民营经济高质量发展的制度协同：框架构建与实践取向

 

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“坚持和落实‘两个毫不动摇’，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”，“落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，发展壮大民营经济”。2025年2月，习近平总书记出席民营企业座谈会并发表重要讲话，指出要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，为推动民营经济持续、健康、高质量发展提供了根本遵循。近年来，从中央到地方不断出台促进民营经济发展的各类支持性政策，对促进民营企业发展和提振民营企业家信心、增强民营经济发展活力起到了积极作用。

制度经济学认为，经济发展并非由单一制度变量驱动，而是基于制度体系中多元要素的有机耦合和动态协同。支撑民营经济高质量发展的制度体系是一个复杂系统，涵盖规制性制度、规范性制度、认知性制度和保障性制度等，其运行逻辑既需要统一的顶层设计，又需要系统集成和过程性调适等联动机制。然而，现实中民营经济发展相关制度仍存在执行链条割裂、功能要素弱化等现象，如不同主体之间信任不足、不同制度要素之间结构性嵌合不足、制度执行缺乏动态调试机制等。这折射出制度体系在协同性、系统性、适配性方面存在不少困难和挑战，在一定程度上制约了民营经济高质量发展。

现有研究大多关注如何优化政策工具或治理模式，缺乏从整体的制度协同视角对民营经济制度环境进行系统审视，框架性的理论探索和实践路径研究尤为不足。作为跨学科的分析范式，制度协同强调通过制度要素之间的互动和耦合，突破单一制度要素的局限，形成整体大于部分之和的系统效能。这一理论不仅为解释民营经济发展中的制度失灵现象提供了有力视角，还为破解制度碎片化、提升制度适应性的实践路径提供了逻辑支撑。

基于此，本文立足于制度协同的理论逻辑和实践取向，构建主体间协同、功能性协同、过程性协同的分析框架，深入剖析当前民营经济制度体系中存在的主体间信任不足、要素耦合不足、适应性削弱等深层次问题。在此基础上，提出以顶层设计统筹目标和结构、以系统集成机制强化政策执行、以动态调整构建自适应机制等实现路径。本文不仅能够丰富制度协同理论在民营经济研究领域的应用，还为构建现代化经济体系、推动民营经济高质量发展提供了具有可操作性的建议。

一、民营经济高质量发展制度协同的理论阐释

制度协同并非一个孤立的理论构造，而是源自系统科学的分析范式，随着研究方法的革新和学科交叉融合逐步渗透至社会科学领域，具有深厚的理论渊源。

（一）制度协同的理论基础与逻辑起点

“制度协同”本质上属于跨学科概念，核心在于构建制度体系内部多元要素之间的互动和耦合机制，揭示制度作为复杂系统通过内在关系网络形成整体效能的作用机理。尽管学术界尚缺乏关于制度协同的理论分析框架，但已有研究表明，制度的协调性和系统性对于治理绩效目标的实现具有决定性作用。通过对“制度”和“协同”两个核心范畴的解构，可为制度协同的理论化界定提供分析基础。

第一，制度是行为约束的规则体系。制度是规范人类行为和社会互动的规则体系，其功能在于为组织和个体提供稳定的行为预期与激励约束。North将制度界定为社会的“游戏规则”，认为其既包括法律、产权、政策等正式约束，又包括规范、惯例、文化信念等非正式约束。此后，新制度主义理论进一步提出制度由规制性、规范性和认知性三个核心要素构成，分别通过强制约束、社会规范、意义建构，塑造组织的行为模式和战略选择。由此可见，制度不仅是行为的外在约束体系，更是内化于主体认知和社会文化结构中的行为逻辑。

第二，协同是系统内部多元要素之间的整合效应。20世纪70年代初，德国物理学家赫尔曼·哈肯首次提出协同理论。协同理论揭示了复杂系统内部各子系统通过非线性互动形成有序化机制的作用机理，强调整体性秩序由系统要素的自组织行为形成。协同的本质在于系统要素突破个体独立作用边界，通过要素间信息交换和动态合作，实现整体效应。随着理论研究不断深入，协同理论的应用领域逐渐由自然科学领域拓展至组织战略规划、区域治理、产业链协作与技术创新管理等社会科学领域。在公共政策领域，随着现代公共事务议题多元、主体异质、层级交织等复杂性问题加剧，政策体系内部的不一致性问题日益凸显，甚至引发部门主义、政策目标冲突、执行碎片化等“治理失灵”现象，单一治理主体已难以有效应对。在此情境下，协同理论为破解政策碎片化困境提供了关键的理论工具。协同理论强调突破单一主体治理的局限，推动公共部门、非营利组织和私营主体等多元主体在决策制定、政策执行和责任共担方面深度协作，从而实现公共事务共治共享格局，为复杂系统下的制度设计提供了重要的分析范式和理论支撑。

（二）制度协同的理论起源与范式演进

制度协同相关研究主要起源于公共政策领域。Hall等人指出，制度协同的关键在于打破组织间固化边界和惯性模式，提升公共服务供给的整体效率。后续研究进一步表明，发展中国家普遍面临更为突出的政策协调困境，需构建制度化协调结构，实现政府间政策的有效衔接，增强公共决策与政策执行的透明度和效率。

国内关于制度协同的研究同样聚焦于公共政策领域。有学者认为，制度协同是一个由均衡到非均衡再到新均衡的动态演化过程，涵盖组织结构调整、组织关系再造、行为规则重塑等多个维度。随着研究的不断深入，制度协同的理论内涵进一步拓展。学者们普遍认为，制度协同并非各类制度要素的简单叠加，而是跨界整合的动态过程，其核心在于通过界面管理和集成机制实现制度要素之间联动，从而降低组织与制度之间的摩擦、提升整体效能。此后，相关研究延伸至制度适用性的探讨层面。廖中举等提出，从类型上看，制度协同可依据层级、结果和机制等视角划分为纵向与横向协同、短期与长期协同、主动与被动协同等。

综合前述分析，制度协同是指在特定治理场域中，多元制度要素及制度执行主体通过互动、匹配和耦合，形成的功能互补、相互强化的动态关系，其根本目的在于降低制度性交易成本、提升制度执行效率，并实现更优的整体绩效。

二、民营经济高质量发展制度协同的框架构建

民营经济高质量发展的关键在于平衡有效市场与有为政府的关系。政府的制度供给作为推动民营经济发展的外部动力，发挥着重要的作用。然而，民营经济高质量发展的现实需求与现行制度环境之间存在适配性问题，集中体现在身份准入、要素升级、融资支持、营商环境等方面。这些问题的根源在于制度的非协同性，包括政策目标的分散、规则体系的割裂、制度信号的模糊等。因此，构建支持民营经济发展的制度协同体系，既是制度建设的现实需求，又是推进现代化经济体系建设的重要内容。

（一）民营经济高质量发展制度协同的核心需求

民营经济发展制度协同以促进民营经济高质量发展为导向，其根本目的是建构多层级、多主体、跨领域的制度生态系统。在这一逻辑下，制度协同的核心需求体现为降低交易成本、稳定发展预期、激发创新活力三个方面。

第一，降低制度性交易成本。民营企业在发展中经常遭遇政策模糊、规则冲突、执行随意等制度性交易摩擦问题，导致信息成本、合规成本和执行负担较高，削弱了企业资源配置效率和战略决策能力。制度协同的首要目标是通过规则清晰化、流程标准化、政策协调化等手段，实现治理体系的内在一致性，降低不确定性带来的制度性交易成本，推动企业从被动应对转向主动创造价值，提升其生产效率。

第二，稳定企业信心和长期发展预期。与国有企业相比，民营企业缺乏抵御政策波动的缓冲机制，对制度环境的不确定性冲击更加敏感。制度协同体系能够传递明确、稳定且可信的政策信号，具有一致性和连续性，能够有效对冲政策摇摆、制度冲突带来的不确定性。这种制度的“压舱石”效应能够有效激励民营企业进行长期投资、技术研发和战略布局，增强其发展可预期性。

第三，激发创新活力。高质量发展的本质要求是创新驱动，而创新需依托多种制度要素互补和耦合生成内生动力，如产权保护制度提供的稳定预期、公平竞争制度营造的开放环境、科技创新激励制度塑造的动力源泉、现代金融制度提供的资本支持等。多种制度元素协同所释放的乘数效应，不仅为企业的技术创新、管理创新、商业模式创新提供制度支撑，还为民营经济长期可持续增长注入内生动能。

（二）民营经济高质量发展制度协同的理论分析框架

为揭示民营经济高质量发展中制度协同的系统性逻辑，本文借鉴Ansell和Gash、Emerson和Nabatchi、Bryson等学者关于协同机制的研究框架，结合制度理论关于制度结构、功能、运行过程相互耦合的分析路径，构建促进民营经济高质量发展制度协同的理论分析框架（见图1）。该框架包含主体间协同、功能性协同、过程性协同，揭示了民营经济制度体系通过制度要素的协同互动、动态优化，实现制度体系的系统优化和效能提升的作用机理。其中，主体间协同提供结构基础，功能性协同实现价值功能，过程性协同优化制度运行过程，三者相互嵌套、循环强化。

图1 基于核心需求的民营经济制度协同理论分析框架

 

1.主体间协同促进多元共治格局形成的基本逻辑

主体间协同构成民营经济制度体系的结构性基础，体现了多元主体之间在制度运行中的共生耦合关系，为民营经济多元共治格局的形成提供底层逻辑依据。民营经济的发展并非由单一主体主导，而是多元主体基于功能互补和利益协同的共治过程，其制度互动的核心并非行政权力主导的单向管控，而是依托相互信任和功能分工构建的协同治理机制。

在传统以行政逻辑主导的制度体系中，政府部门间容易出现职能边界固化、目标取向冲突的问题，导致政策运行过程碎片化，出现“断裂带”。这些问题不仅会削弱制度运行的整体效能，还会影响企业资本、技术、人才等关键生产要素的高效配置，制约民营经济发展动能的释放。因此，民营经济高质量发展必须突破封闭化的管理格局，通过跨部门、跨层级、跨领域的制度联动，推动制度体系由单向管理转为多元共治。

多元共治的核心前提是主体间实现有效协同，即政府、企业、社会组织等多元主体在统一的制度框架下形成职能互补、责任明晰的合作关系，从而实现分散化利益格局向制度化共生生态演进。本文以主体间协同为起点，构建民营经济高质量发展的制度性基础，其理论内涵包括四个层面：

一是权责互嵌的制度结构。多元主体存在不同发展目标和职能，如政府聚焦市场规则制定、公平竞争维护、公共服务供给，在政策设计和监管中发挥引导性作用；民营企业作为市场活动的核心主体，在技术研发、市场开拓、就业吸纳中承担主体责任；金融机构通过创新多元化金融产品、优化风险定价机制，满足民营企业差异化融资需求；社会组织依托专业优势，为企业提供政策解读、调解行业纠纷、构建自律规范等服务。制度结构不仅要明确各类主体的功能定位，还要通过制度化契约形成权责互嵌的体系，从而形成结构共生的治理生态。

二是激励相容的制度机制。激励相容既能为主体间协同行为提供内在动力，又能通过外部约束避免机会主义搭便车行为。激励相容的机制包括差异化绩效考核体系、动态奖惩机制、多元主体责任共担框架等，通过机制构建将政府治理目标、民营企业发展诉求、社会组织服务职能等多元主体目标纳入统一制度框架，是确保多元主体持续参与协同的关键。

三是制度化信息共享渠道。多元主体之间的有效协同基于信息的及时传递和透明公开，如构建跨部门集成数据库、协同决策平台、常态化政企互动机制等，从而打破信息壁垒、降低沟通成本。建立制度化的信息共享渠道既可以减少重复性制度供给，又能确保多元主体在统一信息基础上进行决策，增强制度运行的整体联动效能，避免因信息的非对称性导致决策偏差和治理失效。

四是信任与合作的制度逻辑。有效制度协同的本质是基于关系网络的治理，在制度设计中需要嵌入信任机制，通过建立跨主体信息共享平台、标准化行为规范体系等，减少主体间信息不对称，降低交易成本和沟通摩擦。在此基础上，进一步培育合作导向的制度文化，引导多元主体从零和博弈转向正和合作，形成由信任驱动的合作共同体。

2.功能性协同对制度整合效能提升的作用机理

民营经济高质量发展的制度体系由政策制度、法律制度、治理制度、社会文化制度等共同组成。不同制度要素之间的功能错位或耦合不足会削弱整体效能，甚至引发制度间内在张力。功能性协同强调不同制度要素在功能层面的互补和强化，实现从分散性制度供给向整体性制度整合的转化，构建内生一致性、外部适应性双重赋能的制度协同体系。其中，规制性制度确保行为边界和方向引导，规范性制度发挥协调和约束功能，认知性制度塑造价值认同和行动动力，保障性制度提供稳定支撑。不同制度的功能协同，能够通过叠加效应激发新的制度动能，从而为民营经济高质量发展提供持久而稳健的制度保障。

从规制性制度的引导功能来看，规制性制度的本质是通过法律法规构建具有强制性的制度框架，包括确立产权保护、公平竞争和市场准入等制度规则，为民营经济运行提供制度层面的确定性保障，并为其他制度运作奠定基础。规制性制度确立了制度运行的底线规则，其有效性是规范性制度和认知性制度发挥作用的前提。规制性制度所带来的权威约束，能够为规范性制度的协调机制提供硬性支撑，形成稳定的行为引导，同时为认知性制度的激励机制创造稳定的制度环境，强化各方主体对文化价值和精神认同的信任度，从而为整个制度体系奠定合法性和稳定性基础。

从规范性制度的协调功能来看，规范性制度以行业标准、社会契约、伦理规范为核心载体，在理论层面弥合规制性制度的刚性缺陷，协调民营经济主体的异质性需求，实现“硬规则”与“软治理”的理论互补，提升制度体系的适配性和灵活性。规范性制度的理论逻辑在于为规制性制度提供适配性补充。一方面，规制性制度作为普适性的硬性规则，难以全面涵盖民营经济主体在规模、行业、发展阶段上的异质性特征，容易产生制度错配。规范性制度依托行业自律和社会契约的优势，破解正式制度刚性与主体行为异质性的矛盾；另一方面，规制性制度因立法周期和修订成本的限制，难以实时回应民营经济发展中的新问题和新需求，存在制度滞后的局限，而规范性制度修订灵活，可通过行业伦理和社会共识制定临时性的行为规范，提高制度体系对民营经济发展需求变化的弹性适应能力。

从认知性制度的激励功能来看，认知性制度以文化价值、企业家精神、社会信任为基础，通过制度安排强化民营经济主体的文化认同和精神共识，推动其行为逻辑从外部政策依赖向内生价值驱动转化，为制度效能的持续释放提供内生动力支撑。规制性制度和规范性制度以外部制度化工具为主，通过外在规则引导民营经济主体行为，存在一定的制度刚性，制度效能受政策周期波动、资源投入规模限制等外部条件制约。而认知性制度通过构建内生驱动的理论逻辑，突破外部激励依赖的局限，使创新、诚信、奋斗等成为主体的自我价值追求，规避外部环境变动对制度效能的冲击，推动制度效能从短期政策刺激向长期持续增益转变。

从保障性制度的支撑功能来看，保障性制度是财政支持政策、差异化金融制度、人才支持政策等保障性制度要素共同构成的制度集合，能够有效缓释市场波动、政策调整、突发风险等外部环境不确定性对企业经营的负向冲击，其核心在于为民营企业提供可预期的发展环境和风险缓冲机制，为其经营决策和长期发展提供制度层面的保障。保障性制度的功能实现取决于规制性制度、规范性制度、认知性制度的深度协同耦合，具体而言，规制性制度通过界定市场准入边界、公平竞争规则，为保障性制度提供制度框架，避免因规制缺失导致的保障资源错配；规范性制度通过引导行业伦理、形成企业社会责任共识，推动保障性制度与民营企业经营理念的契合，减少制度运行中的认知摩擦和偏差；认知性制度通过强化政企、银企之间的信任共识，提升民营企业对保障性制度的认同度和利用效率，避免制度空转。不同制度要素的耦合关系不仅增强了整个制度体系的稳健性和抗风险韧性，还有效规避了保障功能缺失引致的制度效能损耗，最终实现制度对民营经济高质量发展的系统性支撑作用。

3.过程性协同推动制度运行动态优化的实现路径

过程性协同是指制度体系在设计、运行、反馈动态过程中的循环优化机制。相较于传统的制度运行模式，过程性协同强调制度运行的动态机制，即通过信息回流、反馈机制、动态优化，实现制度的持续学习和自我强化。过程性协同不仅是制度运行的技术性安排，更是一种动态学习机制，通过内生反馈和结构重构，使民营经济制度体系具备自我调整和持续优化的能力，提升制度供给的适应性和政策运行的精确度，避免因过程脱节而导致“政策悬空”或“制度空转”。从制度运行周期来看，过程性协同主要包含三个关键环节。

一是制度设计的系统协调性。制度设计应以整体优化为原则，规避政策目标冲突和工具重复导致的制度内耗，为制度运行和反馈奠定运行基础。系统协调性包括通过中央顶层设计与地方具体方案的目标一致性，避免层级间政策目标的衰减或偏离；通过不同政策工具的功能适配，避免工具重复或工具冲突，确保制度安排和实施方案具有逻辑一致性和可行性，从而形成政策合力而非简单的政策叠加。

二是制度运行的协同联动性。制度运行应构建跨层级、跨部门、跨主体的联动机制，解决政策传导失真、部门壁垒等协同失灵问题。一方面，构建中央与地方、地方不同层级政府间的政策传导和反馈机制，避免因信息衰减或地方选择性执行引发政策传导失真；另一方面，在跨部门联动层面，搭建实时信息共享平台，打破协同壁垒，确保不同部门在制度运行中能够实时获取真实信息，避免因信息不对称导致制度脱节。

三是制度反馈的动态适应性。制度反馈是整个制度体系的可持续保障，体现制度体系的学习能力和进化能力。其核心逻辑在于建立实时监测、多维评估、有效反馈的动态优化机制，使民营经济制度能够根据政策效果、市场反应、企业诉求变化进行迭代优化，实现从被动调整转向主动进化，在外部环境变化中保持灵活性和韧性。

三、基于制度协同对民营经济发展制度环境的深度透视

在我国经济转型和高质量发展进程中，民营经济的发展揭示了制度环境变迁与市场主体适应性调整之间的复杂互动关系。党的十八大以来，我国高度重视民营经济发展壮大，将其置于全面深化改革与完善社会主义市场经济体制的战略高度予以推进。民营经济制度环境建设从顶层设计到制度供给、从政策构建到实践落实，呈现递进式演化特征。

（一）制度协同基本形成较为完备的整体框架

近年来，我国民营经济发展制度建设逐步实现由零散探索向系统集成转型，形成以系统化协同为核心特征的完备整体框架，制度主体结构实现多元化提升，协同制度体系逐步建立，系统化效能持续释放。

1.制度主体的“多元共治”格局基本形成

在传统治理模式下，民营经济发展高度依赖政府的单向管理和行政推动，导致治理效能受限。近年来，政企协商机制以及行业协会、商会的自律机制不断完善，企业家在政策制定、规则协商、公共治理中的制度性参与渠道日益拓宽。如浙江省通过搭建政企协商会平台、设立优化营商环境监测点、构建政企联系服务网络等多种方式，拓展企业家在政策制定和公共治理中的制度性参与渠道，高效收集、反馈企业问题，并出台相关专项规划和政策举措。多元共治格局的形成有效缓解了信息不对称和治理碎片化问题，推动了制度运行的协同化，提升了治理的透明性和适应性。

2.“中央—地方”协同的制度体系逐步建立

在组织机构层面，中央通过顶层设计提供方向性制度供给，地方则结合区域实际开展差异化探索，逐步形成中央统筹、地方探索的制度协同路径。如2023年中央机构编制委员会办公室正式批准在国家发展和改革委员会内部设立民营经济发展局，作为促进民营经济发展壮大的专门机构，承担统筹协调、政策落地、成效督导的重要职能，成为推动制度运行和确保见效的“中枢节点”。民营经济发展局的设立标志着民营经济制度建设在中央层面进入组织保障阶段，随后浙江省、广东省等地陆续设立省市级民营经济促进机构，专门负责政策落地和问题协调，从制度体系层面有效推进政策从制度文本向治理实践的顺利转化，实现中央制度设计与地方实践探索之间的良性互动。

3.制度供给逻辑逐渐向整体系统优化

从制度供给逻辑看，民营经济发展的制度供给已由单一要素导向逐渐转向整体系统优化。早期的制度供给主要集中于税费减免、融资纾困等单点措施，难以形成制度合力；随着产权保护、市场准入、金融支持、科技创新、人才培育等制度要素的系统整合，民营经济发展开始从依赖政策“单点供给”转向依托整体制度生态。2023年7月，中共中央、国务院印发的《关于促进民营经济发展壮大的意见》提出涵盖产权保护、公平竞争、融资纾困等领域的系统性制度框架，将民营经济制度建设提升至战略引领层面。2025年5月，《中华人民共和国民营经济促进法》正式实施，构建起权利保障、公平竞争、服务支持的全方位法律制度体系，标志着民营经济制度环境从政策驱动全面迈入法治化、体系化新阶段。这一制度逻辑的重大转变不仅为民营经济发展提供了稳定预期和制度安全感，而且在制度逻辑上完成从“被动扶持”到“制度保障”的根本性转变。《中华人民共和国民营经济促进法》出台后，从中央到地方逐步构建起“1+N”政策矩阵，《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全社会信用体系的意见》《国家发展改革委商务部市场监管总局关于开展市场准入壁垒清理整治行动促进全国统一大市场建设的通知》《国务院办公厅关于进一步促进民间投资发展的若干措施》等相关政策出台实施。同时，各地也在积极推动解决民营企业关心关切的拖欠民营企业账款、违规异地执法和趋利性执法、涉企收费等问题。这些制度安排显著增强了制度供给的系统性，使制度合力加速形成。

（二）制度协同的现实困境与系统性挑战

尽管我国民营经济制度环境在顶层架构和实践层面已取得显著进展，但从制度体系的整体运行效能视角审视，协同性缺失的结构性矛盾仍旧存在。民营经济领域的制度协同依然面临现实困境和系统性挑战，根本原因在于制度要素间存在张力和不协调，主要体现在主体间协同、功能性协同和过程性协同三个核心维度上。

1.主体间协同不足导致民营经济协同治理的信任不足

从制度经济学视角来看，主体间协同的效率直接决定了资源配置质量与制度环境的适配性。当前民营经济发展中的主体间协同仍面临深层梗阻，主要原因在于跨主体间信任不足，对民营经济高质量发展形成制约。信任作为重要的社会资本，是降低主体间交易成本、实现协同治理的核心基础。当前民营经济领域的跨主体间信任不足表现为地方政府与民营企业、政府部门间、民营企业与金融机构之间的信任基础不牢，这不仅削弱了主体间合作意愿，还在制度运行层面放大了信息不对称和机会主义风险。

第一，地方政府与民营企业之间尚未形成充分的信任联结。部分民营企业对政府政策的连续性和稳定性存在认知偏差，加上一些地方各类税收优惠、行业准入、环保标准等政策频繁调整，执行标准不统一，民营企业难以形成稳定的长期政策预期。民营企业对地方政府的信任程度一定程度上会影响其长期投资布局。部分企业出于稳健考量，更倾向于选择周期短、见效快的投资项目，制约了民营企业向产业链中高端升级，不符合民营经济高质量发展所需的创新驱动导向。地方政府与民营企业之间的互信建设尚存在提升空间，如部分地区过度强调风险防控而忽视民营企业的合规经营诉求，或者出台的政策没有充分考虑民营企业的实际经营状况和转型难度，甚至对民营企业进行预设性监管等，向市场传递出消极信号，在一定程度上增加了民营企业的合规运营成本。

第二，政府部门间信任有待进一步加强。从职能定位来看，民营经济发展涉及市场监管、税务、金融监管、产业规划等多个部门，协同治理需要多个政府部门形成政策合力。但当前部分政府部门间因职能边界模糊、利益诉求存在差异等因素，存在一定程度的部门壁垒。相关部门担负支持民营经济发展的职责，但在政策制定和执行中存在协调不足的现象，如面向民营企业的创新扶持政策与配套税收优惠细则衔接不畅，融资支持政策与地方政府风险防控考核指标存在逻辑张力等，难以发挥制度效能、形成制度合力。部门壁垒的本质是部门间信任不足和目标差异，包括不愿意承担额外风险、仅追求自身考核指标等。部门间协同信任不足，不仅导致政策执行中的信息不对称和权责模糊，而且可能削弱政府公信力，影响民营企业对政策体系的整体信任度。

第三，民营企业与金融机构间信任水平不高。金融支持是民营经济高质量发展的重要支撑，而民营企业与金融机构间信任问题是当前民营企业融资难、融资贵问题的核心症结之一。信任缺失的主要原因在于企业和银行之间的信息不对称，部分民营企业尤其是中小民营企业成立时间短、缺乏历史数据、信用建设意识不足，未能建立良好的信用记录，加之部分企业采取轻资产、高风险的经营模式，缺乏担保资金和抵质押物，与传统的信贷模式不匹配，金融机构难以准确评估其还款能力和经营风险。民营企业与金融机构间的信任缺失还存在显著的结构化传导效应。一方面，金融机构在传统信贷授信审批逻辑下，难以有效识别和量化民营企业的信贷风险，因而倾向于通过提高风险定价或压缩信贷额度来对冲潜在风险，导致民营企业陷入融资难、融资贵的双重困境；另一方面，融资成本攀升与正规信贷可得性下降，迫使部分处于初创期和成长期的民营企业转向非正规金融渠道，而这会加剧民营企业资金链的脆弱性，制约产能规模扩张和研发投入增加，甚至削弱创新动能和可持续发展能力。

2.功能性协同不足导致不同制度要素之间耦合不足

功能性协同的核心在于通过规制性制度、规范性制度、认知性制度、保障性制度的互补性强化和整合，提升制度体系的整体效能。然而，当前民营经济高质量发展框架中，制度功能性协同不足，制度生态尚不成熟，制度要素间节点孤立，削弱了制度体系的整体稳健性和适应韧性。

第一，规范性制度与规制性制度协同不足。尽管目前针对民营经济发展已出台一系列法律法规，但制度运行层面的行业标准、社会契约、商业伦理等仍滞后于市场化进程，导致规制性制度运行缺乏适配性。这种协同不足会影响规制性制度效能，如行为准则缺失会引发市场竞争的无序化演进，社会契约和商业伦理等缺失会引发道德风险行为、增加交易成本，阻碍公平竞争环境的制度化形成。特别是在新兴产业或跨域融合领域，由于技术迭代或模式创新频繁，可能产生政策空白或标准差异，规范性制度的滞后更容易引发无序博弈。

第二，认知性制度与规制性、规范性制度协同不足。认知性制度作为内生驱动的核心，与规制性制度带来的硬约束、规范性制度形成的软协调之间的协同水平，直接决定制度体系的整体效能。然而，目前认知性制度层面的价值认同存在偏差，企业家精神激励不足，未能与规制性制度的公平执行、规范性制度的伦理协调形成有效联动。一方面，认知层面的偏差使规制性制度的公平性目标失去支撑，硬约束沦为“弹性规则”，削弱规制性制度的权威性和公信力；另一方面，企业家精神培育不足，削弱规范性制度的认同基础，规范性制度的伦理引导因缺乏认知支撑而难以落地，制约民营经济发展的内生动力。

第三，保障性制度体系与其他制度要素耦合不足。财政、金融、人才支持政策等保障性制度体系与民营经济发展的规制性制度要素、规范性制度要素、认知性制度要素之间耦合深度不足，未能形成制度功能互补、逻辑自洽的有机整体，增加了企业的隐性成本，使保障政策的正面效应被侵蚀，甚至可能催生寻租行为，破坏公平竞争的市场环境。

3.过程性协同不足导致制度体系的适应性削弱

民营经济制度体系属于典型的开放复杂巨系统，过程性协同是制度体系针对外部环境变化（如市场波动、技术革新）和内部主体诉求（如企业合规、创新需求）形成有效响应的关键机制。过程性协同本质上是通过制度设计、制度运行、制度反馈的动态联动，实现制度目标与民营经济发展需求的动态适配。然而，当前民营经济制度体系的过程性协同仍面临深层梗阻，集中表现为制度设计协调不足、制度反馈机制失灵，难以满足民营经济高质量发展的制度适应性需求。

第一，制度设计协调不足，目标冲突和工具冗余容易引发政策碎片化。当前民营经济制度设计虽已形成顶层框架，但政策体系与政策目标的冲突、工具冗余等问题仍然存在，不仅增加了民营企业的制度适应成本，还制约了制度体系的整体效能释放。从政策目标维度看，部门间政策目标的非协同性对民营企业形成合规挤压；从政策工具维度看，存在多部门出台相似政策的现象，导致政策工具冗余和资源浪费。基于复杂系统理论，政策碎片化本质上是系统自组织的局部耦合、全局失调，即制度系统内部子系统之间信息流动受阻所产生的自组织失调状态，既增加企业的制度性交易成本，又导致政府部门的行政资源重复消耗，是复杂性导致效率损失的典型表现。

第二，制度反馈存在机制不健全和效率低下的双重制约。当前民营经济的制度反馈机制面临评估体系不健全和反馈传导梗阻的双重制约，制度体系难以对外部扰动和内部偏差形成有效响应，可能陷入制度僵化和路径依赖。具体包括：一是政策评估体系不健全。评估主体单一，大多由政策制定部门自行开展，缺乏第三方机构的独立参与，评估结果易受部门利益影响，存在主观性偏差；评估时效滞后，多数政策评估采取年度评估或到期评估的模式，缺少实时监测机制，难以实时捕捉政策执行中的动态偏差；评估指标缺乏综合指标体系，碎片化较为严重，各部门评估指标互不兼容，导致评估结论难以支撑制度修正的科学决策。二是信息不对称下的反馈失灵。民营企业反馈主要通过“线下座谈会”“线上留言”等渠道，反馈链条长、层级多，存在传导不及时、效能不透明、响应不到位、反馈时滞性的梗阻问题；同时，反馈结果缺乏透明化机制，部分地区未建立反馈信息公示平台或机制，企业提交反馈后难以知晓信息是否被接收、是否被采纳、何时能解决。反馈失灵引发时效性损耗和效能梗阻，影响企业后续参与反馈的积极性。制度供给与民营经济发展需求出现错配，难以有效回应民营经济发展中的新挑战、新诉求。

四、民营经济高质量发展制度协同的优化目标、原则与思路

从制度经济学视角看，民营经济发展的制度体系是支撑市场主体运行的规则集合，其协同水平直接决定制度效能的释放程度。制度协同优化并非简单的制度要素增补，而是基于民营经济高质量发展需求的制度系统性重构，有助于破解民营经济发展中的制度性约束，释放制度红利，确保制度体系能够动态回应民营经济发展的新诉求和新挑战。民营经济高质量发展制度协同的逻辑框架如图2所示。

图2 民营经济高质量发展制度协同的逻辑框架

 

（一）制度协同的优化目标

制度协同的优化目标是推动民营经济制度体系从当前的整体形式完备向动态功能适配转变，精准对接民营经济发展的制度需求，为民营经济高质量发展提供兼具稳定性和灵活性的制度环境。

1.通过制度体系的导向一致解决跨主体信任不足问题

制度体系的导向一致性是破解当前民营经济制度体系中跨主体信任不足问题的关键。从制度逻辑来看，制度要素的导向一致能够有效重构跨主体信任关系，实现制度理念、政策目标、工具选择的整体集成，避免因部门职能分割、层级目标差异导致的制度冲突和资源内耗。制度协同的目标之一是将民营经济制度体系视为多元主体协同系统，将分散的治理主体纳入导向一致的运行框架中，通过强化信任关系提升制度集成的稳定性和可持续性，从根本上提升制度供给的整体效能。

2.通过制度功能的高效协同化解决制度要素耦合不足问题

制度功能的高效协同化能够解决制度体系在运行过程中制度要素耦合不足等问题，即为不同功能的制度要素之间构建协同机制，使规制性制度的硬约束、规范性制度的软协调、认知性制度的内生驱动、保障性制度的资源支撑形成系统集成、功能互补的耦合关系，最终推动民营经济制度体系由碎片化运行转向整体性协同，释放制度整体效能，为高质量发展提供支撑。

3.通过制度运行的动态调试解决制度体系适应性不足问题

制度运行的动态调试能够解决过程性协同中制度设计碎片化和制度反馈失灵等问题，提升制度体系对外部环境变化和内部主体诉求的响应能力。制度运行的动态调试包括动态监测、前置评估、多元化评估体系、多渠道反馈等多种机制，能够有效避免制度供给与企业需求的错配，引导自组织优化提升协同效能，从根本上提升制度运行的韧性和适配性。

（二）制度协同的优化原则

制度协同优化应当遵循导向一致、系统集成、功能互补、动态适应的原则，以确保制度体系在稳定性与灵活性之间实现均衡，并在动态环境中保持有效性。

1.导向一致原则

推动制度理念、政策目标与执行工具的内在逻辑统一，确保制度供给符合民营经济高质量发展的核心诉求，形成制度供给与民营经济发展目标的一致性导向。导向一致性原则从根本上避免了多元主体导向分散导致的制度内耗和政策冲突，可为民营经济发展提供稳定的制度预期。

2.系统集成原则

以系统集成理论统筹制度供给的层级布局、部门协同、要素配置，通过各类制度安排在纵向和横向系统间紧密联动，推动分散的制度子系统形成高效协同的制度合力。系统集成原则为制度要素的功能互补提供了理论支撑，确保制度体系的整体效能实现最大化。

3.功能互补原则

以制度互补性理论为基础，清晰界定各类制度的功能定位和耦合逻辑，强化制度运行过程中多类制度要素的协同耦合效应。功能互补原则能够推动规制性制度的硬性约束、规范性制度的软性协调、认知性制度的内生驱动、保障性制度的资源支撑形成深度联动，充分释放要素协同的互补优势，从根本上避免因制度功能偏移引发的结构失衡问题。

4.动态适应原则

构建制度运行的动态调试机制，确保制度体系能够通过持续的自我更新和优化，适应经济环境变化、政策目标转型及企业差异化诉求。动态适应原则能够确保制度与民营经济发展实际保持适配，进一步增强制度体系的韧性，避免制度供给滞后对民营经济活力的制约。

（三）制度协同的优化思路

基于导向一致、系统集成、功能互补、动态适应等原则，制度协同优化的总体思路是基于民营经济高质量发展的内在诉求，以破解民营经济面临的现实发展障碍为立足点，以符合民营企业的属性定位和发展规律为遵循，推动制度供给从分散向协同高效转型，为民营经济突破发展障碍、激发内生动力提供制度支撑。

1.以民营经济高质量发展的核心诉求奠定协同制度逻辑起点

制度协同优化的根本导向是确保制度设计与民营经济发展的内在逻辑高度契合。一方面，紧扣民营经济高质量发展目标，精准匹配其在创新驱动、要素升级、融资支持、市场准入等领域的核心诉求，避免制度供给与民营经济发展实际出现脱节；另一方面，充分考虑民营企业对制度稳定性和确定性的核心关切，通过导向一致的制度设计强化民营企业身份认同，打消其在产权保护、长期发展等方面的顾虑，为民营企业开展长期投资、研发创新和战略布局提供稳定预期，夯实民营经济高质量发展的制度信心基础。

2.依托系统集成和功能互补重塑协同制度体系

从框架构建来看，制度协同优化需要依托系统集成和功能互补，打破传统制度供给导致的碎片化局限。系统集成维度包括横向整合财税支持、金融服务、创新激励、监管规范等各类政策工具，纵向联动中央与地方、跨职能政府部门及行业组织、民营企业等多元主体，最终形成横向覆盖民营经济发展全领域、纵向贯通政策制定和执行各层级的系统集成式制度供给体系，为制度体系重塑奠定结构基础。功能互补维度通过不同功能制度要素的高效联动和互补支撑，避免制度之间效能损耗，包括以规制性制度明确市场运行边界，以规范性制度引导民营企业合规经营，以认知性制度培育民营经济内生发展动力，以保障性制度强化民营经济发展支撑。

3.依托动态优化机制提升协同制度体系韧性

从制度运行过程来看，面对外部环境的深刻变革和民营企业的转型趋势，应加强制度动态优化机制，及时修正制度运行中的偏差、规避潜在风险，推动制度体系从被动调整转向主动演化，提升制度体系的韧性和适配性。在反馈机制构建上，搭建多元化、常态化反馈路径，结合多维度调研和评估，精准捕捉民营企业在制度运行中的堵点问题，动态掌握制度运行成效和不足。在评估体系完善上，需整合企业自评、行业互评、第三方专业评估等多元维度的评价，从制度运行效率、企业获得感、资源利用效能、市场环境改善等层面，全面衡量制度与民营经济发展实际的适配程度，从根本上避免制度供给与企业需求的错配。

五、民营经济高质量发展制度协同的实践取向

民营经济制度体系在协同性、系统性、适配性上的短板成为制约民营经济高质量发展的关键瓶颈。破解这一困境的关键在于构建高效协同的制度体系，通过整合多元主体目标、强化制度要素耦合、完善动态优化机制，修复信任基础、凝聚治理合力、提升制度效能。这里从加强顶层设计、制度效能强化、动态优化三个维度，具体探讨促进民营经济高质量发展的制度协同实现路径，为构建稳定、公平、可预期的制度环境提供实践思路。

（一）以顶层设计统一目标和结构，奠定制度体系基础

顶层设计是制度协同的逻辑起点，也是推动民营经济高质量发展的制度保障前提。顶层设计能明确统一的目标导向，通过制度性安排将政府、民营企业、金融机构等多元主体纳入统一的制度框架，化解民营经济协同治理中多元主体的目标分歧和利益博弈，从制度根源上破解跨主体信任赤字难题，为民营经济高质量发展构建稳定、可信的协同治理框架。

1.加强政策稳定性和预期管理，提升地方政府与民营企业之间的信任水平

在制度层面构建稳定、可预期的规则框架，有效消除政企双方信息不对称和预期偏差。一是明确政策制定的目标层级和程序机制，在税收优惠、产业扶持、市场准入等重要方面，建立跨周期的稳定性机制和阈值标准，避免政策频繁调整导致的企业短期化决策偏好，提升民营企业对制度环境的长期预期。二是完善政策评估和退出机制，使民营企业能够理性预判政策变化的时间窗口和路径，降低制度环境中的不确定性。三是将政策兑现率纳入地方政府绩效考核核心指标，对未按承诺落实政策的地区实施问责，以制度约束强化政府政策信用。

2.强化部门协同职责与治理，增进政府部门间信任

通过顶层设计确立跨部门的协同框架，构建制度化机制避免部门间临时协调。一方面，基于已经建立的民营经济发展局，建立民营经济政策的跨部门协调委员会或联席机制，统一目标导向，推动政策的事前协同设计和事中动态调整，以及金融、产业、税务等各类扶持政策和优惠细则同步起草与发布。另一方面，进一步完善考核评价制度，打破部门“唯指标论”的路径依赖，将考核重心从单部门绩效转向整体制度效能，推动部门通过再造职能边界、清晰权责，增强部门间互信，形成制度供给的系统性合力。

3.以信用体系和风险分担机制破解民营企业与金融机构间信任难题

通过制度化安排构建信用共享和风险分担机制，减少信息不对称，打破金融支持的结构性困境。一是加快完善民营企业全生命周期信用信息体系，推动工商、税务、司法、知识产权、社保等多维度信息的整合和共享，为金融机构提供准确的风险评估依据。二是建立政策性担保基金、风险补偿机制和普惠金融激励等政府与金融机构之间的风险共担机制，降低金融机构因信任不足而采取的过度审慎行为，逐步夯实民营企业与金融机构之间的信任基础。三是引导金融机构创新轻资产企业融资模式，缓解企业资产抵押不足导致的融资困境。

4.以统一的顶层制度逻辑整合多元主体的目标

顶层设计的最终目标是通过目标一致性将多元主体的异质性诉求纳入兼容的制度框架。一是确立民营经济高质量发展的战略性目标体系，将创新驱动、产业升级、就业促进、社会责任等纳入统一的制度目标，并通过分层次的政策工具落实。二是构建利益相关方参与的制度沟通机制，引导企业、金融机构、行业协会等在政策设计和运行过程中发挥协同作用，在制度互动中积累信任资本，为多元主体之间的信任修复和协同治理奠定长远制度基础。

（二）以系统集成和功能互补强化制度效能，提升制度穿透力

制度的效能不仅取决于单项制度要素的完善程度，还取决于不同制度要素之间的功能性耦合和系统性互补。然而，在现实中，规制性制度、规范性制度、认知性制度、保障性制度存在明显的耦合不足，导致制度体系呈现碎片化风险。应通过系统集成机制推动不同制度要素在纵向层级、横向领域间形成高效协同的制度合力，推动要素间功能互补协同，进而提升制度的整体穿透力和执行效能。

1.推动规范性制度与规制性制度的有机衔接，构建公平竞争与自律并重的制度环境

将规范性制度和规制性制度纳入统一的执行逻辑，避免因规范缺失引发无序竞争。一是加快行业标准和社会契约体系建设，推动各类商会、行业协会和第三方机构参与制定行业规范，成为规制性制度的有效延伸和柔性补充，形成“法治+自治”的双重治理格局，推动两类制度在纵向层级与横向领域间形成高效协同的制度合力。二是强化商业伦理和社会责任的制度化约束，将诚信守则、绿色责任、信息透明等嵌入市场运行规则，使民营企业能够在恪守规制性制度底线的基础上，通过规范性制度形成长期稳定合作预期，减少无序竞争和道德风险，从而在执行层面形成公平有序的市场环境，增强规制性制度的穿透力。

2.推动认知性制度与规制性、规范性制度的深度融合，培育内生认同和制度执行的价值基础

通过系统集成机制，推动认知性制度和规制性、规范性制度的执行逻辑紧密嵌合。一是落实公平竞争审查、市场监管执法等规制性要求，同时通过制度化的宣传、教育、示范机制进行认知引导，提升全社会尤其是民营企业对市场规则、公平正义和契约精神的认知认同，为规制性制度的公正执行提供价值支撑。二是将企业家的风险担当、创新精神、长期主义导向等新时代企业家精神，转化为创新导向政策、激励机制、创业教育等制度化激励机制，与规制性制度和规范性制度形成价值协同，为制度执行提供软性支撑，同时通过激励企业内生动力，强化制度执行的持久性和自发性。

3.推动保障性制度与其他制度要素的系统嵌合，构建功能互补的制度支持体系

通过系统集成机制推动保障性制度与其他制度要素的深度嵌合，有效提升制度体系的稳健性，形成结构合理、功能互补、逻辑自洽的制度生态体系。一是建立财政金融支持与产业规制的耦合机制，加强金融扶持、税收优惠、产业规划的协同设计，确保资源配置的精准性和制度执行的协同性。二是加大民营企业人才政策支持力度，通过制度安排缓解民营企业在人力资本积累和员工稳定性上的结构性劣势，与规范性制度、认知性制度形成互补。三是推动人才政策、创新政策与认知性制度的嵌合，通过价值认同和制度激励的双重作用，形成创新驱动与保障制度支持的有机融合。

（三）以动态优化构建自适应机制，增强制度韧性

过程性协同的关键在于推动制度设计、制度执行与制度反馈之间形成有序互动，确保制度能够根据环境变化和主体诉求进行动态优化。然而，现实中制度设计的目标冲突、政策工具冗余、制度反馈机制的低效，不断降低制度体系的适应性，导致其陷入碎片化、僵化和路径依赖等困境。因此，必须通过动态优化构建制度自适应机制，破解适应性削弱困境，确保制度能紧跟市场、技术及企业诉求的变化而实时优化。

1.以目标协调和工具整合防止制度碎片化，提升制度设计的系统性和一致性

制度的动态优化能够系统集成政策目标和工具，减少制度碎片化，提升整个制度体系的协调性和适应性。一是建立跨部门的政策协调机制，在制度设计阶段形成目标一致性和优先级排序，确保不同政策导向能够在宏观层面互补而非冲突。二是推动政策工具整合，建立政策工具包机制，对已有的税收、金融、产业支持等工具进行系统梳理和分类，消除冗余、强化互补，避免企业因政策碎片化而增加制度适应成本。

2.以动态执行机制增强制度响应能力，避免制度运行的僵化和滞后

当前部分制度在执行层面仍存在“一刀切”倾向，缺乏因地制宜和分层分类的执行机制。应通过动态执行机制来强化制度的自适应性，有效增强制度体系对环境和企业需求变化的即时响应能力。一是推动差异化执行，根据企业规模、行业特征、发展阶段，实行分类监管和精准支持，避免制度执行的僵化。二是建立执行中的实时调试机制，通过信息化平台、大数据分析等手段，实时监测政策实施效果，发现并纠正执行偏差，避免制度运行陷入路径依赖。

3.以高效反馈体系畅通政策与企业之间的信息循环，提升制度调整的时效性和精准性

通过建立高效反馈体系来增强制度的动态优化能力，提升制度调整的精准性，同时提高企业对制度体系的信任度和参与积极性。一是完善政策评估机制，引入独立第三方机构参与评估，提升评估标准、指标、方法的统一性和科学性，规避部门自评的主观性偏差。二是建立实时反馈机制，通过企业直报平台、在线问卷调查、智能监测、反馈工单等方式，明确责任部门、处理时限，实现政策执行效果的实时跟踪，减少反馈的时滞效应。三是健全反馈结果公示和响应机制，确保企业能够知晓反馈是否被采纳、如何被处理，从而增强政策反馈的透明度和公信力，让制度持续贴合民营经济发展的新挑战、新诉求。

4.以动态优化机制应对外部扰动和内部偏差，增强制度体系的长期适应性

建立制度的动态优化机制，形成内生深度学习循环，实现长期的适应性改进。一是推动制度的前瞻性评估和预警机制，利用大数据、人工智能等技术对市场和政策运行进行模拟预测，提前识别潜在风险并制定应对预案。二是建立制度的迭代更新机制，将制度设计、执行和反馈纳入动态循环，根据评估与反馈结果及时修正和优化，从而保证制度能够在复杂环境中持续保持活力和效能。

参考文献从略，请参阅期刊纸质版原文

 

万丛颖 | 东北财经大学东北全面振兴研究院研究员

 

肖红军,万丛颖.民营经济高质量发展的制度协同：框架构建与实践取向[J].改革,2026,(02):70-85.