制度逻辑、竞争位势与政府干预：美国产业政策的分解与合成

产业政策研究丛林中的美国迷雾

产业政策问题本质上是政府和市场关系这一经济学基本问题在产业发展议题上的映射，^[1]由于经济学理论迄今未给出政府和市场边界的一般性、确定性结论，更重要的是，既有的定量研究和定性研究方法都很难在产业政策和产业发展绩效之间建立可靠的因果关系，面对嵌入在各国差异化制度之中的形态多样的产业政策，产业政策研究领域充斥着各种差异甚至对立的观点也就不足为奇了。

[1]产业政策研究者面临的一个普遍困惑就是如何定义产业政策。事实上，几乎每一位产业政策研究者、甚至同一位产业政策研究者的不同成果对产业政策内涵和外延的界定都不尽相同。如在2016年著名的“张林产业政策之辩”中，林毅夫主张的产业政策指的是中央政府或地方政府为促进某种产业在该国或该地区发展而有意识采取的政策和措施；而张维迎反对的产业政策则是指政府出于经济发展或其他目的对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待。可见，林毅夫对产业政策的定义非常宽泛，政府一切干预产业发展的行为都属于产业政策，而张维迎则在非常狭义的层面将产业政策限定为选择性或歧视性政策。本文将产业政策定义为政府以提升特定产业竞争力为“直接目标”的政府干预活动。该规定性下的产业政策外延较林毅夫定义更为狭窄，教育、行政服务等虽然影响产业发展但并非以提升产业竞争力为直接目标的政府干预不纳入产业政策范畴；同时遵循欧盟的产业政策界定思路，即以政策目标、而不是政策手段来规定产业政策，因而又较张维迎定义更为宽泛，政府推动产业联盟形成、建设国家实验室、协调行业技术标准形成等非歧视性的干预活动也属于产业政策。在纷繁的产业政策讨论中，美国产业政策虽然不像东亚产业政策那样备受瞩目，但却足够独特并充满争论，或可称之为产业政策研究的“美国之谜”。虽然美国绝不是学术界一致认可的产业政策制定和实施的成功模板（通常认为日本、韩国等东亚国家在起飞和赶超阶段的产业政策较为成功），但有关美国产业发展和产业政策的特征事实在直觉上的逻辑不相容，使得理解美国产业政策既有趣又具挑战。一方面，在产业发展绩效方面，作为人类第二次工业革命和第三次工业革命的主要引领国家，美国在电子、信息、生物、医药、商用大飞机、新材料、精细化工等几乎所有的高技术产业和新兴产业领域长期占据领先位置，在集成电路、底层软件等战略性领域形成了强大的产业链控制权；另一方面，在产业发展机制方面，美国通过构建有效的公司法、反垄断法、知识产权法等保障市场有效运转的法律体系和管制框架，形成了全球最具创新性和动态性的要素市场、产品市场和金融市场，但与此同时，政府对产业发展的干预又普遍并持续存在，且或隐或现、时强时弱，与有效的市场机制并行不悖，塑造了产业政策丛林中的美国模式。

然而，不同于东亚产业政策被广为接受地概念化为“发展型政府”，学术界对于美国产业政策的特征化并未达成一致，甚至常常在美国有无产业政策这样的基本问题上呈现出针锋相对的立场。一些学者认为，美国几乎不存在狭义的、以提升产业竞争力为直接目标的歧视性产业政策。另有学者认为，美国即便存在典型的产业政策，其在美国经济系统中的作用也微乎其微：美国的产业政策主要发生在军事相关领域，在民用领域的作用范围和力度有限；美国的产业政策主要针对农业、军工、医疗、金融等服务业，对生物医药之外的制造业干预微不足道。然而，反对者则认为，美国实际上实施的产业政策远超其对外宣称的范围和强度，像其他国家一样，美国的产业政策被广泛使用，并贯穿其发展过程，美国政府通过产业政策与企业共担风险并促进新市场的形成，具有“企业家型政府”的特征。但是，由于美国产业政策一方面注重通过军事需求拉动民用技术突破和产业发展，因而产业政策的歧视性很容易被军工需求的正当性所掩盖；另外，美国政府干预活动的一项重要内容是强化大学、公共研发机构和企业之间的互动，这种旨在优化创新主体间合作关系的政策表面上并不具有歧视性，都使得美国产业政策具有很强的隐蔽性。

有关美国产业政策的研究之所以出现严重分歧，一个重要的原因是研究者从各自理解的产业政策和理论立场出发，选择性地截取美国产业政策的片段加以研究，并将从该片段中提炼的局部特征不加限制地推演为美国产业政策的一般性特征。有关美国产业政策特征化的长期激烈争论，反映了产业政策理论研究本身存在无法很好包容产业政策重要事实的缺陷。为弥补该缺口，从而更加逻辑自洽地呈现美国产业政策系统的特征和演变逻辑，我们提出：美国产业政策（事实上任何一国的产业政策）是一个由政策主体、政策目标、政策过程和政策手段各异的各类产业政策构成的复杂政策系统，为尽可能减少研究者意识形态对研究对象选取的影响，需要首先基于恰当的理论维度将美国产业政策系统分解为边界相对清晰的模块，然后再在美国不同时期产业发展的特定情境下，将这些被解构了的产业政策模块和工具根据特定的理论逻辑进行合成。^[1]这样的分析思路符合赫伯特∙西蒙（Herbert Simon）有关复杂系统的认识论：所有人类设计的复杂系统都可以根据特定的标准分解为相互关联的模块或系统，这些子系统又按照特定的结构组合成复杂系统。

[1]虽然几乎所有讨论美国产业政策的研究都会溯源到建国初期汉密尔顿倡导、之后美国长期奉行的为推动美国由初级工业品出口国向工业制成品大国升级而实施的一系列保护主义政策，但是考虑到战前美国保护主义产业政策无论从政策合理性还是从政策手段看都与其他后发赶超国家的产业政策无异，因而在理论上缺乏足够的有趣性，同时，考虑到战后美国产业政策助力美国产业领先对于今天正处于由工业大国向工业强国迈进的中国具有更加直接的政策启发意义，因而本文将美国产业政策的研究范围界定在二战以后。

美国产业政策分解：“显/隐”与“轻/重”

（一）产业政策类型化的维度

为了能够对美国产业政策进行有理论意义和政策启发的类型化研究，本文从产业政策作为一种政策资源配置方式出发，提出分解产业政策的两个维度。一个维度是政策资源配置的歧视性，本文称之为“显/隐”维度。如果某项产业政策选择性或歧视性越强，对市场的扭曲就越大，也越容易被研究者所感知和观测到，因而越接近显性产业政策。反之，如果产业政策越符合自由市场竞争的基本原则（不扭曲自由进入、公平竞争等），或者说，产业政策越不具有歧视性，就越偏离典型的产业政策，也越不容易被研究者所识别到，因而具有隐性产业政策的特征。^[1]生产性补贴是最典型的显性产业政策；针对中小企业的补贴和税收优惠以及共性技术公共供给，具有更强的普惠性和更弱的选择性，属于典型的隐性产业政策；而研发补贴虽然具有歧视性，但由于研发活动无论对国内市场还是国际市场都能产生更强的正外部性，在多数情况下符合世界贸易组织（WTO）等国际多边规则有关公平竞争的要求，因而其“显/隐”性介于生产补贴和普惠性产业政策之间。需要澄清的是，虽然产业政策“显/隐”的主要规定性是政策资源配置的歧视性，但一个特殊的情况是政府以国家安全（国防安全、能源安全等）为由而对特定产业和企业实施的选择性支持，这类产业政策虽然具有很强的歧视性，但由于其为国家安全驱动，似乎具有天然的、超越了经济学逻辑的正当性，常常并不被经济学家认为与自由市场竞争原则相悖，实践中也被国际多边规则所允许，因而在本研究中被纳入隐性产业政策的范畴。

[1]本文提出的隐性产业政策在内涵上不同于布洛克（Fred Block）等学者提出的“隐形政府”（Hidden State）意义上的产业政策。隐性产业政策强调与自由市场竞争的相容性，其分析基础主要是市场失败理论；而“隐形政府”研究主要关注创新主体的连接、合作问题，其分析基础主要是网络失败理论。但本文隐性产业政策概念的提出受到了“隐形政府”研究的启发。Block F.and Keller M.R.,eds.,State of Innovation: The US Government’s Role in Technology Development,Boulder:Paradigm Press,2011.

分解产业政策的另一个维度是产业政策实施所耗费的资金、土地等物质资源投入强度或者政治施压、行政命令等行政权力在产业政策制定和实施中使用的强度，即“轻/重”维度。^[1]如果某项产业政策在实施过程中政策资源投入的强度较大，则称之为“重型产业政策”；如果某项产业政策投入的政策资源规模相对小，则称之为“轻型产业政策”。理解产业政策“轻/重”需要澄清三个观点：一是产业政策轻重与产业政策歧视性无关，生产补贴具有较强的歧视性，但总体上美国对生产补贴的资源投入有限，因而在美国产业政策系统中属于轻产业政策；二是产业政策轻重与产业政策研究中常常提及的产业政策应用范围无必然联系，对别国施加的打压性产业政策应用场合有限，但由于使用了高强度的行政权力，应视为重产业政策；三是产业政策轻重与产业政策效果无必然因果关系。例如，生产补贴在中国的应用范围广、投入强度大，但生产补贴的政策效应并无确定结论，而美国产业政策同样存在政策资源投入强度和政策效果不匹配的现象。

[1]本研究并未就如何测度产业政策“轻/重”给出可操作的建议，希望后续研究能够予以完善。

根据“显/隐”和“轻/重”两个维度，可以将美国产业政策分解为四种类型（见表1）。类型I是“重/显”型产业政策，即政策资源投入规模大且与公平市场竞争原则高度不相容的产业政策，如当前美国针对中国集成电路产业和华为公司采取的断链行动。类型II是“重/隐”型产业政策，即政策资源投入规模大但总体上与公平市场竞争原则相容的产业政策，如通过军工需求牵引民用领域的突破性创新、国家创新体系建设以及歧视性的研发补贴。类型III是“轻/隐”型产业政策，即政策资源投入强度不大且与公平市场竞争原则相容的产业政策，如中小微企业促进政策和普惠性研发支持，如研发支出税收减免。类型IV是“轻/显”型产业政策，即政策资源投入规模相对小但歧视性较为显著的产业政策，如针对特定产业和企业的生产补贴或金融支持。

表1 美国产业政策的类型化

资料来源：作者自制。

（二）美国产业政策的模块

1.“重/显”型产业政策

赶超抑制型产业政策和美式举国体制是最具代表性的“重/显”型产业政策。第二次世界大战后美国技术和产业领先地位不断强化，因而总体上坚持强化自由贸易和投资的政策取向，以扩大美国优势产品国际市场。然而，当别国技术赶超威胁到美国战略性产业的领先位势时，常常被视为自由市场经济典范的美国则必然动用高强度产业政策、甚至非经济手段对竞争国加以抑制。这种赶超抑制型产业政策的集中体现：一是20世纪70年代以后针对日本汽车和半导体等部分产业赶超采取的局部抑制；二是当前针对中国整体崛起采取的全面打压。^[1]

[1]当前国内有关美国利用产业政策和贸易政策打压中国的研究十分丰富，本文在此不再赘述。

冷战时期，为了遏制苏联的发展，美国主要通过政治手段推动苏联与世界其他重要经济体脱钩，使之无法通过全球贸易和投资获得发展，产业政策在对苏产业竞争的作用微乎其微。然而当20世纪70年代面对日本的产业赶超时，由于两国并不存在国家安全和意识形态冲突，美国则主要动用产业政策对日本进行抑制。20世纪60年代以后，以丰田为代表的日本企业凭借精益管理模式以更高的性能、更低的价格、更短的新产品开发周期对美国车企形成赶超，成为全球汽车产业新领导者。鉴于汽车产业当时“改变世界的机器”的重要地位，美国政府受汽车工人联合会和福特公司的影响，于1981年与日本进行自愿限制出口谈判并达成协议。1985年里根政府终止了该协议，但迫于美国的无形压力，日本实际将该协议一直执行到90年代。虽然日本的自愿出口限制并未直接带来美国汽车企业竞争力的提升，但该政策加速了日本汽车制造业向美国的投资和转移，促进了自动化生产和精益质量管理向美国的扩散，从而间接提升了美国汽车企业的技术和管理能力。相较于汽车产业，对于关系其核心利益的半导体产业，美国显然采取了更加强硬的产业政策。20世纪80年代以后，日本半导体产业伴随着消费电子的快速发展和政府的强力支持而崛起，在企业规模和市场份额方面逐步实现对美反超。由于半导体是信息通信技术（ICT）产业的基础，而ICT产业又是美国产业竞争力的主要载体，引致美国对日半导体产业的激烈反应。1986年9月，美国向日本施压签订了为期5年的《美日半导体贸易协议》，约定日本存储半导体企业不得低于公平市场价格出口（公平市场价格由美国商务部计算并确定），并要求日本消除关税和非关税壁垒，将外国半导体企业在日市场份额提高到20%。1987年，美国以日本未能履行协议为由，对日本出口到美国、价值3亿美元的储存半导体芯片下游电子产品征收100%惩罚性关税。1991年签订的第二期《美日半导体贸易协议》进一步提出，要求1992年以前国外半导体产品在日本市场份额要达到20%。美国对日本半导体产业的打压与公平竞争原则如此相悖，以至于三十多年后布鲁金斯研究所评价该政策为“美国对一个军事盟友的惊人侮辱”。

虽然举国体制常常与计划经济或社会主义制度挂钩，但当国家战略使命的完成涉及跨部门组织并协调大量创新主体的一致行动时，美国政府也会采取以充分授权和统一指挥为制度特征的举国体制。第二次世界大战后，美国以曼哈顿计划为原型，逐渐发展出两类举国体制：一类是类似曼哈顿计划的具有明确产品产出、具有强烈行政色彩的行政型举国体制；另一类是并没有明确的产品产出、主要依靠激励性政策促进跨部门和大规模创新主体合作的协调型举国体制。两种举国体制的共同特征是都在体制层面存在一个打破了既有组织结构、被充分授权的集中管理机构，在行为层面需要政府对大量创新主体的专用性投资活动开展全局协调。

第二次世界大战后美国行政型举国体制的典型是阿波罗计划。为了赢得对苏太空竞赛，1961年4月，美国启动了历时11年的阿波罗计划，耗资255亿美元，这是美国历史上投入规模最大的民用项目。阿波罗计划中，美国航空航天局（NASA）不仅直接指挥其下属研究机构的3.6万名科学家和工程师，而且以合同方式聘用多达近38万名的外部科学家、工程师和工作人员，参与计划的机构涵盖2万多家企业、120多所大学和80多个科研机构。为了提高项目管理的效率，NASA四次调整其组织管理架构，最终形成了集权与分权融合、决策与执行分立的四级管理架构，针对性开发了一系列管理模型和工具，为后续美国规划、管理和实施重大复杂科技项目积累了重要经验。美国协调型举国体制的代表是旨在调动整合全美纳米研发和产业化资源的国家纳米倡议（NNI）。该计划2001年设立，截至2021年共投入360亿美金。NNI本质上是一套涉及20个联邦部门的复杂且有效的协调机制，其中，国家科技委员会纳米科学、工程与技术分委员会（NSET）负责监督和战略决策，国家纳米技术协调办公室（NNCO）负责NNI的日常管理工作。NNI通过推动形成共同的愿景、制定规划文件、促进对话等各种机制，促进支持纳米技术相关部门和机构开展合作，协调纳米技术相关的研发和产业化力量形成合力。“曲速行动”（Operation Warp Speed）是美国协调型举国体制的最新案例。为大幅缩短新冠疫苗的研发、检测、生产和上市周期，2020年5月，特朗普政府推出“曲速行动”新冠疫苗攻关计划，整合政府、军方和药企三方力量，投资180亿美元补贴企业，加大政府对实验性产品采购力度，简化行政审批流程，协调国际供应链等，一揽子推进新冠疫苗快速上市。

行政型举国体制和协调型举国体制的目标使命和组织模式均存在差异。前者要求在一定期限内产出明确的复杂产品系统或复杂技术产品，但并不需要企业开展大规模的技术路线探索，相反，需要企业围绕特定的产品和技术标准开展协同研发和生产制造；对于这类项目，美国采用“集中管理+垂直实施”管理模式。如阿波罗计划以NASA为牵头单位对项目进行统一指挥，并作为枢纽机构开展与其他联邦机构的跨部门协调，同时从上至下构建了四级组织体系，开展项目内的组织协调。而协调型举国体制的政策目标并非产出明确的复杂产品系统或复杂技术，而是协调大量创新主体开展合作研发和技术路线探索，通过跨部门协调避免国家需求与企业创新的脱节以及完全市场化创新可能造成的碎片化问题。对于这类项目，美国采取“集中协调+分散实施”的模式，以美国国家纳米技术计划为例，NSET作为集中协调部门，就优先支持方向和领域、财政预算等重大问题做出决策，但在实施层面，参与NNI的24个联邦机构在计划制定的统一目标下，可根据各部门自身职责使命确定具体的支持项目并对项目进行独立管理，NSET作为总体牵头单位对各具体项目只发挥协调作用。

2.“重/隐”型产业政策

“重/隐”型产业政策是美国最有特色的产业政策，也是引致美国产业政策争论的主要内容，其典型政策包括歧视性研发支持、国家使命牵引民用技术突破以及政府对国家创新体系的塑造和调节。

美国政府在研发经费投入方面扮演了非常积极的角色。20世纪30年代，联邦政府占美国全社会研发支出的比重不到20%；但第二次世界大战后该比重快速上升到50%，并在70年代超过60%。直到80年代，美国产业部门的研发投入规模才超过联邦政府，但90年代联邦政府的研发投入比重仍然高达30%以上，远远高于大部分大规模经济体国家。进入21世纪以后，美国政府研发支出强度总体呈现下降趋势。根据联合国教科文组织数据，2003－2018年间，美国政府研发支出占全社会研发支出的平均比重为27.0%，与英国相当，低于法国35.3%和德国28.9%的水平，总体上处于发达国家中等位置。但美国联邦政府研发支出绝对规模长期居于世界首位。到2018年，美国1335亿美元的政府研发支出规模仍然比全球政府研发支出规模第二位国家中国高42%。也就是说，从相对规模看，美国政府较其他发达国家在研发投入方面的作用相对弱化；但是综合考虑美国政府长期的、大规模的研发投入事实，美国政府在研发投入方面的作用总体上是十分积极的。从支出结构看，美国的研发补贴具有显著的歧视性和使命导向特征，而非主要用于基础研究。事实上，虽然联邦政府是大学研究经费的主要资助者，但美国政府部门研发经费执行主体主要是企业，而非学术机构。以2005年为例，国防部、美国卫生与公共服务部及其下设的国立卫生研究院（NIH）、NASA、能源部和美国科学基金会（NSF）五大政府部门研发经费由企业和学术机构执行的比重分别为42%和27%，前者远远高于后者。也正因此，有学者指出，美国政府研发支出并不符合新古典经济学的市场失败教条（如按照市场失败逻辑，政府研发支出的重点应为基础研究），而是在国家使命驱动下选择性投向特定产业、企业和技术。根据估算，发达国家政府支出中用于国防、空间探索、农业、健康、能源和工业技术开发等使命导向研发的比例大约在60%，而美国的这一比例超过90%。

基于国家安全、能源安全等国家使命牵引民用领域前沿技术突破是美国“重/隐”型产业政策系统中最独特的部分。虽然各国都试图通过公共部门需求拉动前沿技术创新，但不同于其他国家主要以“购买者”的角色通过“政府采购”为前沿技术和产品创造早期领先市场，美国国防、能源等政府部门直接部署或参与民用领域突破性技术的基础研究、技术开发、工程试验和产业化，直接承担通过公共需求牵引突破性创新的“企业家”功能。美国政府部门中研发支出规模最大的依次为国防部、美国卫生与公共服务部及其下设的国立卫生研究院、NASA、能源部和NSF。2005年，以上部门占美国政府研发投入的比重分别为48.5%、27.1%、7.6%、7.5%和5.5%，合计占到美国政府部门研发支出的96.2%。除NSF外，其他四个部门都直接体现了国家战略需求。虽然美国国立卫生研究院、能源部和NSF的研发支出与产业竞争力直接相关，但合计占美国政府研发支出比重超过一半的部门是国防部和NASA，而这两个部门研发支出主要用于满足国防和航空航天需求。虽然不能说这些部门研发支出都是指向提升民用产业竞争力的，但其设立的不少项目以推动民用领域的前沿技术突破为直接目标。以半导体产业为例，20世纪50年代，美国国防部为美国电话电报公司（AT&T）、通用电气和美国无线电公司的晶体管业务提供资金支持；80年代，为应对日本竞争，推动美国加快形成更小、更快、更可靠集成电路芯片制造能力，投入10亿美元设立超高速集成电路计划（VHSIC）支持霍尼韦尔、国际商业机器（IBM）等公司的研发，美国国防部高级研究计划局（DARPA）还与半导体研究联盟共同创建了半导体制造技术战略联盟，并为其提供约8.7亿美元的资金支持；90年代以来，国防部针对美半导体产业发展的需求变化，先后推出焦点中心研究计划（1997年）、半导体先进技术研发网络（2013年）、电子复兴计划（2017年）、联合大学微电子计划（2018年）、电子复兴计划（2021年）等。

美国防部利用军工需求拉动民用突破性技术创新的枢纽性部门是1957年成立、1972年更名的DARPA。DARPA的资金规模大约占到美国防部研发预算的近1/4。DARPA拥有高度专业的职业管理团队，能够通过与大学和企业间的积极互动准确识别能够引领美国产业领先的战略性技术，曾获得DARPA支持的突破性创新包括气象卫星（1959年）、全球卫星导航（1960年）、鼠标（1964年）、视频传输（1968年）、早期的互联网Arpanet（1969年）、陶瓷涡轮机（1975年）、用于手机的GPS接收器（1983年）、用于电视的高清晰度系统（1989年）、晶圆级半导体集成（1989）年、微机电系统MEMS（1994年）、自动驾驶（2007年）、大数据分析（2008年）、移动通信频谱冲突解决（2019年）等，资助对象包括脸书、亚马逊、苹果、网飞、谷歌等顶尖科技公司以及著名的半导体制造技术研究联合体（SEMATECH）。美国彼得森国际经济研究所的产业政策评估报告认为，DARPA在促进前沿技术突破、提升产业竞争力和创造就业机会等各个维度都成效卓著。DARPA模式如此成功，以至于成为美国基于国家使命牵引前沿突破性创新的范本。近年来美国国土安全部、情报部门、能源部、NIH先后设立的HSARPA、IARPA、ARPA-E和ARPA-H都以DARPA为蓝本。

政府为适应变化的技术机会和国际竞争环境不断塑造新的创新主体，或推动创新主体间边界的迁移，是美国“重/隐”型产业政策的又一重要内容。美国政府在塑造创新主体方面的成功案例，是发展了使命导向的国家实验室体系。美国虽然拥有能够为产业领先提供坚实科学基础和源源不断高素质人才的高水平研究型大学，但研究型大学只能提供资金投入少、合作团队小、研究周期短的基础研究项目。为了填补需要大规模资金投入、大团队协作、跨学科攻关的面向国家战略需求的科研缺口，第二次世界大战后美国以战争中建立的国家实验室为基础发展了独特的国家实验室体系。国家实验室的研究范围根据竞争环境和国家需求不断由军工向新材料、信息技术、生物医药等民用技术领域拓展。在2000年以来美国《研发》杂志每年评选的100个最具突破性技术创新中，能源部下属国家实验室几乎每年获奖项目都占到30%以上，有的年份甚至超过40%，是美国重要的技术创新策源地。

美国政府对国家创新体系的影响还表现在积极推动创新主体之间的连接和功能变界。最典型的案例是20世纪70年代以后，面对日本在集成电路、机床、节能汽车、消费电子等领域的赶超，美国重新反思自己的科技政策：虽然既有政策有利于激发大学和企业的原始创新，但由于科学和技术之间缺乏有效的衔接，日本在在先进技术产业化方面对美形成优势（事实上，日本赶超的几乎所有领域的科学和技术源头都在美国）。基于这样的认识，美国通过立法的方式鼓励私营部门通过与大学和公共科研机构建立技术转让机制，将联邦资助的科技成果商业化，减少本国原始创新的国外产业化，推动美国科技优势向产业优势转化。1980年，美国会通过《史蒂文森—怀德勒技术创新法》，要求联邦实验室下设专门的技术转移办公室并为产业化活动提供资金。同年，通过著名的《拜杜法案》，允许大学、科研院所对联邦资助下形成的科技成果享有知识产权并获得相应的科技成果转让收入，该法极大地激发了科研人员开展面向商业应用的研发和学术创业热情。1982年，通过《小企业创新发展法》，规定联邦机构拿出一定比例经费支持科研院所面向中小企业的技术转移。1986年，出台《联邦技术转移法》，允许国家实验室与产业界开展知识产权许可谈判和签订合作研究协议，为产业界提供人员、服务、设施、设备、知识产权或其他资源服务，并成立了由300多个国家实验室、政府部门和研究中心组成的美国联邦实验室技术转让联盟，极大扩展了产业界转化国家实验室成果的机会。

3.“轻/隐”型产业政策

美国政府投资资金规模并不大但最具典型功能性政策特征的产业政策是中小企业政策和技术扩散促进政策。此外，美国也为企业提供普惠性的研发税收减免，如多数年份都给予企业研发支出7%的税收减免，但是这一水平并不显著高于其他经济合作与发展组织（OECD）国家，且显著低于多数发展中国家水平，因而属于典型的“轻/隐”型产业政策。但由于该政策缺乏独特性，本文不予详述。

为促进中小企业发展，美国设立专门的联邦小企业管理局（SBA）。SBA的定位是“完全致力于为小企业获得资源和发声、为小企业提供专业咨询、融资和法律支持的内阁级部门”。联邦为中小企业提供的资金支持和服务涵盖了融资、创业、高成长小企业服务、出口、信息服务、确保公平竞争、用工、承包合同、救灾援助、包容性创业（女性、少数民族、低收入群体、退伍军人等群体创业）、项目运营管理、风险管理等大约12个方面的内容。SBA每五年出台《小企业战略规划》，对中小企业政策进行总体部署，并将这些政策分解为具体的政策项目，落实到明确的政策主体。美国中小企业政策中最具特色的、也是全球中小企业创新政策模板的两个政策是小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转让计划（STTR）。SBIR和STTR的政策设计十分巧妙。以SBIR为例，该计划对小企业创新分三个阶段进行支持：第一阶段为技术可行性论证阶段，该阶段资金支持规模较小，通常为5万~25万美元不等；获得第一阶段支持的小企业进入第二阶段的技术拓展阶段，被评估具有市场化潜能的企业将获得75万美元左右、为期2年的资助；获得第二阶段支持的企业进一步进入第三阶段的技术转化阶段，该阶段政府并不为企业提供资金支持，而是为其商业化提供融资和市场方面的服务，包括规定预算超过1亿美元的联邦机构每年从外部研发预算中拨款3.2%用于采购进入SBIR项目企业的产品。这种分阶段、全生命周期的支持方式有利于激励和帮助创新型小企业渐次提高技术成熟度和商业成熟度，并获得技术创新的关键资源与市场。

美国政府除了牵引推动突破性技术创新，还致力于推动先进适用技术向企业、特别是中小企业的扩散应用，典型如商务部下设的国家标准技术研究院（NIST）负责实施的“制造业拓展合作伙伴计划”（Manufacturing Extension Part⁃nership，MEP）。该计划通过在美国350个地区设立的服务机构，推动技术研发方（联邦实验室、NIST等公共科研机构和技术领先企业）、技术扩散方（行业协会、智库、咨询公司等）和技术采用方（制造业中小企业）形成紧密协作的技术扩散网络，为中小企业提供产品开发、制造工艺改进、精益管理、技术和标准培训等方面的服务。MEP采取公私合作模式，每个MEP中心均为非盈利性机构，MEP中心的运营经费由联邦、州政府和私人组织共同出资。联邦政府每年投入的资金大约只有1亿多美元，占MEP投资规模的比例在四年后不得超过1/3，以此激励MEP不断扩大社会融资，提升联邦资金的杠杆带动作用。

4.“轻/显”型产业政策

美国“轻/显”型产业政策主要是对企业生产制造环节的歧视性扶持。虽然对制造和应用等产业化环节的歧视性支持并不是美国产业政策的重点，但产业化环节的歧视性扶持贯穿美国经济发展过程。因此，美国不存在强选择性产业政策的结论并不成立。需要注意的是，随着美国对制造业空心化担忧的不断加强，美国对战略性产业生产制造的补贴在“产业政策回归”的大潮下有局部加强的趋势。2022年通过的《芯片与科学法》计划用390亿美元直接补贴芯片制造，英特尔俄亥俄州工厂是重要受益者。《美国气候法》为新的电动汽车工厂提供高达200亿美元的贷款，为新能源重卡提供的补贴可以使制造商从18万美元的车中拿到4万美元的补贴。

总体上看，美国针对生产和应用环节的选择性支持的特征。一是从产业政策轻重看，战前和第二次世界大战后的生产性补贴的强度显著不同，战前肇始于汉密尔顿的生产性补贴是美国产业政策的核心，但第二次世界大战后美国政府对生产补贴的强度和范围都相对有限，总体上仅是美国产业政策的补充。这是因为美国产业政策主要指向复杂技术和新兴技术产业等战略性领域，这些领域的市场失败主要发生在研发而非生产环节，因而产业政策资源也更多配置到了研发、而非制造环节。^[1]二是从政策目标看，第二次世界大战后美国针对生产的选择性支持的首要政策目标（至少政府宣称）是就业，而非产业竞争力。这是因为针对提升产业竞争力的扶持对象主要是优势企业，这些企业及其雇员在美国社会结构中属于强势群体，而美国的政治体制决定了针对这些群体的生产补贴会遭到多数选民的反对，除非这些受到补贴的生产制造项目能够给社会福利和就业带来显著的改善。例如，1980年，为了挽救在日本汽车企业挤压下面临破产的克莱斯勒，财政部批准了15亿美元的联邦贷款担保，成为当时美国最大的一次企业救济行动，其理由是为了“维持（克莱斯勒）的就业和确保一个强大的、有竞争力的国家汽车工业的公共利益”。当时克莱斯勒的破产可能导致约36万名员工失业。国际金融危机后，美国政府再次实施了为克莱斯勒和通用汽车提供800亿美元贷款担保的资产救助计划。三是从政策实施方式看，美国的生产性扶持常常与研发促进捆绑实施。例如，为应对欧洲竞争，2000－2014年间，美国联邦为波音提供了4.57亿美元的补贴及644亿美元的巨额贷款和贷款担保，国防部、商务部、NASA对波音在研究、开发、测试等方面提供了设备和人员支持，劳工部为其提供了培训补助金。根据欧盟向WTO提交的指控，2004-2006年间美国联邦和地方政府向波音提供总额超50亿美元的补贴助其开发787客机，这些支持不仅包括研发，还包括对波音生产制造和总部搬迁的支持。

[1]当然，这也是导致20世纪90年代以后美国制造业外迁和制造业空心化的一个重要原因。Pisano G.P.,“It’s Manufacturing’s Turn for Special Treatment”,Harvard Business Review,March 5,2012,https://hbr.org/2012/03/maybe-its-manufacturings-turn[2022-12-20].

美国产业政策合成：制度逻辑与竞争位势

对美国产业政策系统的分解显示，美国产业政策的构成丰富且形态多变，这决定了任何试图用二分法概括美国产业政策特征的研究都难免以偏概全。因而，对美国产业政策更加有意义的研究不是对美国产业政策标签化，而是发掘美国产业政策动态组合和演变的逻辑。从产业政策嵌入在一国制度结构并从根本上服从于产业竞争力这两个产业政策的基本特征出发梳理美国产业政策可以发现，美国产业政策渐次展开和组合的两条脉络：一是基于市场原教旨主义制度逻辑，历届政府不断强化所谓“市场增强型产业政策”，以创造有利于新兴技术和产业涌现的市场环境；二是基于国家利益最大化的竞争逻辑，政府根据全球竞争位势灵活调整政策组合，以确保其在世界分工体系中的主导地位。前者使得美国产业政策的主线一脉相承，决定了美国产业政策的“不变”的一面；后者使得美国的产业政策形态呈现高度的相机性和动态性，决定了美国产业政策“变化”的一面，两者共同构成美国产业政策合成的逻辑。

虽然美国的竞争性市场机制并不完全是政府主动设计的结果，但不断增强市场功能是美国产业政策设计与发展的基调和基本原则。这些政策包括但不限于，建立了全球最有力的知识产权保护体系：早在1790年美国就制定了保护专利的法律，1802年就成立了联邦专利局，并建立了相对于英国更加完善的知识产权保护制度；演化出全球最完备的公司法体系：19世纪末开始，各州为吸引公司和资本进入，不断简化公司注册流程、强化股东利益保护；建立了全球最为严格的反垄断法律体系：1890年，美国推出全世界第一部正式的反垄断法，1901年设立专门的反垄断局，1914年，随着《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》的通过以及联邦贸易委员会的设立，建立起完整的反垄断政策框架和治理体系。20世纪70年代末，面对来自日本汽车、消费电子和欧洲民用飞机崛起的挑战，美国政府虽然对外采取了局部遏制政策，但对内并未强化选择性产业政策，而是通过放松产业管制和减税等措施，营造更加友好的产业创新氛围，极大激发了互联网、ICT、生物医药等产业的发展，再次打开美国新兴产业涌现的机会窗口。虽然共和党和民主党在弱化还是加强政府作用方面一直存在左右争论，但总体上看都是围绕“市场原教旨主义”的波动和微调，美国产业发展的主导制度逻辑是通过强化价格机制和市场竞争，最大程度地激发企业的创新活力，以“新的”技术、产品、商业模式和产业打败挑战者。以汽车产业为例，美国以福特开创的大规模生产模式实现对欧洲的赶超，当日本节能汽车和中国新能源汽车先后发起对美国传统燃油车挑战时，美国又出现了以特斯拉、谷歌为引领的无人驾驶技术和商业模式。可以说，竞争理念贯穿美国各项产业政策制定和实施，在选择性产业政策设计、甚至大学和国家实验室等公共研究机构的建设中都充分植入竞争机制。当然，美国市场增强的政策模式也并非没有成本。例如，在移动通信的3G和4G竞争时代，由于美国政府放任自由市场竞争，未对运营商、设备商和产业链企业进行有效的频谱和技术标准协调，而在与中国“技术—标准—产业”统一推进体系的竞争中处于劣势。

美国产业政策展开的另一条主线是政府根据美国全球竞争位势的变化动态调整产业政策的强度和方式，作为对市场机制的补充。当美国在战略性领域的领先地位受到挑战时，美国就会加强对外抑制、举国体制等“重/显”型产业政策以及针对战略性产业的研发支持和国家使命牵引等“重/隐”型产业政策。第二次世界大战后到70年代，美国高技术产业开始崛起，在民用产业领域几乎没有挑战者。在此背景下，美国产业政策以“重/隐”型产业政策为主（直到80年代以前联邦政府和州政府、而非企业在国家创新系统中长期扮演最重要的研发资金投入者角色），几乎没有采用“重/显”型产业政策，肇始于汉密尔顿、在第二次世界大战前具有重要地位的产业化补贴逐渐开始由重产业政策向轻产业政策方向发展。70年代至90年代，美国在科学、技术和产业方面的领先地位进一步巩固，因此总体上积极推动基于多边贸易体系建设为核心、有利于自身利益的全球化，以扩大本国产品和服务的国际市场。但面对70年代末当时世界新第二大经济体日本在电子、汽车、集成电路、机床等领域的挑战，美国采取了严厉但边界“有限”的局部打压政策。20世纪90年代以后至2017年前，苏联解体，冷战结束，美国在互联网、ICT、生物医药等产业的领导地位确立，虽然也推出旨在促进前沿技术突破的先进技术项目（ATP）、旨在促进先进制造工艺扩散的MEP、为促进军民两用技术发展的技术再投资项目（TRP）以及国家信息高速公路计划（NII）等产业政策，但政府干预的强度总体呈现弱化趋势，联邦政府研发支出的强度下降，国家创新体系的边界、调整的节奏放缓，“重/隐”型产业政策总体上弱化，“重/显”型产业政策基本退出。但是在2018年以后，美国因判断全球竞争力受到来自中国的严峻挑战开始全面调整对华经贸政策和国内产业政策。与苏联主要在航天（事实上，苏联从未在民用重工业和轻工业的任何重要产业领先过美国）、日本主要在消费电子、装备和汽车等局部领域对美构成威胁不同，中国不仅在移动通信、高铁、特高压、核电等战略性领域实现对美赶超，更重要的是，中国巨大的经济规模、完备的产业体系以及与美国意识形态的显著差异，使得中国成为第二次世界大战后唯一对美国产业竞争力构成“全面挑战”的国家。也正因此，与20世纪日本对美国构成的局部产业安全威胁不同，特朗普政府将中国崛起视为对美国“国家安全”的挑战。基于此，美国全面调整产业政策，不仅对中国采取抑制型产业政策，而且通过破坏既有的多边规则、推动新多边规则建立，拉帮结派和“选边”，接连出台《国家量子倡议法》《保持美国人工智能领先地位》《芯片与科学法》《通胀削减法》等一系列“重/隐”型产业政策和“重/显”型产业政策，全面调动产业链断链、美式举国体制（Whole Government）、生产补贴、限制人才流动、加征关税等强选择性产业政策，在遏制中国移动通信、集成电路等战略性产业赶超发展的同时，推动全球创新体系的“去中国化”。

然而，美国产业政策的独特性并不在于制度逻辑和竞争逻辑对产业政策的规定性，事实上，制度逻辑和竞争逻辑可以作为适用任何一国产业政策分析的一般性框架。美国产业政策设计和演化的根本独特性在于，能够将基于制度逻辑的市场强化和基于竞争逻辑的政策组合最大程度地协调起来，共同支撑美国的突破性技术涌现和战略性产业领先。制度逻辑和竞争逻辑二者能够并行不悖、有效结合的原因。首先，与市场竞争原则直接相悖的“显性”政策的有限性和赶超抑制政策的对外性，决定了美国产业政策总体上与市场强化并不存在严重冲突。基于竞争逻辑出台的抑制别国赶超的产业政策和举国体制等“重/显”型产业政策是在特定时期和特定范围才发生的低频产业政策，其中抑制别国赶超的产业政策是对外实施的，不涉及对国内产业和企业的歧视性支持，因而并不必然抑制国内市场公平竞争，例如20世纪七八十年代面对日本赶超，美国虽然在集成电路和汽车产业对日打压，但对内反而更大程度地放松国内管制，以进一步强化市场竞争，并配合重构创新体系、加强战略性领域研发补贴等“隐性”产业政策，激发新兴产业和未来产业创新的内生动力。同时，产业化补贴等“轻/显”型产业政策的资源投入范围和作用范围非常有限，而研发补贴、国家使命牵引民用技术突破、创新体系塑造、中小企业扶持、技术扩散促进等“隐性”产业政策总体上与市场竞争原则并不相悖。因此，歧视性产业政策仅在特定时期和有限范围内与公平市场竞争存在冲突，是制度逻辑和竞争逻辑产业政策并行不悖的前提。

其次，当制度逻辑和竞争逻辑产业政策在有限范围发生冲突时，美国产业政策制定和实施的流程与机制较为有效地保证了产业政策不违反“矫正或补充市场”这一产业政策合理的基本依据。如果竞争逻辑的产业政策不是“矫正或补充”市场机制、而是替代或破坏市场机制时，二者之间的关系自然就是冲突、而非协调的。而导致竞争逻辑产业政策供给过度或越位的主要原因就是产业政策被利益集团所俘获。虽然不能讲美国的重要产业政策都是成功的，但美国产业政策制定和实施过程中权力机构的相互制衡、透明公开和利益相关者的充分争论，以及对产业政策制定、执行过程本身合理性和产业政策效果合意性的多阶段、多主体评估，避免了特定政治利益集团和经济利益集团对产业政策的“严重”俘获和扭曲，确保基于竞争逻辑的产业政策总体上在有利于产业竞争力提升、克服产业发展面临的根本障碍的正确轨道上展开，总体上在市场确实无法有效发挥作用的领域跟进。此外，美国产业政策在实施中也特别注重引入竞争机制和分阶段支持（如前述SBIR政策），以充分利用政策设计的实物期权价值，最大程度地确保显性产业政策选择出的优先领域和企业确实是“赢家”（如果歧视性政策确实能够选择出赢家，则选择赢家至少是一项次优产业政策），从而极大地提升了产业政策补充市场的能力。

美国产业政策事实与中国情境下的理论研究对话

虽然无法在美国产业政策与其产业领先之间在学理上建立完全可靠的因果关系，但不可否认，美国产业政策实践创造了工业时代和数字时代重要而独特的范式。在中国情境下提取有意义的分析视角，将美国产业政策的特征事实和最佳实践与产业政策理论进行对照和迭代，可以识别重要的研究缺口并提出极具启发性的理论问题。

（一）产业政策与市场机制协调的真问题

在产业政策丛林中，美国产业政策的独特性之一是能够让市场机制与显性产业政策和重产业政策有机组合起来。对美国产业政策的分解和合成可以看出，美国政府、学界和社会创造了一种独特且规则清晰的产业政策认知模式和决策框架：面对产业发展面临的瓶颈和挑战时，首先从市场本身寻找解决方案；当既有的市场机制不能有效解决问题时，并非简单否定市场本身，而是通过进一步的制度性调整增强市场，以更充分释放市场的活力；只有当既有市场和增强市场都不能破解产业发展障碍时，才考虑制定或调整产业政策；在审慎选择产业政策后，仍然对国防牵引、研发补贴等隐性产业政策或轻产业政策给予优先考虑，而将显性产业政策或重产业政策作为备选项；即便在特定情境下选择了显性产业政策和重产业政策，也要通过事前专业设计和事中动态优化，使得产业政策与技术经济范式和竞争情境高度匹配；最后，在整个政策实施过程中，还要通过多利益主体的批判性评估，确保产业政策在边际收益低于边际成本时及时退出。可以说，显性产业政策和重产业政策是美国产业发展制度体系中排除了其他选项之后的“剩余选项”。但需要强调的是，这种剩余选项逻辑恰恰决定了显性产业政策和重产业政策的重要性和不可替代性，而非无足轻重，因为这意味着一些特定的产业发展障碍是既有市场和增强市场都无法有效解决的，需要显性产业政策和重产业政策在有限范围内发挥独特的、不可替代的作用。

然而，主流的产业政策研究并不能与美国产业政策的这些重要事实相容。既有的产业政策研究或者强调产业政策作用的普适性和合理性，或者认为产业政策根本无用，或者认为强选择性产业政策无用，或者认为产业政策在新兴产业领域失效。然而，美国产业政策实践呈现的事实是，在国家间激烈对抗或者为实现国家重要战略使命，政府会采用重产业政策和强选择性产业政策，而且这些政策更多指向新兴技术产业（如集成电路、纳米技术）而非传统产业。因此，虽然在中国问题情境下产业政策的作用范围确实有适当收缩的必要性，但据此就否定选择性产业政策在中国的重要作用却存在概念和问题不清的逻辑缺陷。恰当地提出问题的方式是，从产业竞争情境或技术经济范式的匹配性出发中国选择性产业政策的合理边界在哪里？以及在该合理边界内选择性产业政策何以“设计得当”。

（二）产业政策作为动态调整的系统

如果按照“轻/重”“显/隐”维度把美国产业政策分解或类型化，可以发现，美国主要的产业政策并无显著特殊性，如抑制别国赶超的产业政策在美国追赶英国的时代同样上演过，美式举国体制的翻版在欧洲和中国也曾出现，研发补贴、政府塑造公共创新主体并促进创新主体间的连接等产业政策更是各国产业政策的普遍实践。美国产业政策的另一个独特性并不体现为政策分解，让美国产业政策成为全球产业政策丛林中的独特风景并造成产业政策研究结论冲突的首要原因，是美国产业政策的灵活组合和动态调整，即产业政策合成。除了保证研发补贴、小微企业扶持等隐性产业政策的相对连续性外，美国显性产业政策总体上处于时隐时现的状态。特别是当战略性产业面临重大挑战时，政府总是通过全面动员各类产业政策工具，如面对20世纪70年代末日本集成电路产业赶超，美国通过关税和强制市场开放恶化日本的贸易条件，通过出台《拜杜法案》等促进大学基础研究成果在本国、而非日本有效转化，通过塑造新的创新主体（如SEMATECH）弥补芯片制造工艺短板，通过扶持韩国存储芯片产业弱化日本集成电路技术能力的稀缺性和竞争力，这些政府干预活动共同构成美国对日集成电路竞争的“产业政策包”。

然而，由于多数产业政策研究没有看到美国产业政策的“合成”特征，而只是抓取美国产业政策的特定措施开展研究，因而很容易得出这样的错误结论，“总体上看，美国的产业政策相对于其他国家并没有显著的特殊性”。同样，针对中国产业政策的大量研究、特别是定量实证研究，常常将研发补贴、税收优惠等产业政策从产业政策系统中单独抽取出来评估其政策效果，这样的研究虽然对于理解中国产业政策总体最优强度有一定启发意义，但对于理解针对特定产业的产业政策则极具误导性。例如，对于中国高铁和移动通信的研究发现，补贴在这两个产业赶超中属于范围和资源投入都相对有限的“轻”产业政策，但是这些政策作为高铁统一引进体系和移动通信“技术—标准—产业”推进体系的补充，对于凝聚产业链发挥了不可替代的作用，如果忽略了产业政策之间的互补性和耦合关系，就会落入用“强弱”二分法分析产业政策有效性的思维窠臼。事实上，那些成功的产业政策是一个“综合性的战略计划”，是政府根据变化的竞争环境不断相机决策调整的政策组合，面向真实问题的产业政策研究当聚焦于产业政策的互补性和动态性，而非静态的产业政策碎片。

（三）政策能力的特征化和组织基础

美国产业政策的第三个独特性在于其政策背后巧妙设计的政策组织和实施机制，基于这样的政策治理结构，政策实施主体形成了独特且有效的政策能力，较为有效地解决了产业政策有效实施的两个条件：一是具有政策能力的人（如企业家）、而非一定政府官员能够成为政策实施主体；二是政策实施主体被充分授权。以作为美国“前沿技术产业政策典范”的DARPA为例，其有效连接国家使命和产业竞争力的制度和组织基础。一是通过引入高素质的、专业的管理者保证项目选择的洞察力和项目管理效率。DARPA的局长多为来企业、军队或学术机构的具有丰富管理经验的管理精英、而非政治家担任。^[1]DARPA的200名专职工作人员中，除了100名左右的行政管理人员外，其余100名是专职的项目经理，这些项目经理同样多来自于产业界和研发机构，对技术和产业发展具有敏锐的判断和专业认识。研究局局长和项目经理都具有深厚的企业、政府、军方和学术背景，可以将相关资源链接到DARPA，甚至能够使得那些原本不愿意与国防部互动和开展业务的人和企业通过DARPA间接实现军民合作。二是通过扁平组织和充分授权确保管理者的专业判断能够有效转化为对创新性项目的精准识别和有效容错。DARPA采取扁平化的组织结构，局长办公室直接面对项目经理，六个职能办公室仅负责行政性工作。DARPA的项目经理被赋予充分的自主权，可以不受政治和行政部门的影响而将资金投向那些技术不确定性高、但具有高社会回报的突破性技术和未来产业。

[1]DAPAR吸纳具有企业家精神的和产业经验的管理者成为政策项目管理者的做法，也普遍应用于美国其他重大政策项目管理中。例如，SEMATECH首任董事长由具有丰富经验、卓越管理能力和行业声誉的英特尔（Intel）公司创始人诺伊斯担任，这也是SEMATECH成员单位初期能够紧密合作、并保持高效研发的重要原因；又如2020年的曲速行动由美国陆军装备司令珀纳担任首席运营官，由英国药企葛兰素史克疫苗部门前主管斯拉维担任首席顾问。

既有的产业政策研究已经关注到了不能脱离产业政策实施主体的政策能力而抽象讨论特定产业政策（如补贴）的有效性，政府能够调动资源、做出明智政策选择并有效实施的能力，都会导致国家间和产业间的产业政策绩效差异。美国的产业政策实践展示了政府政策能力背后复杂的组织结构和治理机制，这些政策治理嵌入在美国独特的政治经济制度中，其系统性和复杂性成为美国产业政策很难被他国简单复制的独特能力。虽然近年来一些研究已经开始探索性地研究显示面板、高铁等部门政策能力背后的组织和制度基础，但对中国政府产业政策能力的特征化以及这些能力与制度基础的匹配性等重要问题，学术界仍然缺乏足够一般性的理论提炼和大样本的实证研究。

（四）创新主体的连接与归位

美国产业政策的第四个独特性是政府不断塑造新的创新主体，或者更充分地激发创新体系的合力，更有效地破解国家科技和产业发展面临的挑战，填补国家创新体系的结构性缺陷或功能性缺陷。正如前文所述，第二次世界大战后，美国在承袭德国研究型大学理念的基础上，创造性地建立起政府既支持研究型大学基础研究、又保持大学高度自治和充分竞争的治理体系，并配合移民政策，使美国研究型大学很快成为全球基础研究的前沿阵地。然而，尽管美国研究型大学确实具备全球最为强大的基础研究能力，但与主流经济学倡导的政府应将研发资源投入基础研究不同，美国政府的研发资源主要投入军工、空间、能源、环境、健康、工业技术等国家使命驱使的技术开发，而第二次世界大战后美国塑造的国家实验室体系正是践行国家使命的重要创新主体。无论研究型大学还是国家实验室，其强大研究能力背后是一套巧妙设计的治理结构，其中最重要的，仍然是专业化管理（研究型大学由科学家自治，国家实验室由专业管理人员管理）和充分授权。虽然美国国家实验室的定位是国家使命导向的创新，但其研发项目的选择和设立并不完全是自上而下由政府机构指定，相反，大量研发项目来自于科学界自下而上的建议。例如，享誉世界的“人类基因组计划”并不是由美国NIH提出、而是由能源部下属的国家实验室最早发起，在国家纳米计划下发起成立的“美国纳米科学研究中心”也是由能源部下属的六个国家实验室联合建设的，国家对国家实验室的授权可见一斑。

作为技术创新领域最重要的理论之一，创新体系理论的核心命题是促进创新主体之间的互动或连接。事实上，中国的国家创新体系、部门创新体系和区域创新体系研究似乎都在经典创新体系理论所倡导的促进创新主体合作的逻辑下开展，而国家的科技政策也在该逻辑指导下不断强化科技成果转化、创新联盟建设等连接性政策。创新体系理论强调创新主体连接的命题和逻辑本身没有错。然而，我们不仅要关注连接对于美国创新体系效能的重要性，更要关注使连接有效发挥作用的前置性条件。首先，美国促进创新体系连接的前提是通过一套特定的治理机制确保研究型大学、国家实验室等公共创新主体能够产出高质量的创新成果，如果没有这些高质量的创新成果，单纯的连接政策可能无效、甚至饮鸩止渴、破坏公共研究机构的元功能，即“归位重于连接”。其次，美国创新主体的连接除了政府推动外，各类创新之间的激烈竞争是促成各类创新主体合作的基本动力，更重要的，基于强有力知识产权保护形成的技术市场是基础研究通过学术创业、知识产权许可等方式向产业界转移转化，进而通过企业分裂和并购等方式不断催熟前沿技术持续创新和商业化的主导模式。如果忽略了美国创新体系有效运转的这些前置性条件，针对中国的创新体系研究很可能出现问题设定偏误，并在政策层面出现严重误导。

参考文献略

贺俊.制度逻辑、竞争位势与政府干预：美国产业政策的分解与合成[J/OL].国际经济评论:1-23[2023-05-26].http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.3799.F.20230512.1200.002.html.