内蒙古建设新型能源体系面临的主要问题与政策建议

党的二十届三中全会将加快规划建设新型能源体系作为健全绿色低碳发展机制的重要内容，以健全煤炭清洁高效利用和完善新能源消纳、调控为重要改革方向。内蒙古作为国家重要能源和战略资源基地，统筹好传统能源转型升级和新能源高质量发展，推进新型能源体系建设，对于保障国家能源安全、实现“双碳”战略目标和推进新型工业化均具有战略支撑意义。

一、内蒙古建设新型能源体系的主要进展

在国家重要能源和战略资源基地战略定位指导下，内蒙古“十四五”时期全力构建新型能源体系，以能源系统绿色低碳转型为抓手，在推动形成能源新质生产力方向上已经取得了系列进展。

（一）煤炭清洁高效生产利用有序推进

持续深化供给侧结构性改革，退出煤炭落后产能，释放优质产能，2024年内蒙古原煤产量达到12.97亿吨，排名全国第一。煤矿智能化建设水平已居全国前列，全区智能化煤炭产能占在产产能的比例达到88%，其中，千万吨以上在产煤矿已全部完成智能化建设。积极推进绿色矿山建设，多处矿山入选国家级绿色矿山试点和纳入国家绿色矿山名录，绿色开采和矿山生态修复取得阶段性成果。煤电低碳化改造有序推进，以谋划储备重点项目为抓手，统筹推进存量机组改造和增量机组建设。以煤为基不断拓展煤炭产业链，煤制油气、烯烃、甲醇、乙二醇等现代煤化工产业快速发展，已建成国内规模最大的现代煤化工体系和门类最全的煤基再生能源产业体系。

（二）清洁能源发展取得跨越式进步

风电光伏等新能源装机快速增长，2024年内蒙古新增新能源装机规模超过4100万千瓦，总装机规模已达1.35亿千瓦，已超过火电装机规模，是“十四五”初期装机规模的2.7倍，累计发电量超2000亿千瓦时，30%的电量实现了外送。新型储能产业加快发展，通过实施《内蒙古自治区2024-2025年新型储能发展专项行动方案》，新增新型储能装机规模快速增长，2023年实现300万千瓦，2024年新增建成708万千瓦，累计装机规模达到1032万千瓦，排名全国第一。氢能产业发展加速推进，累计已批复39个风光制氢一体化项目，绿氢产能已建成3万吨，排名全国第一。绿电交易实现全国领先，2024年，绿电交易规模达到900多亿千瓦时，5184万千瓦以上的新能源装机容量直接参与了中长期绿电交易。

（三）绿色低碳能源技术创新取得新突破

内蒙古不断在化石能源绿色低碳生产利用、可再生能源发电消纳、新型储能、氢能等方面推进科技创新，能源绿色低碳技术创新取得了系列突破，一批新能源新技术、新业态和新模式正在快速发展。在煤炭生物质掺烧、绿氨掺烧、煤电机组“三改联动”、碳捕集利用与封存、新型煤化工技术方面持续创新和应用。推动风光火储一体化、风光制氢一体化、源网荷储一体化、露天煤矿无人驾驶和智能化、燃煤自备电厂可再生能源替代等新能源技术应用场景率先发展，为构建以新能源为主体的新型电力系统奠定了良好基础。

（四）能源绿色低碳转型政策体系更加完善

积极落实国家“双碳”、生态文明体制建设等战略，持续完善能源绿色低碳转型政策体系，为内蒙古构建新型能源体系提供更好的政策环境。如编制印发《内蒙古自治区关于碳达峰目标下能源保障供应的实施方案》《内蒙古自治区关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的实施意见》《内蒙古电力市场绿色电力交易试点方案》《关于加快新能源和电网审批建设若干措施》《关于加快推进氢能产业发展的通知》《内蒙古自治区2024—2025年新型储能发展专项行动方案》，为内蒙古推动能源系统绿色低碳转型提供了有力的政策保障。

二、内蒙古建设新型能源体系面临的主要问题

内蒙古传统煤基产业比重高，面临着煤炭保供兜底安全风险高、经济增长和社会消费预期降级风险高、高碳锁定风险高等问题。要在增强国家重要能源和战略资源基地保供能力的前提下，促进能源体系绿色低碳转型，建设新型能源体系，培育发展新质生产力。

（一）煤炭保供兜底安全风险高

一是内蒙古统筹保障国家能源安全和促进自身能源体系绿色低碳转型的安全兜底风险高。目前，与国家重要能源和战略资源基地的战略要求相比，内蒙古还不完全具有足够充裕的煤炭储备产能，与外省之间的协调调度机制也存在进一步完善的空间，尚不具有统筹好保障国家能源安全和促进自身能源体系绿色低碳转型的能力。特别在新型能源体系构建中，煤炭的战略功能要逐渐从主体能源向基荷能源、备用能源过渡。内蒙古不仅需要把握好自身能源转型中的煤炭不同战略功能转变的安全兜底边界，还要为国家能源转型进行煤炭的有效安全兜底，难度大，风险高。

二是保供兜底压力下煤炭安全生产风险高。在去产能和保供兜底双向挤压下，煤炭的短期高强度开采仍存在较高的安全风险，超采、未批先建先采、淘汰产能违规重新开采等问题大量存在，煤矿安全生产形势严峻。

三是发挥保供安全兜底功能的能源储备产能成本高，储备任务完成经济风险高。作为国家重要能源基地，内蒙古必须加大力度建设煤炭战略储备基地，庞大的煤炭储备容量成本高，难以获得适配的市场收益，经济效益低。目前虽然从政策角度进行了容量电价的市场化探索，但要将容量价格落实到位，还有较大困难。在这种情况下，难以形成储备产能的激励机制，企业完成储备任务的经济风险较高。

（二）经济增长和社会消费预期降级风险高

一是过早过快去工业化风险高。内蒙古工业化进程相对落后，产业结构倚能倚重，投资结构偏能偏重，在碳排放等环境约束趋紧的形势下，新兴产业还未大规模发展，培育形成主导产业，此阶段如违背工业化和产业结构调整升级规律，大幅削减能源、煤基重工业的比例，会加大产业结构空心化、过早过快去工业化风险，导致产业结构出现“逆库兹涅茨化”现象。如东北地区全面振兴不能实现新突破的主要原因之一，即产业结构出现了“逆库兹涅茨化”“去工业化”趋势。

二是经济增长动能减弱风险增大。工业在内蒙古产业结构中占比仍居首位，是推动经济增长的最大动力。煤基工业的占比仍较高，过快过早降低煤基传统工业比重会导致经济增长增速下降。在新兴产业主导产业结构之前，降低传统工业占比会削弱现有竞争优势，使得培育新兴产业的资本要素减少，不能充分利用现有竞争优势培育未来竞争力，导致驱动经济增长的旧动能减弱、新动能无法形成。

三是社会效应减弱风险升高。传统能源和煤基工业具有较高的社会效应，如保障就业、稳定社会消费预期等，在新技术应用场景不足、融入传统产业不充分、产业化发展不成熟的情况下，规模化发展的新兴产业对成熟规模化的煤基传统工业的非市场化替代，会引发社会消费预期降级、失业率大幅上升等问题。

（三）高碳锁定风险高

一是内蒙古作为国家重要能源基地的战略定位，需要更大规模的煤炭、煤电产能作为支撑。2024年内蒙古完成了8.3亿吨煤炭保供任务，在新型能源体系建设需求驱动下，这一规模还会持续增长，进而会大幅推高碳排放和污染排放增量，且内蒙古倚能倚重的产业结构导致的碳排放和污染排放存量基数大，将给内蒙古实现“双碳”目标带来碳减排压力大、考核目标难实现的问题。

二是新兴产业具有较高的碳锁定风险。内蒙古大力发展光伏制造、新材料、煤化工、矿产资源加工等新兴产业，需要消费更多的煤炭和煤电，进一步推高碳排放增量。光伏制造等产业本身具有高耗能高排放的特征，未来成为主导产业会给内蒙古带来较高的碳锁定风险。在碳排放双控等环境考核趋紧的背景下，实现“双碳”目标和满足碳排放考核要求面临更大的现实挑战。

三是能源电力系统深度脱碳难度大。内蒙古在推动新型能源体系建设中，新型电力系统建设需要上马更多的煤电调峰项目，为可再生能源电力并网、输配、消纳进行兜底保障，会推动煤炭和煤电产能阶段性大幅增长，煤基能源比例短期内仍会上升，将加大能源电力系统深度脱碳的难度。

三、政策建议

内蒙古作为国家重要的能源和资源战略基地，具有丰裕的能源资源禀赋、独立的地方电网、便利的进口区位等有利条件，应加大政策支持示范力度，促进内蒙古在建设新型能源体系和培育发展新质生产力等方面形成可资借鉴的典型转型经验。

（一）高水平增强煤炭保供和安全兜底保障能力

一是统筹好保障国家能源安全和促进自身能源体系绿色低碳转型的关系。设立专项政策支持内蒙古加强煤炭战略储备基地建设，强化应对突发性军事活动和重大气候变化灾害的兜底保供能力；并通过与新疆、山西、陕西等煤炭主产区形成协作格局，完善与主要负荷区的协调调度机制，提升国家能源战略基地的安全兜底保供能力；在保障能源安全的基础上，分阶段有效推进能源系统绿色低碳转型。

二是夯实安全生产红线。深入淘汰无效产能，改造升级落后产能，加快释放先进产能，重视深部煤炭安全开采技术的攻坚，推进煤矿绿色化、数字化、智能化转型，打造煤炭生产全域零风险示范区。

三是构建和完善煤炭储备产能的市场化运营机制。健全煤炭容量成本价格体系，着力完善煤电容量电价机制，逐渐发挥市场化手段在能源保供兜底安全保障中的作用。

（二）高质量加快推进新型工业化进程

一是支持内蒙古坚定推进工业化进程。深入贯彻落实习近平总书记关于推进新型工业化的重要指示精神，以工业绿色化、低碳化、数字化、智能化、高端化、服务化为重点方向，有序有效推动工业结构调整和转型升级，让能源和煤基工业释放新动能，驱动地区经济高质量发展。

二是强化传统能源产业和煤基工业的核心竞争力。加快绿色低碳技术、新一代信息技术与传统工业的融合运用，推动传统能源和煤基重工业绿色低碳和数字化转型升级，强化已有竞争优势，提高全要素生产率，形成新质生产力，为新兴产业发展提供良好的经济环境、产业生态和能源保障，为培育经济增长新动能提供基础支撑。

三是支持培育新技术在传统能源、煤基工业领域和新兴市场中的运用场景。深度融合数字经济与实体经济、创新链与产业链、战略性新兴产业与传统产业，实现新兴产业对传统能源、煤基工业的有序有效平稳替代，稳定提升地区社会消费预期，实现提升社会总福利的目标。

（三）高标准引领规划建设新型能源体系

一是聚焦煤炭等化石能源的清洁低碳高效利用。加大绿色矿山建设力度，加快推进以煤炭为主体的化石能源全产业链的绿色低碳转型。同时，要下大功夫进行化石能源低碳技术或零碳技术的攻坚。利用口岸优势，增加从俄罗斯等国家进口化石能源的规模。从排放存量和增量两个角度共同发力，构建降碳减污协同增效的发展模式。此外，要在保障国家能源安全战略功能方面，构建一个排放责任科学分担的协调机制，让内蒙古和负荷地区公平划分减排责任。

二是优化新兴产业发展的能源供给与资源利用体系，提升能源资源的综合利用效率。一方面，加大对煤电“三改联动”支持力度，让新兴产业发展实现清洁煤电全覆盖。同时，加强光伏发电、风电基地的绿电直供能力建设，大力提升工业绿电消费占比。另一方面，加大对能源资源节约循环利用技术攻坚和运用的支持力度，打造一个节能、绿色、低碳、循环利用的生产消费体系，特别要加强光伏、风电、储能、新能源汽车、冶炼等重点制造产业的循环回收利用。

三是支持内蒙古利用丰富的煤炭资源和独立的地方电网优势，加快推进新型能源体系建设。充分发挥国有企业在构建新型能源体系中的引领作用，积极参与技术标准和地方绿色低碳转型规划等编制；以“煤炭+”“煤电+”进一步促进煤炭与新能源、煤电与新能源电力的融合；以“电气化+电力系统深度脱碳”为抓手，加快光伏、氢能等新能源技术的迭代运用，推动CCUS技术、碳基新材料技术的研发创新与运用，完善新型电力系统，从而为培育发展新质生产力提供物质技术支撑。

袁惊柱.内蒙古建设新型能源体系面临的主要问题与政策建议[J].北方经济,2025,(04):1-4.