数智赋能区域一体化发展：进展与前瞻

党的十八大以来，中央谋划、部署和实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，加快区域一体化深入探索，大力推进京津冀、长三角和粤港澳大湾区建设成为世界级城市群和引领全国高质量发展的动力源。并且，为推动以人为核心的城镇化和促进乡村振兴，在中央有关部门的支持下，南京、福州、成都、长株潭、西安等地的现代化都市圈建设进入同城化加速发展阶段。此外，城乡融合发展和省际交界地区合作发展也是区域一体化发展突破的重点方向。在区域一体化实践探索的过程中，人工智能、大数据等新兴技术集成体系融合了数字化与智能化的技术、组织生态、商业模式等优势，越来越广泛应用于推动区域产业协同发展、区域协同创新、基础设施互联互通、生态环境联保共治、公共服务共建共享、区域治理建设等领域，实现数据互通共享，从而不仅弱化了行政边界、行政隶属带来的制度障碍，也探索出了一些有益的模式做法。

一、党的十八大以来我国区域一体化发展

党的十八大以来，在党中央的坚强领导下，多尺度、多领域的区域一体化进入加速推进的阶段，各地区消除区域壁垒，打破城乡分割，深化区域合作，加快形成全国统一大市场，畅通国内大循环，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

第一，京津冀、粤港澳、长三角等城市群拓展一体化发展新空间。

党的十八大以来，中央先后实施了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域重大战略，以此带动了这些重点区域市场一体化和要素自由流动，同时也加强了有关地方协同推动产业转移协作、基础设施互联互通、生态环境联保共治、公共服务共建共享等。在京津冀协同发展方面，2014年以来京津冀三地共同推动北京非首都功能疏解，启动实施河北雄安新区和北京城市副中心建设，京张、京雄、京沈等多条高铁和北京大兴国际机场开通运营，京津冀区域性机场群合作和港口群整合取得实质性进展，京冀联手成功举办了2022年北京冬奥会，生态环境协同治理取得明显阶段成效。在粤港澳大湾区建设方面，中央在坚持“一国两制”下深入推动香港、澳门融入祖国发展大局，粤港澳三地深入探索“一国两制”下合作模式，前海、横琴等地成为粤港澳深度合作的示范区，粤港澳三地科技创新资源优化整合，大科学装置落户深圳，产业链与创新链高效互动，通关便利化改革取得突破，国际科技创新中心建设亮点纷呈。在长三角一体化发展方面，沪苏浙三地共建长三角生态绿色一体化示范区，集成电路、生物医药、人工智能等优势产业正加快发展成为世界级先进制造业集群，多层次轨道交通体系深入推进，G60科创走廊已经成为协同创新的示范区。

第二，现代化都市圈建设多点推进。

“十四五”以来，南京、福州、成都、长株潭、西安等都市圈规划已获得国家发展和改革委员会批准并进入实施阶段，郑州等城市都市圈也在积极争取获得国家发展和改革委员会的支持。这些现代化都市圈均以区域性中心城市为依托，通过中心城市与周边地区同城化为着力点，以1小时左右通勤圈为辐射范围进行规划、建设，形成人口和产业活动疏密有致、通勤便利、高度同城化的城镇化形态。在实践中，我国各地现代化都市圈建设尽管起点、结构、方向不同，但都把产业、基础设施、生态环境治理、公共服务、体制机制创新等方面协同发展或一体化发展作为重点任务，把打破行政区划分割作为攻坚突破的方向，探索规划共编、共建共管、利益共享的机制。

第三，省际交界地区合作走深入实。

很长一段时间，我国省际交界地区因地理位置比较偏远、地形地貌特殊、对外交通不畅等原因而发展比较落后；不过，这些地区具有相似的区位条件、文化习俗和要素禀赋，对合作发展利益诉求比较一致，于是容易产生集体行动的动机。近年来，随着中央加大力度推动区域协调发展，有些省际交界地区已经出现了抱团发展、创新合作发展的新趋势。例如，上海、浙江和江苏分别选择了三省市交界的青浦区、嘉善县和吴江区作为长三角生态绿色一体化发展示范区，共同建立了“长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会”，在规划编制、历史文化保护、要素流动、交通一体化等领域率先实现突破。又如，地处晋陕豫黄河金三角的运城、渭南、临汾和三门峡四市抓住中央实施黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略机遇，签订合作框架协议，制定了年度任务清单，推动实施了历史遗留矿区的生态修复、大气污染防治、黄河文化旅游品牌共建、横跨黄河交通一体化项目、商事和公共服务跨省通办等任务。此外，湖南和江西两省交界的湘赣边地区利用中央苏区革命老区振兴发展的支持政策深化区域合作，井冈山市、莲花县、醴陵市、浏阳市等地签订了区域合作协议，确定了基础设施相连相通、产业互促互进、资源要素对接交流、安全稳定联动联防、重大政策共争共享等合作事项。

第四，城乡融合发展扎实深入开展。

党的十八大以来，为了解决大量农村人口流向城市而出现的农村凋敝、“空心村”增多等问题，中央提出并实施乡村振兴发展战略，大力推动农业农村现代化，构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。到2021年底，我国常住人口城镇化率已达到64.72%，2012—2021年乡村人口净减少了1.39亿人；同时，城乡居民收入差距有所缩小，城乡居民可支配收入之比由2012年的2.87下降至2021年的2.50（见图1）。为实现全面建成小康社会的目标，中央史无前例打响了脱贫攻坚战，全面消除了绝对贫困。即使脱贫攻坚战取得了胜利，中央仍然持续推动乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接，进一步巩固脱贫攻坚成果。此外，为更好发挥县城在促进城乡融合发展中的作用，中央有关部门实施县城补短板、强弱项方案，大力推动县域经济高质量发展。

图1 中国人口城镇化率（左纵坐标）与城乡居民可支配收入比（右纵坐标）变化

数据来源：国家统计局国家数据（https：//data.stats.gov.cn/）

二、数智赋能区域一体化发展的实践探索

从区域分割走向区域合作是区域一体化发展的方向。在数字经济时代，数智赋能不仅有利于深化区际联系，降低区域之间的各类交易成本，同时还有利于重塑区域治理体系，使得我国区域一体化发展的实践变得更加丰富、深入。

第一，虚拟集聚丰富区域产业协同实践。

近年来，京津冀、长三角、珠三角等重点区域诞生了一批专注于推动产业链高效协作的科技企业，探索出了一些操作性较强的应用场景或商业模式。如，随着上海建成投入使用工业互联网标识解析国家顶级节点，长三角三省一市（上海市、江苏省、浙江省、安徽省）共有67个二级节点接入，辐射带动了航空航天、医疗器械、新材料、工程机械等领域8.4万家企业连入这个虚拟集聚的产业网络之中。^①此外，科技企业正在通过数字供应链悄然扮演着推动区域产业协同发展角色。比如，作为一家虚拟众创空间，硬蛋网利用制造业供应链网络优势，通过搭建虚拟的社区向创业者提供咨询、供应链、IT、金融等服务，打通不同区域企业推动产业链合作的障碍，实现向不同地区客户提供从创意到产品再到量产并最终到市场推广的供应链式全方位服务；同时，依托母公司科通芯城在电子制造业上游的资源优势，将全球最先进的技术与国内创新企业实现对接，帮助传统企业完成向智能制造方向的转型升级。

第二，工业互联网助力区域协同创新。

在市场需求、平台共建和数据共享的驱动下，区域内不同创新主体更愿意融入虚拟的协同创新网络，在创新生态中获得创新和抱团发展机会。例如，在共同规划建设的G60科创走廊上，长三角三省一市依托工业互联网把产业链上下游企业集聚起来，链接380多万台设备，赋能30多万家企业，建立“互联网企业+应用场景+应用终端+大数据中心”各环节紧密联系，智能仪表、机器人、工业大数据、卫星互联网等多业态集聚、功能较完整的生态优势。^②在产业集群的创新生态中，地方化的行业协会、科技中介等组织在虚拟的创新生态建设中扮演着越来越重要的角色。比如，中山市小榄镇生产力促进中心、中山职业技术学院、中山市增材制造协会、蓝卓工业互联网等机构共同建设了一个融合工业设计、区块链技术、3D打印技术、工业互联网技术和实现区域化、数字化、专业化、社会化的虚拟创新生态圈。这个平台具有产业集群数字化生态、人才实训基地、数字化制造工厂、零件表面处理中心等功能，能够为本地制造业企业的产品创新提供先进的数字化解决方案，从产品设计、试制打样、产品验证到批量生产全链条服务。

第三，数字技术赋能基础设施互联互通。

随着基础设施“硬联通”变得越来越普遍，区域基础设施一体化的广度和深度因数字技术渗透得到大幅拓展。随着京津冀地区所有地市和80%以上县市都已通上高速公路，2010年以来京津冀三地高速公路管理部门合作建设区域高速公路智慧管理平台，车辆只需安装京津冀三地发行的电子收费车载装置便可实现跨省市快捷通行。同时，京津冀三地建立高速公路信息互联互通机制，实现车流、路况、超限车辆治理等信息有效共享，且针对重大节假日、突发事件等情况采取应急联动机制，大幅提高高速公路通达性和运营效率。^③

第四，生态环境协同治理借力数字技术显生效。

近年来，沪苏浙两省一市深化太湖流域生态环境协同治理创新合作，在水利部太湖流域管理局的牵头协调下建立了太湖流域水环境综合治理信息共享平台，推动流域各地有关部门的涉水信息进行有效整合、共享，深入推进跨界水体的共保联治。该平台目前能够实现对太湖断面、水位、流量、水质等10类信息实时收集，太湖流域内87个监测站的数据能够实现实时共享。同时，为了推动这个数字化平台建设具有持续性，水利部太湖流域管理局每年不定期组织上海、江苏和浙江两省一市水利、生态环境部门共同参加太湖流域水环境综合治理信息共享联席会议，坚持需求导向，研究制定了年度性的《太湖流域水环境综合治理信息数据共享清单》，进一步扩大信息共享范围，并促进信息共享向信息加工、应用等下游链条延伸。因此，在中央和地方共同努力下，太湖水环境质量明显改善，2021年太湖的总氮、总磷浓度指标达到了近十年来的最低水平。

第五，“互联网+”推动公共服务一体化发展。

在互联网技术迭代创新的过程中，越来越多的信息化技术手段与教育、医疗卫生、文化、养老、社保、就业等公共服务紧密结合，不仅有利于涉及方便教育、医疗卫生、社保等领域的政务服务异地办理，还有利于培育新的业态，促进优质公共服务区域共享。例如，随着“一网通办”的体制、技术等障碍减少，长三角地区41个城市深化政务服务跨省市通办合作，发布了《长三角地区电子证照互认应用合作共识》，推动实现了身份证、驾驶证、营业执照等30类高频电子证照跨地区共享互认，在区域内超过万家医疗机构实现住院治疗费用和就医门诊费用异地直接结算。又如，在呼包鄂乌一体化发展过程中，内蒙古自治区有关部门借助自治区一体化政务服务平台推动政务服务“四城通办”，实现异地的信息推送和办理，同时启动“跨域通办专窗平台”，实现“云见面”联合审查，提高了业务部门异地办事服务效率。^④

第六，信息共享提升区域治理能力。

在区域一体化发展机制下，各地区主动推动政务信息共享，跨越长期存在的“信息鸿沟”，使得信息共享能迅速转化为区域治理能力提升的动力源。比如，浙江省40%的冷链进口产品从上海口岸入关，为此，浙江省有关部门主动对接上海，两地共同开辟了冷链进口产品信息传输通道，从上海口岸入关的浙江进口冷链产品通过比对监管仓入仓数据和比对“浙冷链系统”赋码、扫码数据就能使物流车辆收货地址定位、司机姓名和载货信息都增添进入“浙冷链系统”，从而实现了检验检疫证明、核酸检测报告、消毒证明等信息形成信息交互、自动比对，从而结束了以往那种需要消耗大量人力进行核验和开展货物溯源的工作。又如，“浙江公平在线”作为全国首个平台经济数字化监管平台，成为长三角市场一体化监管的有益尝试。长三角三省一市有关部门签订合作协议，把有关数据接入“浙江公平在线”，无须重复建设数字化监管平台。有关执法部门只要向平台发出协查申请，该平台就能为执法部门提供相关商户的交易数据，从而实现从取证到办案全程数字化办理，极大降低办案成本。

三、数智赋能区域一体化发展面临的主要问题

事实表明，我国区域一体化发展已经受益于数字技术的大范围应用，然而，各地区对数智技术作用的认识还不一致，地区间数字基础设施发展不平衡，数据跨地区共享还缺少必要的法律、市场等环境建设，以至于当前数智赋能区域一体化发展遇到较多的困难。

第一，区域性“产业大脑”建设滞后。

随着大数据、云计算、人工智能等新兴技术向制造业各领域广泛渗透和应用，工业互联网与制造业融合发展已开始进入由点到面、全面扩张的阶段。许多地方政府纷纷规划建设城市大脑，越来越多龙头企业布局建设数据中心，这些新型基础设施投资力度很大，而各地区重复建设现象比较普遍。目前，还很难看到以地方政府名义或企业投资兴建、旨在推动以制造业产业链供应链不同环节数据收集和应用为主要业务的“产业大脑”。究其原因，可能包括：一是制造业行业数据开放共享的机制和数据安全涉及的法律法规缺失，导致制造业企业没有意愿推动数据中心和数据资源共建共享。二是地方政府通常从本辖区出发规划建设数字基础设施，且为追求和维护地方利益而倾向建设面向本地需求的政务服务、企业经营等领域的数据中心或“城市大脑”。三是地方政府片面追求“大而全”发展全产业链的产业，且往往采取制造业产业链供应链碎片化治理政策，以至于各类行业性数据中心很难将产业链上下游数据打通、共享。四是中央财政税收、海关、统计、工商、环保、金融等有关部门掌握着大量的涉及企业经营活动的数据信息，但长期以来又不能合法、有效、及时公开，由此造成了很多原本有利于推动区域产业合作的数据资源却长期被闲置。以上这些原因相互交织、叠加，致使各地区缺乏共建区域性“产业大脑”项目的积极性。

第二，互联互通基础设施网络很难实现信息深度共享和开放应用。

从实践上看，京津冀、长三角、珠三角等地区交通一体化进步较快，高速公路路网信息管理平台数据能够实现跨地区共享，但涉及交通、电力、天然气、水务等基础设施路网管网及其运营的信息却被少数企业所掌握。这些数据资源还很难进入产业化应用，也不容易实现跨地区共享。透过这些现象，不难看出，互联互通的基础设施网络“数据”之所以不能漫游、深度共享和开放使用，主要原因可能是：首先，基础设施运营主体具有经营的局限性。这些企业缺少数据挖掘能力，也没有意愿去推动数据开发应用。并且，这些企业又多数是中央或地方国有企业，经营机制缺少灵活性，对数据下游应用业务不熟悉。其次，用户数据的产权属性界定还比较困难。基础设施网络连接着千家万户，其日常运营需要采集企业和居民用户海量的数据，特别是跨区域流量数据对分析区域一体化发展具有较高的决策参考价值，也有较强的市场应用前景。然而，目前涉及数据权属界定的法律还不完善，由此导致上述这些数据价值链条难以顺利实现。最后，数据管理平台具有“分而建之、分而治之”的倾向。以港口为例，中央有关部门规定港口实行地方属地管理港口就成为地方发展的“自留地”。因难以推动港口实质性一体化重组整合，各省市港口集团都委托第三方开发港口信息化管理平台。这些平台覆盖了辖区的各港口码头，但各平台之间互不融通、数据互不共享。类似的这种状况导致了基础设施网络难以协同发挥作用，优势互补功能很难达到，同时又造成基础设施区域整合的阻力。

第三，优质公共服务难以成为跨区域共享的线上资源。

目前跨省市通办政务事项更多地涉及企业或居民的高频次、基本的公共服务事项，而居民实际上最关心的是何时才能实现优质的教育、医疗等公共服务资源通过数字化手段跨区域共享。虽然优质公共服务资源跨区域共享已具备较为成熟的技术条件，但实际进展却远不如预期那么快，主要原因：一是地方政府没有积极性推动本地优质公共服务资源转为线上、免费或低成本的数据资源。地方政府对优质公共服务资源投入较大，其目的是满足本地居民需求。并且，这些资源是涉及本地居民利益的一块“大蛋糕”，具有显著的外部性。因此，如果这些优质服务资源通过互联网技术顺利变为线上资源，地方政府或企业可能就很难回收投资成本，同时也对本地居民获取优质公共服务资源造成了一定的威胁。二是企业从事数字医疗、数字教育等经营业务受到行业管理部门的各种限制。目前，数字医疗、数字教育等新兴行业处于快速发展阶段，缺少相应的行业法律法规；而地方医疗卫生、教育等行政管理部门又往往延续原来的行业管理思维，更倾向于严格、保守管理，而不是包容性监管，由此不容易为市场主体提供比较宽松的发展环境，企业通过市场化运作和技术手段推动优质服务资源跨区域共享就会遇到较大的体制障碍。三是教育、医疗等领域优质服务资源的市场化程度较低，客观上限制了这些领域实现跨区域一体化发展。目前，不少的三甲医院、优质中小学校等机构仍然对跟科技企业合作发展数字化业务持谨慎的态度，这就使得数字医疗、数字教育等新业态很难获得持续性、快速发展的现实条件。

第四，涉企政务服务跨省市通办还有较多的体制障碍。

近些年，长三角、长株潭等区域都开始探索政务服务跨省市通办，让越来越多企业感受到实惠，然而，有很多涉企的政务服务目前还很难实现跨省市通办，主要的原因是：一方面，企业安全生产、行业准入、产品标准等领域涉及法律规范，法律规范基本明确这些领域为属地管理。然而，要实现跨地区互认就牵涉到如何认定主体责任的问题，这个问题的存在就难以激发地方政府积极、深入推动一些涉企的政务服务实现跨地区通办。另一方面，跨省市通办的涉企业务主要集中在高频业务领域，另一些涉企政务服务事项需求量本身就不大，但要有现场勘察、产品检验、生产车间标准认定等前置审批环节，若实现远程跨省市通办不仅要有相应的技术支持，还要付出很高的通办成本，因而，地方政府职能部门没有积极性去推动这些低频次、高成本的政务服务事项跨省市通办。

四、深入推进数智赋能区域一体化发展的思路建议

在数字技术和人工智能迅猛发展的推动之下，数智赋能使得区域一体化发展有机会实现革命性变化，不仅拓展了一体化领域，还能为消除一体化体制机制障碍创造有利的条件，进而丰富了区域一体化治理手段。鉴于上述存在的问题，提出如下思路建议。

第一，把区域数智化列入区域战略规划之中。

在“数字长三角”经验探索的基础上，中央有关部门应研究推动“数字京津冀”“数字粤港澳”“数字长江”“数字黄河”等重大工程，支持南京、武汉、长株潭、西安等都市圈启动实施“数字都市圈”行动计划。优先推动数智技术在区域治理中的应用，适当扩大跨省市通办事项范围，原则上高频次政务服务能做到跨省市通办的即办。大力发展“智慧产业链供应链”“智慧产业集群”“智慧产业地图”等，支持产业链龙头企业、区域性行业创新联盟、互联网企业等主体建设覆盖区域性产业链上下游企业的“产业大脑”，向区域内有关企业推广一批比较成熟的应用场景或智能终端。完善区域数字化的投资运营机制，探索企业承建、政府监管、市场化运营、风险共担、利益共享的发展机制。

第二，鼓励基础设施运营企业与其他主体合作发展大数据应用产业。

中央有关部门应引导京津冀、长三角、长江经济带等重点区域的交通、电信、电力、金融、水务等行业企业与地方政府、科技企业共同开发基础设施互联互通数字化管理平台，加大对跨区域车流、人流、物流、资金流、水流、电流等跨区域流量数据采集、监测和分析，吸引科技企业、高校科研机构、社会智库等单位共同参与挖掘“流量数据”，培育发展不同应用场景的“流经济”，积极为中央和地方政府深入推动区域一体化发展提供决策服务支撑。

第三，实施数字名师工程和数字名医工程。

中央和地方政府应放宽中小学优秀教师参与数字化课程设计和编写的限制，鼓励知名中小学教师开设数字课堂，吸引科技企业与名师、名师工作室签约开发数字课堂，支持北京、上海等城市发展名师数字教学中心，推动优质的数字化课程资源向区域内薄弱教学点辐射。同时，为解决患者扎堆进入京、沪等地就医，中央有关部门应继续放宽优质医疗机构医生兼业从事远程问诊、远程医学指导等限制，吸引科技企业与北京、上海等城市高水平三甲医院合作发展互联网医院、远程医疗中心等数字医疗服务平台，扩大优质医疗资源辐射范围。

第四，通过体制机制创新扩大跨省市政务通办事项。

中央有关部门应研究和梳理出影响跨省市通办政务服务事项的有关法律法规，加快研究制定法律法规修订案，适当放宽“属地管理”责任主体，对企业从事生产经营活动的资质等方面原则上允许跨省市互认。此外，中央有关部门应鼓励地方政府优化属地管理机制，对于能够实现跨省市互认的事项原则上取消重复认定或认证，降低企业跨地区设企的成本。

注释

① 数据来源:《赋能沪苏浙皖等12个省市超30万家企业,长三角G60科创走廊策源地松江成为工业互联网发展引领者》长三角G60科创走廊官网,http://g60.songjiang.gov.cn/,2022年8月10日。

② 巨云鹏:《长三角凝聚合力促发展》,《人民日报》2022年8月17日。

③ 魏伟林、牟永福:《京津冀高速管理体制一体化研究》,《领导之友(理论版)》2017年第7期。

④ 数据来源:呼和浩特市行政审批和政务服务局2022年8月3日发布的《呼包鄂乌政务服务“四城通办”再升级“云见面”跨出首府新篇章》。

叶振宇.数智赋能区域一体化发展：进展与前瞻[J].山西师大学报(社会科学版),2023,50(03):82-87.