与产能过剩的研究仍存在三点缺憾：一是多数研究者认为产业政策是形成产能过剩的原因［31－33］，而忽视了产业政策实际上也是化解产能过剩的手段；二是部分研究者分别从财政政策［34］、税收政策［35］、金融政策［36］等单一角度研究化解产能过剩的方式，而忽视了产业政策应当是一个政策体系；三是对国际经验的分析稍显不足［37］，主要表现为，现有研究未能在系统梳理发达国家或地区产能过剩典型事实的基础上，从产业政策的视角讨论化解产能过剩的措施和特征。由于产能过剩可能存在动态性，在缺乏有针对性的阶段划分和讨论的基础上所提出的政策建议，显然有失严谨，也无法让各方信服。因此，上述这些缺憾构成了本文研究的出发点和创新之处，即，立足产能过剩的典型事实，在产业政策视角下，有针对性地选取钢铁产业展开产能过剩形成原因、化解措施和综合效果分析，进而总结经验教训，为我国未来进一步化解产能过剩提供借鉴与启示。
二、美国和日本产能过剩的典型事实
产能过剩有着深刻的时代背景。本节分别讨论美国、日本工业和制造业产能过剩的典型事实，即以产能利用率、GDP增速等数据为基础，划分出不同发展阶段，然后考察每个阶段内不同产业产能利用率情况。
（一）美国
结合相关数据，可将二战后美国工业和制造业发展划分为5个阶段：第1个阶段是1948—1966年的高效期，第2个阶段是1967—1982年的冲击期，第3个阶段是1983—2000年的恢复期，第4个阶段是2001—2008年的转折期，第5个阶段是2009—2017年的重整期（如图1所示）。
注：受篇幅限制，在此省略不同产业产能利用率分布图；左轴为产能利用率指数数据，右轴为GDP增速数据。
图1 1948—2017年美国工业、制造业产能利用率和GDP增速情况
资料来源：根据美联储官网数据整理得到。
1．高效期：1948—1966年
第二次世界大战后，受益于居民收入增长引致的需求结构变化、战后军用技术民用化、“伟大社会”目标下政府扩大支出等因素影响，美国工业生产快速扩张，制造业产能利用率均值达到了83.27%，处于高效发展阶段。这一期间，美国以技术经济和规模经济为基础，集中发展汽车、机械、化工等资本密集型产业，并逐渐将纺织、造纸、制衣、皮革、食品粗加工等劳动密集型产业向德国、日本等国家和地区转移，因此，相关产业产能利用率均值都在80%以上。其中，纸制品、石油和煤炭产品的产能利用率均值高达90.37%、90.88%。
2．冲击期：1967—1982年
20世纪60年代末期开始，日本、德国等国家的钢铁、汽车和新兴经济体的纺织、制衣、食品等产品大量进入美国，很快使美国本土工业生产出现滑落，进出口贸易逐渐表现为逆差。紧接着，美国经济陷入滞胀之中，期间的两次石油危机冲击也使传统劳动密集型产业和以高能耗、高污染为特征的资本密集型产业普遍出现了产能过剩现象。这一期间，美国工业产能利用率均值为82.73%。其中，除采矿业产能利用率上升2.96个百分点外，多数产业产能利用率出现下滑趋势，如汽车及零部件、初级金属制品、机械、石油和煤炭产品的产能利用率分别下降了28.22个百分点、27.92个百分点、23.76个百分点、23.7个百分点。
3．恢复期：1983—2000年
20世纪80年代开始，美国为应对高通货膨胀率和高失业率等问题，一方面，在实施紧缩货币政策的同时，通过降低税率和放松对航空、铁路、天然气、汽车、交通运输等产业的管制，营造了良好的营商环境；另一方面，利用信息通信技术对传统产业进行持续改造，并在世界范围内构建由其主导的国际生产网络，使部分劳动密集型产业和资本密集型产业重新焕发生机。这一期间，美国工业产能利用率均值为81.51%。其中，印刷和相关支持活动、纺织品及其产品、纸制品的产能利用率尽管分别下降了7.37个百分点、4.8个百分点、4.56个百分点，但初级金属制品、机械、电力和燃气公用事业、汽车及零部件的产能利用率则分别上升了22.33个百分点、16.95个百分点、15.01个百分点、14.19个百分点。
4．转折期：2001—2008年
20世纪90年代末，美国互联网泡沫破裂折射出其在部分产业中的过度投资现象。然而，在加大研发投入的同时，美国以信息通信技术为基础，不断将国际生产网络向纵深方向推移，使得相关产业产能利用率不降反升。与此同时，随着中国在2001年加入世界贸易组织（WTO）后，利用要素禀赋优势积极融入世界分工体系并在其中发挥重要作用，美国相关产业的竞争力逐渐式弱，生产也不断下滑。这一期间，美国工业产能利用率均值为78%。其中，汽车及零部件、非金属矿物制品、木制品、石油和煤炭产品、塑料和橡胶制品的产能利用率分别下降了14.81个百分点、14.32个百分点、8.34个百分点、6.42个百分点、6.21个百分点，而航空航天及其他运输设备，机械，电气设备、用品和部件，计算机和电子产品的产能利用率则分别上升了14.78个百分点、11.67个百分点、8.79个百分点、7.69个百分点。
5．重整期：2009—2017年
2008年的国际金融危机的影响广泛而深远，它在世界范围内加剧了贫富分化、增加了贸易摩擦、降低了盈利预期，使国际市场冲突不断、整体需求持续萎靡、投资信心始终在低位徘徊。为此，美国推出了新的经济发展战略，试图通过“再工业化”重振制造业。但在全球经济都面临下行压力的背景下，整体工业的产能利用率情况并未得到有效改善，且不同产业间产能利用率的分化程度逐渐增大。这一期间，美国工业产能利用率均值为75.62%。其中，除采矿业、纸制品、石油和煤炭产品的产能利用率均值在80%以上外，多数产业的产能利用率均值低于80%，汽车及零部件、纺织品及其产品、服装和皮革制品、印刷和相关支持活动的产能利用率均值甚至低于70%，分别为69.92%、67.29%、66.63%、64.27%。
（二）日本
结合相关数据，可将20世纪50年代中期至今的日本制造业发展分为5个阶段：第1个阶段是1956—1973年的高效期，第2个阶段是1974—1990年的转折期，第3个阶段是1991—2000年的泡沫期，第4个阶段是2001—2007年的恢复期，第5个阶段是2008—2017年的迷茫期①（如图2所示）。
注：受篇幅限制，在此省略不同产业产能利用率分布图；左轴为产能利用率指数数据，右轴为GDP增速数据。
图2 1956—2017年日本制造业产能利用率指数和GDP增速情况
资料来源：根据日本经济产业省数据整理得到。
① 日本产能利用率指数并非是绝对值，而是与基年（2010=100%）比较的相对值。1956—1977年产能利用率指数是根据其与GDP之间的关系测算得到的。
1．高效期：1956—1973年
第二次世界大战后，在美国的积极援助下，日本经济逐渐复兴，以食品饮料、纺织、造纸为代表的轻工业快速发展。然而，到20世纪60年代初期，在多年持续加大投入的情况下，日本部分产业出现了过度投资现象（如纤维业）。随即，日本颁布了《国民收入倍增计划》，通过在农业、企业、教育等领域开展一系列的改革措施，有效提升了人均收入水平和消费支出水平，进而带动了相关产业的发展。与此同时，日本不仅逐渐将传统劳动密集型产业向亚洲其他国家和地区转移，还不断承接美国转移来的资本密集型产业，很快就使以机械、钢铁、化学制品、运输设备为代表的制造业发展壮大。这一期间，日本制造业处于高效发展期，产能利用率指数均值为133.37%。
2．转折期：1974—1990年
20世纪70年代初期，日本经济复兴取得阶段性成果。然而，在石油危机的冲击下，日本产业结构不得不在硬性资源约束中进行深度调整。能耗高的重化工业比重明显下降，取而代之的是汽车、电子计算机、新能源、新材料、精密机械等产业。尽管在一段时间内，这些产业在国际市场上具有较高的竞争优势，但随着“广场协议”的签署，日元升值使得上述产业的竞争优势逐渐减弱，在国际需求难以提振的情况下，部分产业的机器设备开始闲置。这一期间，日本制造业产能利用率指数均值为122.08%。其中，除运输设备、肥料、芳香烃、机械的产能利用率指数均值在制造业平均水平以上外，分别为124.18%、127.75%、127.98%、129.63%，其他产业均处于平均水平以下，以高压缩天然气，纸浆、纸和纸制品，钢铁为代表的产能利用率指数均值分别仅为82.1%、88.25%、89.63%。
3．泡沫期：1991—2000年
20世纪80年代末，以文化创意为发展方向的第三产业逐渐兴起，且在培育内生创新能力为主题的科技立国战略影响下，日本的科技进步明显，高附加值、高技术含量的知识密集型产业得以发展壮大。尽管20世纪90年代的房地产泡沫给许多产业造成了较大冲击，但新技术的广泛应用使得相关产业的产能利用率出现了较为明显的分化特征。这一期间，日本制造业产能利用率指数均值为108.31%。其中，信息和通信电子设备、肥料、芳香烃的产能利用率指数均值分别为165.03%、142.84%、130.58%，而钢铁、高压缩天然气、运输设备的产能利用率指数均值分别为89.83%、90.96%、98.65%。
4．恢复期：2001—2007年
21世纪初，日本利用中国加入WTO、世界制造业中心继续东移等机遇，在汽车、化工、材料、纺织、造纸等方面不断加强与中国的经贸合作，进出口总额和对外直接投资额迅速增大，直接推动了相关产业产能利用率的恢复。然而，受泡沫危机影响，日本经济始终未能走出下滑阴影，在其他国家和地区成本优势不断突显的背景下，日本国内“产业空心化”现象十分严重，不同产业的产能利用率特征持续分化。这一时期，日本制造业产能利用率指数均值为107.89%。其中，运输设备、钢铁、高压缩天然气的产能利用率指数均值分别上升了14.78个百分点、12.61个百分点、10.6个百分点，而信息和通信电子设备、肥料、电气机械的产能利用率指数均值分别下降了55.79个百分点、26.15个百分点、13.64个百分点。
5．迷茫期：2008—2017年
2008年以来，受国际金融危机影响，世界范围内经济不景气，日本国内资本投资收敛，家庭消费支出减少，进出口贸易额和对外直接投资额降低，失业率上升，GDP增速下行压力增大。尽管日本国内技术创新如火如荼开展［38］，在生命科学、节能环保、新材料、机器人等领域不断加大研发投入，但新技术、新业态、新模式并未能大面积推广，产业化仍面临诸多不确定性，多数产业产能过剩现象仍较为突出。这一时期，日本制造业产能利用率指数均值仅为96.88%。其中，除肥料的产能利用率指数均值上升了1.93个百分点外，其他产业产能利用率指数均值都在下降，以信息和通信电子设备、塑料材料、芳香烃、运输设备为代表的产能利用率指数均值分别下降了28.92个百分点、17.87个百分点、17.84个百分点、16.24个百分点。
总结而言，美国、日本工业和制造业产能过剩的典型事实分析表明：首先，产能过剩具有地域的广泛性，即尽管美国和日本是发达国家，但也曾经历过产能过剩现象；其次，产能过剩具有阶段的差异性，即在不同发展阶段具有异质性的表现特征；再次，产能过剩具有载体的广泛性，即产业分布较为丰富，并不局限于有限的产业分布之中；最后，产能过剩与产业政策紧密相关、互为因果，因此，在化解产能过剩的过程中，产业政策能够发挥积极作用。
三、化解产能过剩的产业政策经验：以钢铁产业为例
尽管美国和日本产能过剩发展阶段及产业分布特征表明，产能过剩是一个动态的现象，在转换、处理和化解的过程中，产业政策能够发挥重要的作用。然而，不同发展阶段造成不同产业产能过剩的原因可能不尽一致，相应的化解措施和综合效果也互有异同，需要有针对性地展开分析。由于钢铁产业在经济发展过程中扮演着重要角色，具有一定的典型性，且世界范围内的贸易战多以钢铁为对象，所以，下文将以钢铁产业为例，分析美国和日本化解产能过剩的经验。
（一）美国
结合相关数据，可将二战后美国粗钢产业产能发展情况分为5个阶段，分别是20世纪70年代初期前的发展期、70年代中期至80年代初的衰退期、80年代至90年代末的恢复期、21世纪初的调整期和2009年以后的停滞期（如图3所示）。
注：1966年以前工业产能利用率、1976年以前粗钢产能利用率的数据缺失；产能利用率数据为左轴，占比数据为右轴。
图3 1948—2017年美国粗钢产业产能发展情况
资料来源：根据美国钢铁协会、世界钢铁协会数据整理得到。
1．发展期化解产能过剩
20世纪70年代初期以前，美国钢铁业受到日本、德国等国家相同产业竞争的影响，产能利用率有所下降。然而，当时美国仍然掌握钢铁产业的领先技术，借助丰厚的金融资本，一方面利用多元化并购手段整合钢铁产业以主动应对国际竞争，另一方面通过向英国、法国等国家输出过剩产能，提高了钢铁产业产能利用率。到1972年，尽管美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重已从1948年的51.78%下降至19.3%，但产能利用率仍保持在84%左右②。
② 据粗钢产量及其占比、制造业和工业产能利用率的数据拟合得到。
2．衰退期和恢复期化解产能过剩
20世纪70年代中期至80年代，两次石油危机使全球范围内的钢材需求大幅下降，随之出现的“滞胀危机”加剧了美国国内市场的恶化程度，使钢铁产业出现了严重的产能过剩危机，如1976年美国粗钢产能利用率还为80.88%，到1982年则降至46.1%。
为了化解产能过剩，美国从80年代初开始启动了一系列改革措施：首先，在宏观层面，里根政府实施了以降低税负为重点的“经济复兴法案”，包括个人所得税、资本收益税、公司税等内容在内的税制改革和包括加速钢铁企业快速折旧、提供大范围资金补贴等内容在内的财政支持，对经济企稳和需求恢复起到了积极作用；其次，在微观层面，配合钢铁企业实施“钢材自愿限额协议”，下游汽车企业同时实施了“汽车自愿限额协议”，对钢铁价格上升起到了推动作用；最后，在国际竞争层面，美国开始降低外国投资者准入门槛，鼓励外国企业进入美国国内从事钢铁产业生产经营，试图通过市场竞争手段化解产能过剩。到1997年，尽管美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重进一步下降至12.33%，但产能利用率已达到了90.33%。
3．调整期化解产能过剩
20世纪90年代末期开始，钢铁产业逐渐成为“夕阳”产业，生产工艺落后、人工成本上升、国际竞争加剧、钢材价格下降等因素使得美国钢铁产业陷入深度调整期。1997年的亚洲金融危机和2000年的互联网泡沫的巨大冲击，更加重了美国钢铁企业经营的艰难处境。
为了化解产能过剩，美国出台了一系列措施：首先，取消政府补贴，让钢铁企业，尤其是那些长期处于亏损且积重难返的企业，在市场竞争中被淘汰，剩下的优质企业再通过市场化的兼并重组，提高产业集中度，增强竞争力，最终减少了钢铁产量，提升了生产效率，缓解了产能过剩中的供给压力③；其次，按照1974年贸易法中的“201条款”，通过提高关税征收额、实施配额限制等贸易保护手段，增强投资者开展优化升级和兼并重组的信心，提供了钢铁产业转型升级的契机，引导外国钢铁企业进入美国本土进行投资生产；最后，进一步实施“信息高速公路计划”和“国家信息基础设施建设”，发展高技术产业和新兴产业，并利用新技术（如冶炼炉技术、泥尘循环利用技术、清洁煤技术等）对传统钢铁企业的生产经营进行改造，提升了钢铁产业的整体技术水平。到2008年，尽管美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重进一步下降至6.84%，但产能利用率已恢复到了81.47%。
③ 从数据情况来看，2001年美国第三大钢铁生产商LTV公司停产，次年被ISG公司（International Steel Group）以低廉价格收购，使后者实现了低成本重组，也提高了行业集中度；1998年至2003年10月，美国41家破产企业共涉及粗钢产能约5280万吨［37］，而2003年美国粗钢产量总计只有9368万吨。
4．停滞期化解产能过剩
2008年国际金融危机爆发后，美国经济受到重创，2009年实际GDP增速处于二战后的最低点，为－2.8%。受全球钢铁市场需求萎靡、国际大宗商品价格下跌、房地产和汽车产业发展前景不明、日韩钢铁企业竞争力增强等因素的影响，美国钢铁产业发展举步维艰，如2009年美国粗钢的产能利用率从2008年的81.47%降至50.94%，是二战后的倒数第二位，粗钢产量也从9190万吨降至5938万吨，降幅达35.39%。
为了化解产能过剩，美国出台了一系列措施：第一，推出以“再工业化”为核心的先进制造业发展计划和以新兴产业为核心的未来产业发展部署，一方面通过加大在公路、铁路、宽带网络等领域的基础设施建设提高对钢材的需求，另一方面通过规划绿色、低碳、环保的新材料、新能源、下一代信息技术、生物医药等新兴产业约束和优化传统钢铁产业的发展；第二，通过签署泛太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）构建新型贸易格局④，多方面推动钢铁产业过剩产能的对外输出，如美国与部分国家就汽车原产地原则达成一致，认定汽车出口享受免关税待遇的条件之一便是整车中要有45%的零部件产自TPP成员国，而钢材是汽车零部件的重要组成部分；第三，制定《美国清洁能源安全法案》，提升资源环境约束力度，迫使高能耗、高污染的钢铁企业退出，倒逼兼并重组，进一步提高产业集中度；第四，在全球范围内掀起差异化的“贸易战”，配合税制改革的再工业化策略和强势美元的货币政策，使得美国钢铁生产有所恢复；第五，利用财政资金支持钢铁产业的技术研发、救助下游汽车企业，如美国能源局和钢铁协会联合启动产业技术路线图研究、先进过程控制、碳排放权交易等项目，美国财政部给予通用、克莱斯勒以及部分零部件供应商的贷款救助等。到2017年，美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重为4.82%，产能利用率为74.03%。
④ 尽管美国于2017年正式退出TPP，但不可否认TPP在停滞期所发挥的重要作用。
（二）日本
结合相关数据，可将二战后日本钢铁产业产能发展情况分为5个阶段，分别是20世纪80年代初期前的平稳期、80年代中期至90年代初的恢复期、90年代的调整期、21世纪初的上升期和2009年以后的冲击期（如图4所示）。
注：产能利用率指数数据为左轴，占比数据为右轴。
图4 1956—2017年日本钢铁产业产能发展情况
资料来源：根据日本经济产业省、世界钢铁协会整理得到。
1．平稳期和恢复期化解产能过剩
20世纪80年代初期以前，日本钢铁产业产能利用率指数较为平稳，但也出现过两次产能过剩现象⑤：第一次发生在1974—1978年间，主要是由于石油危机造成的成本冲击，建筑、机械、造船、汽车、家电等下游产业增速放缓，不利于钢铁产业产能利用率的提升；第二次发生在1980—1983年间，主要是由于日本国内狭小市场规模和钢铁产业过度竞争间的供需矛盾，以及世界范围内钢材消费结构发生了变化，低能耗、低污染、高质量、高强度的产品和技术竞争成为主流，加上韩国和中国钢铁产业的快速发展，使日本钢铁产业产能利用率有所下降。
⑤ 二战后，包括钢铁在内的很多日本行业遭到了毁灭性的打击，但“倾斜生产方式”“钢铁产业第一次合理化计划”“钢铁产业第二次合理化计划”“钢铁产业第三次合理化计划”等政策措施对恢复和发展钢铁行业起到了重要作用，这也是平稳期前期钢铁行业产能利用率较为稳定的重要原因。
为了化解产能过剩，日本政府采取了一系列措施。第一，推出特定法案，促进产业结构调整和升级。如1978年，制定《特定萧条产业安定临时措施法》，推动平电炉钢材、炼铝、造船等产业结构性转变。第二，通过行政劝告等方式，限制钢铁及相关企业生产。如1975年，两次限制平电炉钢材企业的月生产基准，1976年又缩短和限制下游造船企业的开工时间。第三，默许钢铁细分产业内企业成立垄断组织，通过“限量”“保价”等方式“抱团过冬”。如从1975年开始，平电炉钢材细分产业市场占有率为60%的53家企业多次成立小型棒钢萧条卡特尔。第四，设立特定萧条产业信用基金，为封存和报废过剩设备的企业提供资金补偿和信用保证。如1977年，为平电炉钢材产业内企业筹借周转资金，提供总额为3.5亿日元的资金补助，占债务保证金总额的50%。第五，通过低息贷款、延长融资偿还期限等方式，鼓励企业开展新产品、新技术、新市场等创新活动。如由中小企业金融公库和国民金融公库具体实施，向相关企业提供低于市场利率1至2个百分点的紧急贷款，并将特定设备更新借贷资金的偿还期限由1年延长至3年。第六，扩大出口贸易和海外直接投资，转移过剩产能。如1976年，日本出口钢材折合粗钢3704万吨，占当年总产量的34.5%；到80年代，74家日本独资和合资公司在美国钢铁直接投资额达69亿美元，占同期美国国内钢铁投资总额的25%以上［39］。第七，增加建筑产业投资，带动上游钢铁产品消费。如1983—1989年间，日本建筑投资从27.5万亿日元增至46.4万亿日元，增速从－3.9%升至11%。若以54.6%的消耗系数为基础进行估算，建筑投资能带动10.3万亿日元的钢材消费⑥。第八，开展就业援助，避免大规模失业造成社会的不稳定。如1978年，分别制定《特定萧条产业离职者临时措施法》和《特定萧条地区离职者临时措施法》，通过发放求职手册、提供停业补助、发布就业信息、延长失业保险金缴纳时间等方式解决去产能过程中出现的再就业问题。到1990年，尽管日本钢铁产业产值在GDP中的比重降至1.7%，但粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重为14.32%，钢铁产能利用率指数为107.9%。
⑥ 消耗系数源于中国数据，用2014年下游产业消费钢材数据求得。
2．调整期和上升期化解产能过剩
20世纪80年代，日本65岁以上人口比例超过9%，社会老龄化日趋严重。然而，彼时劳动力供给整体上仍处于加速上升阶段，加上日本以领先科技为基础在全世界范围内开展对外直接投资，使经济增速保持较高水平，因此，对人口老龄化所产生的不利影响并未予以足够关注。到20世纪90年代，日本劳动力供给增速下降，甚至出现负增长趋势，加上日元贬值、美国高科技产业发展、韩国和中国竞争力增强、亚洲金融危机爆发等因素共同作用，使日本经济经历了“失去的十年”的尴尬境地。由于建筑产业泡沫破裂、股市泡沫破裂、汇率泡沫破裂、信贷泡沫破裂，表现为建筑投资额下降了35.6%（1990—2000年）、城市土地价格指数降低了33.9个百分点（1990—2000年）、东京证券交易所股票市值下降了41%（1989—2000年）、实际有效汇率上升了47.1个基点（1990—1995年）、银行业对私人部门信贷额占GDP比重增加了35.8个百分点（1990—1999年），使日本实体经济和虚拟经济双双陷入长期“萧条”之中，现价GDP增速降低了6.7个百分点（1990—2000年）、银行不良贷款率升至5.8%（1999年），对钢铁产业发展造成了巨大冲击。
为了化解产能过剩，日本政府采取了一系列措施。第一，减少行政干预，引入竞争机制，降低银行贷款利率，引导企业恢复投资，稳定股市，恢复市场融资功能，推出“金融再生计划”，促进银行业改革，给钢铁企业提供宽适的经营环境。第二，开展税制改革，通过减税增加个人收入、激发企业经营活力。如日本税收收入从1990年的58.2万亿日元降至2003年的42.1万亿日元，占GDP比重从13%降至8.4%。第三，发展信息、通讯、机器人等高科技产业，从供应链角度提升对钢铁产品质量的要求，从而带动了钢铁企业的转型升级。如在制定《IT基本法》《e－Japan》等政策法规的背景下，钢铁、机械、精密仪器产业生产总值在制造业生产总值中的比重分别从2001年的4.8%、10.9%、16.3%上升至2006年的6.5%、12.1%、16.6%，而汽车用、造船用、航空用等超强度轻质防腐的高级钢材成为日本钢铁企业转型升级的方向。第四，积极鼓励钢铁企业兼并重组，使市场集中度得到提高，有利于关停低效生产线和高炉设备，实现集约化经营。如日本钢铁产业在经过多次企业兼并重组后，由六大钢铁公司主导（新日铁、川崎制铁、住友金属、日本钢管、神户制钢、日新制钢）变为两大钢铁公司主导（新日铁住金、JFE钢铁）。第五，增加财政支出，鼓励日本钢铁企业研发创新，推动高技术含量、高附加值产品比例的增加。如2005年，高附加值钢铁产品出口在日本钢铁总出口中的比重达60%，而日本汽车用钢材产量在全球总产量中的比重达40%［40］。第六，加强与中国、印度等国家的经贸合作，扩大对外直接投资。如2003年，JFE钢铁与广州钢铁成立合资公司，共同生产高附加值的热镀锌钢板。第七，限制部分产品进口，避免市场陷入“逐底竞争”。如采取配额、限制进口数额、提高关税税率等方式减少对韩国等国家低附加值钢铁产品进口总量。第八，提高退休年龄，推动养老保险改革。如2004年，日本在《老年劳动修正案》中提出分阶段强制性提高退休年龄计划，并配套制定了《养老金制度改革相关法案》。到2007年，尽管日本钢铁产业产值在GDP中的比重经历了长期下降后又恢复至1.51%，粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重降至8.92%，但钢铁产能利用率指数为112.7%。
3．冲击期化解产能过剩
2008年以来，受国际金融危机影响，日本国内资本投资速度下降明显，家庭消费支出减少，进出口贸易和对外直接投资降低，失业率上升，GDP增速放缓，加上全球钢铁产业产能利用率处于较低水平⑦，对日本钢铁产业造成了巨大冲击。
⑦ 2009年，全球粗钢产能利用率为72．8%，美国则低至50.94%。
为了化解产能过剩，日本政府采取了一系列措施。第一，推进产业结构调整，提升产业竞争力。如日本在《产业竞争力强化法案》中，将无人驾驶汽车、机器人、3D打印机、节能环保、清洁能源、健康医疗等作为未来产业发展重点，而这些产业竞争力的增强将直接带动钢铁产品的消费。第二，积极开展金融改革，促进资本投资和民间消费。如2016年，日本央行率先实施负利率政策，同时，通过提高不良资产拨备率、增加贷款机构、拓宽中小企业融资渠道、设立专业金融机构辅助企业重组等方式帮助钢铁企业度过难关。第三，创新财政支持方式，实施中小企业创业政策和再生计划，减少企业经营压力。如2014年，日本在财政预算中增列50亿日元的专项基金，用于通过融资租赁的方式鼓励企业对尖端技术装备进行改造。第四，放宽管制，创新制度安排，增强企业活力。如在“企业实证特例制度”的安排下，日本钢铁企业将被允许应用目前尚并未得到允许使用的部分钢材产品于氢储罐等领域。第五，鼓励企业兼并重组。如2011年，新日铁、住友金属和JFE钢铁三家公司粗钢产量占日本粗钢总产量的比重为71.6%；2012年，新日铁和住友金属合并组成了新日铁住金，成为日本最大、世界第二大钢铁公司；到2014年，新日铁住金和JFE钢铁粗钢产量所占比重提升至80.7%。第六，重塑国际市场结构，扩大产品销售范围，带动钢铁企业技术和资本的海外输出。如2013年，新日铁住金增加对澳大利亚、莫桑比克、中国、印度尼西亚等国家的投资，用以成立合资公司、收购上游原材料企业、设立新生产线、建造工厂和加工配送中心等。第七，重视人才培育和引进。如制定由厚生劳动大臣和文部科学大臣分别负责的“彻底扩充劳动转移支援补贴金”和“重新评估高级外国人才积分制度”等政策。到2017年，日本粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重为6.44%，钢铁产能利用率指数为94.9%。
四、美国和日本化解产能过剩的产业政策特征
第一，产业政策具有周期性和时代性。周期性突出表现在，不同阶段化解产能过剩的方式可能相同。如针对钢铁企业兼并重组、国际合作、技术创新等方面的产业政策在不同阶段都有所体现。时代性突出表现在，不同阶段化解产能过剩的方式尽管可能相同，但目标却有所差异。如美国为化解钢铁产业产能过剩所实施的贸易保护手段，早期主要是为了鼓励外国企业进入美国国内开展投资并从事钢铁生产经营，后来主要是为了给国内钢铁企业兼并重组提供转型契机，近期则是在钢铁企业竞争力下降的背景下利用单边主义政策和保护主义政策开展全面保护；而日本为化解钢铁产业产能过剩所实施的金融支持政策，早期主要是为了给钢铁企业“输血保命”，后来主要是为了“活血化瘀”，近期则注重“造血强体”［41］。
第二，产业政策具有全面性和差异性。全面性意味着产业政策在化解产能过剩过程中不能仅仅局限于单一工具，而是要建立完善的政策体系。如美国和日本在化解钢铁产业产能过剩的过程中，灵活运用财政、税收、货币、贸易、社保、教育、环保等政策体系，通过降低所得税率、提供贷款、加速折旧、补贴研发、制定规划、开展再就业培训、增加关税、实施配额、提高环保标准等方式支持钢铁产业振兴。差异性意味着产业政策的资源配置基础在不同地区、不同阶段、不同产业并不一样。如美国在化解产能过剩过程中的产业政策更加注重市场化配置资源，而日本早期更加注重行政化配置资源，近年来则逐渐向市场化配置资源倾斜。
第三，产业政策具有全局性和创新性。全局性意味着产业政策在化解产能过剩过程中要有产业链的视角。如美国和日本在化解钢铁产业产能过剩的过程中，坚持加大对基础教育、人才资源和尖端科技的投入，坚持加快对信息、通信、机器人、清洁能源和健康医疗等产业的培育，就是在围绕发展新技术以改造传统钢铁产业的生产经营模式、培育新兴产业，进而利用产业链优势扩大对钢铁产业的需求，最终实现钢铁产业的转型升级。创新性意味着产业政策要始终坚持以技术创新为核心。如美国和日本在化解钢铁产业产能过剩的过程中，不断加大研发投入强度，充分发挥并购重组的财务效应和协同效应，灵活运用股权融资和债券融资，积极引入海内外投资者，不仅大大提升了企业劳动生产率和创新能力，还牢牢掌握了化解产能过剩的主动权。
第四，产业政策具有约束性和创造性。约束性意味着产业政策在化解产能过剩过程中要注重资源环境禀赋特征。如美国在化解钢铁产业产能过剩过程中逐渐提高能耗、水耗、空气污染等方面的标准，不仅淘汰了一部分高能耗、低效率、重污染的钢铁企业，还倒逼其他钢铁企业加速结构调整、加大技改力度、加快兼并重组，有效增强了企业在国际钢铁产业中竞争优势。创造性意味着产业政策在化解产能过剩过程中要发挥主体能动性。如美国钢铁企业在化解钢铁产业产能过剩的过程中，创造性地打破采矿、精选、炼铁、轧钢的产业规则，开发废钢回收再炼的生产模式，使钢铁产业从资源型布局向消费型布局转变，更加贴近市场需求，能够有效提升钢铁产业的产能利用率。
第五，产业政策具有重点性和国际性。重点性意味着产业政策在化解产能过剩过程中要打“攻坚战”而不是“歼灭战”。如日本在化解钢铁产业产能过剩的过程中，通过出台《特定不景气地区中小企业对策临时措施法》等法律，明确通过提供紧急贷款和特别信用保证、延长借贷资金的偿还期限等方式对地方性中小企业的振兴给予了高度支持⑧。国际性意味着产业政策在化解产能过剩过程中要更加注重与其他国家和地区企业的合作。如美国在化解钢铁产业产能过剩的过程中，一方面通过向日本、德国、英国、法国等国家输出过剩产能，另一方面通过引进海外优秀企业参与本土钢铁企业的兼并重组和上下游企业的投资，实现了资源的优化配置，促进了钢铁产业的结构调整；日本在化解钢铁产业产能过剩的过程中，一方面向中国、印度、越南、菲律宾等国家输出过剩产能，另一方面利用技术和资本输出建立国际领先钢铁企业及上下游企业间的合作机制，实现了“两个市场”“两种资源”的高效配置。
⑧ 日本通商产业省数据显示，截至1979年年底，据此认定的地方性中小企业为4735家，对策紧急贷款和信用担保分别为5397项和917项，分别计403亿日元和101亿日元。
五、启示与建议
（一）产业结构的转型升级是本质
产能过剩首先是一个产业层面的问题，产业与产业之间又有着千丝万缕的联系，所以，产业结构的转型升级应该是化解产能过剩的本质［42］。目前，中国钢铁产业面临核心技术掌握程度低、高质量钢材品种供给不足、下游传统产业需求萎靡等问题。2015年中国粗钢产能利用率仅为66.99%，与美国、日本、德国等国家有较大差距。显然，对中国化解产能过剩的实践而言，仅仅做“减”法是远远不够的，因为单纯减少产能可能并不是矛盾的主要方面，片面强调之而忽略其本质不仅会浪费本可用于其他用途的各种资源，更有可能造成“繁荣的假象”。
对此，本文的建议在于：探索成立技术创新战略联盟，以产业重大共性技术攻关为突破口，在主体装备、清洁生产、工艺流程、产品创新、节能减排等方面加大研发投入，缩小与美国、日本、德国等钢铁强国的差距，争取早日实现《钢铁行业2015—2025年技术发展预测报告》中所提及的10项钢铁技术；培育钢铁行业全产业链，优化建筑桥梁用钢、汽车和轨道用钢、航空和铁路用钢、船舶和海工用钢、高性能特殊钢等品种，重点打造中高端钢材结构，满足高端装备制造、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业发展的需求。
（二）企业创新能力的培育是核心
产能过剩主要表现为某一产业内较高的产品同质化程度，而产品同质化问题深刻反映出企业创新能力的不足，所以，培育包括技术创新、管理创新、商业模式创新、融资渠道创新等在内的创新能力是化解产能过剩的核心。目前，中国多数钢铁企业创新能力较低，在技术创新（如双辊薄带连铸连轧工艺）、组织创新（如微型钢厂）、产品创新（如1000MPa级建筑用钢）等方面与美国、日本、德国等国家钢铁企业存在较大差距。如2014年，中国钢协会员企业人均产钢量仅为317吨，而日本、美国、德国等国家钢铁企业人均产钢量早在2012年就已分别达到613吨、576吨、483吨，与此同时，与日本、美国钢铁企业生产1吨粗钢需耗用0.6吨煤炭、1吨煤炭相比，中国钢铁企业则需耗用1.5吨煤炭⑨。
对此，本文的建议在于：加大财政对创新的支持力度，引进减量化、轻量化、超强度、高钢级、低污染、少能耗的钢材品种，推动耐蚀钢、特殊钢的技术攻关，开发激光拼焊、热冲压成型、双辊连铸连轧等工艺，推广二氧化碳低排放、废物循环利用技术的示范与应用；改变“以量补价”的经营策略，采取细分市场和差异化竞争策略，利用国际大宗商品价格下降良机，与外国企业合作，开展兼并重组，整合上下游业务，果断裁员，精简冗余部门，削减管理成本，提高市场议价能力。
（三）资源禀赋和外部环境是约束
资源禀赋和外部环境是一把双刃剑，它既可以催生产能过剩，也可以抑制产能过剩。如日本在国内资源极其匮乏的情况下，采取了倾斜式生产方式，从而催生了部分产业的产能过剩，但在能源消耗增大、环境污染严重、生态系统受损的压力下，又不得不通过各种方式约束相应产业的产能过剩。目前，中国钢铁生产原材料的储量少、品位低、产量不高、区域差异大、开采成本高，2014年铁矿石自给率不足25%，与美国资源禀赋形成鲜明对比。与此同时，中国钢协会员企业平均每生产1吨钢铁所排放的烟粉尘和二氧化硫量分别为0.94千克和1.58千克，化学需氧量为每升0.05毫克，冶金渣综合利用率为96.03%，对应韩国浦项钢铁的0.11千克、0.58千克、0.014毫克和98.4%，可见差距之大⑩。
对此，本文的建议在于：科学评估国内钢铁企业与海外资源型企业合作的收益和风险，分类采用签订长期协议以规避价格波动、共设子公司以开展供应链业务合作、兼并收购以获取重要资源供给等方法；面向未来消费市场，依托存量废旧钢铁，重塑现有钢铁产业布局，推动钢铁产销的实时对接；增加钢铁产业废水、废气、废物排放的污染物指标数量（如总铅、总铬、总汞等重金属和二噁英、多环芳烃等污染物），加大在袋式除尘器、烧结设备、转炉煤气净化系统、粉尘控制设施、废水治理工序等领域的技术改造力度。
（四）政策体系建立与支持是关键
市场失灵是造成产能过剩的重要原因之一，为了避免出现信息不对称情况下投资的“潮涌现象”，政策体系的建立与支持十分关键。目前，中国针对化解产能过剩的政策体系还不健全，某种程度上甚至还存在一些反向作用。如为扩大钢铁产业需求而制定的新兴产业规划不仅没有降低钢铁产业的产能利用率，部分新兴产业自身的产能过剩问题却在凸显。此外，与日本政策体系中行政命令和利用钢铁行业协会等市场组织相结合的方式及美国政策体系以市场化配置资源的间接引导方式相比，中国政策体系虽然“大包大揽”，但成效仍有待进一步提高。
对此，本文的建议在于：开展钢铁产业国有企业改革，打破国家隐性背书，设置合理准入门槛，开放民营企业参与竞争；发挥政府在信息采撷方面的优势，建立钢铁产业内企业库存、市场供需、信贷融资、产能利用率等统计数据库，健全定期发布机制；改革要素资源市场运行环境，降低价格扭曲程度，让水、电、煤、矿产、资金、人才等要素价格充分反映到钢铁企业运营成本中；设立科技专项资金，对参与产业共性技术研发的单位和个人予以补贴，对取得重大进展和相关专利的单位和个人予以奖励；提高环保标准，提升监测水平，强化执法力度，将环境约束覆盖到铁矿采选、钢铁烧结、炼铁、炼钢、轧钢、铁合金生产、钢材制造、炼焦化工等所有工序，对新环保考核不达标的钢铁企业进行罚没，并出示限期整改函，对整改期过后仍不达标的钢铁企业坚决进行关停；建立个人破产制度，完善社会保障体系，提供失业救助金，制定稳定就业计划，开展再就业技能培训。
（五）地方性中小企业振兴是重点
中小企业是缴纳税收、吸收就业人口、创造社会财富的主要力量，也是在信息不对称条件下造成产能过剩的重要主体，如何避免大量中小企业出现集中式破产清算将是化解产能过剩的重点。目前，我国钢铁生产区域较为集中，2014年河北、辽宁、山东、天津和江苏等沿海地区钢铁产量占全国总产量的比重为53.4%，然而，产业集中度明显偏低，2014年全国钢铁产业前四名、前十名企业的规模集中度分别仅为19．5%、36.6%，排名前十位的钢铁企业平均产量为3009.3万吨⑪。由于大量中小企业无序生产经营，低质产品充斥市场，“逐底竞争”使产能过剩问题不断加剧。
⑨⑩⑪ 数据来自冶金工业规划研究院网站。
对此，本文的建议在于：推动钢铁企业兼并重组，整合中小企业生产能力，在集团采购、业务协调、技术研发、流程再造等环节上实现兼并重组后企业经营成本降低、公司治理完善、竞争优势提升的目的；完善行业协会功能，加强钢铁产业区域协调机制、钢铁企业同类产品竞争机制，提高钢铁产品生产标准，打击低质、伪劣产品生产；制定中小企业创业政策和再生计划，通过提供税收补助与优惠（如亏损则返还前3年的法人税和所得税，地方税按特例滚入以后年度缓纳等）、提高政府采购中的中小企业订货比例、鼓励创业投资与天使投资等方式支持中小钢铁企业转型升级；成立中小企、事业服务部门，在政府预算中增列专项资金，协调和引导银行、保险、券商、风投等金融机构，共同开展针对中小企业业务转型升级的融资服务。
（六）国际产能合作的推进是抓手
产能过剩具有区域性特征，即某产业在一国范围内是产能过剩的，但在另一国范围内却可能并非是产能过剩的，这就为通过国际产能合作的方式化解产能过剩提供了抓手。目前，中国的国际产能合作项目正在持续开展中，可相对于彼时日本进行产能输出而言，不仅时代背景发生了较大变化，实质内涵也有显著区别。如2015年，中国粗钢产能利用率尽管已处于低位，但同年全球粗钢产能利用率却仅为65.2%，且发达国家针对钢铁产品的贸易保护主义政策有所加强，对中国未来推进国际产能合作提出了挑战。此外，彼时发达国家处于全球价值链的高端位置，往往利用由其构建的国际生产网络输出产能过剩，使发展中国家陷于“被锁定”“被掠夺”和“被俘获”的“悲惨增长”境遇中［43］，而中国的国际产能合作更注重彼此间要素禀赋的匹配性、多边贸易的互补性、参与主体的获利性［44］，能够真正开辟出共同繁荣之路。
对此，本文的建议在于：借助“一带一路”倡议，由政府资助设立智库和服务机构，研究沿线国家经济、政治、文化现状，加强沟通交流，探索多元化合作的可能（如汽车、基础设施建设等产业的合作，合约、合资、独资等方式的合作），在统一网络平台上发布拟合作项目信息，为企业“走出去”提供法律、财务、咨询等方面的服务；推动建筑、机械、造船、汽车、家电、集装箱、能源、铁道等其他钢铁下游产业的海外合作，通过产业链“捆绑”的方式规避国际产能合作中的反倾销制裁；吸引德国、日本、美国钢铁企业及其下游产业企业在国内投资设厂，推动国内钢铁产业竞争。
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