摘要：改革开放以来，我国中小企业群体获得了极大发展，成为国民经济的重要力量；中小企业政策逐渐由实践先于政策转向政策引导实践；中小企业群体的发展经历了粗放成长、路径分化和创新发展三个阶段。文章从时间维度对改革开放以来中小企业的发展变迁和特征进行纵向剖析，针对新时代中小企业发展的特征和需求，提出未来中小企业持续发展的对策建议。
关键词：改革开放；中小企业；发展；变迁
基金项目：国家自然科学基金应急项目“我国经济高质量发展与推进创新驱动发展研究”（71841014）。
一、中小企业发展政策变迁
改革开放以来，我国中小企业从破土萌芽到茁壮成长，成为经济建设中的重要力量。在改革开放40年的进程中，中小企业政策的变迁成为中国经济发展政策演变的一个缩影（表1）。
表1 改革开放以来中小企业相关的重要法律、法规、政策
改革开放初期，中小企业发展政策体现出鲜明的实践先于政策的特点，往往是大胆突破的地方改革举措先行，之后再上升为正式的国家政策。1978年之后，地方政府有了部分经济自主权，发展经济的积极性大增。在民营经济法律地位模糊的情况下，不少地方政府和民间创业者通过非正式制度安排，创造出“红帽子”企业等特殊的中小企业形式[1]。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，中央政府正式肯定了所有制形式的多元化，但后续的中小企业改革政策（如“抓大放小”）仍然以国营企业为主，并未广泛惠及快速成长的民营中小企业。
进入21世纪，随着非公经济重要性和政府管理能力的提升，中小企业政策由实践先于政策逐步转向政策引导实践，逐渐形成了体系化的中小企业法律法规和政策组合，惠及范围逐渐向民营中小企业延伸，政策导向也发生了重大转变。
（一）由相对忽视到积极支持
1978年至1998年，随着各项改革开放政策的推进，政府逐渐放开了对中小企业的管制，但经济政策仍然以发展公有制企业为主，且主要面向国营或集体中小企业，对民营中小企业缺乏关注。1999年《中华人民共和国宪法修正案》明确非公经济的法律地位之后，各级政府对民营中小企业的态度发生根本转变。2003年《中小企业促进法》出台，中央和地方各级政府从财政、税收、融资、技改等入手，主动扶持中小企业发展与转型，各项优惠政策开始惠及民营中小企业。2008年后，中央政府强调加强对创业企业和小微企业的扶持，引导中小微企业向创新型企业发展，“大众创业、万众创新”成为新时期中小企业发展的重要主题。[2]国务院分别于2009年、2012年、2014年印发了有关中小微企业健康发展的意见，为中小企业发展提供了更多指导和支持。
（二）由监管和控制到保护与服务
受计划经济思路的影响，20世纪80年代对中小企业政策的基本导向是加强政府监管和控制。例如，1988年《关于发布<大中小型工业企业划分标准>的通知》指出，该标准的制订是“为了对企业加强管理，进行政策指导和宏观控制”。以监管和控制为主的发展政策一直持续到2003年《中小企业促进法》出台。《中小企业促进法》明确要求各级政府建立健全中小企业服务体系，相关政策开始从监管转向服务。随着服务型政府理念的提出和普及，政府在中小企业发展中的服务导向不断强化。2009年，工信部启动国家中小企业公共服务平台的建设工作，随后地方政府也开始更加迅速地推进中小企业服务中心和中小企业服务平台的建设工作，相关服务也从单一环节的服务向覆盖企业全生命周期的服务发展。政府从监管者转变为服务者，与党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用的”重要判断保持了协调一致。
二、中小企业发展路径演化
（一）乡镇企业与私营经济的粗放式成长（1978～1997年）
1978年后，新兴中小企业首先以乡镇企业和个体经济的形式成长起来。一方面，1979年国务院《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》明确要求社队企业“不与先进的大工业企业争原料和动力”，将社队企业发展限定在中小规模上。1984年，国务院要求社队企业改为乡镇企业，给出多项鼓励政策。另一方面，政府从承认个体经济开始，谨慎地放开了对私营经济发展的严格限制，但在相当一段时期内，非公经济的地位都缺乏法律支持。1988年前，“七下八上”①的铁律使得民营经济只能在有限范围内发展。1988年《中华人民共和国宪法修正案》出台后，“七上八下”的限制不复存在，但由于国有经济和集体经济享有多种优惠，头顶“红帽子”仍然是众多民营企业的理性选择。1989年，中国社会科学院经济研究所对江、浙、粤等省的集体企业进行访问调查，发现1/3以上的调查户是挂着乡镇企业牌子的私人企业。尽管如此，中小企业在经济中的重要性已经凸显。1993年，中小企业占规模以上工业企业主营业务收入的60.2%，占规模以上工业企业利润总额的50.1%。
①由于马克思在《资本论》中“雇工到了八个就不是普通的个体经济，而是资本主义，是剥削”的论述，改革开放初期，“七下八上”成为一条铁律，雇员超过7人的个体经济无法在工商注册。
1992年前，由于存在大量政策性歧视，多数地方政府对中小企业缺乏足够的重视，加之国家计划在关键资源分配中仍然占据主导，民营中小企业的能力基础和资源基础十分薄弱，技术水平低下，经营管理粗放。在技术上，中小企业以生产劳动密集型产品为主，产品开发能力不强，技术含量不高。不少企业没有自主研发能力，完全依靠来自国有企业或集体企业的“星期天工程师”提供技术支持。在管理上，多数私营企业属于家族企业，相当一部分乡镇企业的管理层成员也存在多种私人关系，企业缺少正式的规章制度，而且规章制度也常常被家族关系淹没。不少企业管理者缺少管理经验与现代企业知识，忽视产品质量、员工培训和企业信誉。在产权上，个体私营企业戴“红帽子”（集体、乡镇企业）穿“洋外衣”（三资企业）现象普遍。由于产权关系不清，中小企业不愿做大，企业发展受到人为限制。
1992年后，中国经济体制全面转向社会主义市场经济，中小企业得以通过合法的市场手段获取发展所需的人才、技术和设备。中小企业技术改造和产品升级加速，并引入现代企业制度，以应对日益激烈的技术竞争和人才竞争。部分中小企业开始尝试摆脱早期粗放发展的印记，追求附加值更高的增长方式。尽管1998年前统计部门没有中小企业的连续统计数据，但部分产业经济发达地区的中小企业调查数据也能部分反映当时的情况。1997年，上海城市合作银行（1997）组织有关专家对全市2700家中小企业开展了问卷调查。从行业分布看，虽然上海市中小企业更多地集中于劳动密集的传统轻工业，但在化学制品制造业、普通机械制造业、专用设备制造业、电子通信设备制造业、仪器仪表制造业等技术密集型产业中也有分布；[3]从设备先进性看，71%的受调查企业的设备技术性能达到了中等水平，但设备技术性能达到中等水平的私营中小企业只有67.3%，明显低于国有企业（77.2%）和集体企业（72.1%）；[4]从产品开发看，上海市中小企业的创新意识与创新能力已经得到了很大提升，自主开发在私营企业新产品的来源中到了50%，[5]反映出上海中小企业对大企业的技术依赖已大大降低。
（二）中小企业的发展转折与路径分化（1998～2007年）
1998年后，中小企业的法律地位和经济地位得以确立，中国中小企业驶入了加速发展的快车道。1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，同年颁布的《中华人民共和国个人独资企业法》为个人创业提供了法律保障，中小企业的发展活力在这一阶段得到了更大提升。根据国家统计局的统计数据，就规模以上工业企业而言，在企业数量上，中小企业从1999年的15.4万家增至2006年②的33.4万家，年均增加10%（图1）。在从业人数上，中小企业员工数量从2001年的3490万人增至2006年的5636万人，占规模以上工业企业从业人员的比例从64.1%上升到76.6%（图2）。在资产规模上，中小企业资产总额从1998年的4.94万亿元增至2006年的17.74万亿元，占规模以上工业企业资产总额的比例从45.4%增至60.9%。在营收规模上，中小企业主营业务收入从1998年的3.6万亿元增至2006年的19.73万亿元。在出口规模上，中小企业出口交货值从2000年的0.99万亿元增至2006年的3.66万亿元（图3）。
图1 规模以上中小工业企业数量（1999～2006年）
资料来源：国家统计局。
图2 规模以上中小工业企业从业人数（2001～2006年）
资料来源：国家统计局。
图3 规模以上中小工业企业绩效（万亿元）（1998～2006年）
资料来源：国家统计局。
②2007年规模以上工业企业统计口径发生了变化，此处不做比较。
这一阶段，中小企业面临着政策环境和市场环境的双重变化。一是低附加值产品供过于求，生产企业之间相互压价甚至恶性竞争。二是国有大中型企业转制搞活，开始进入中小企业的竞争领域，对中小企业造成压力。三是部分大中型企业陷入困境，抑制了之前为其配套的中小企业的发展。四是国内市场开放程度提高，外资企业积极占领市场，对中小企业形成了威胁。面对环境变化，一些中小企业抓住政策放开的机会，谋求发展方式转变，走上了各具特色的发展路径。总体来看，中小企业的路径分化来源于三个方面。
1.产权结构清晰化。随着社会主义市场经济体制日益完善，产权不清问题逐渐凸显，“红帽子”企业产权纠纷诉讼浮出水面，“摘帽子”演变为全国范围的官方行为。例如，1999年下半年，浙江省体改委牵头，将省内3000多家“红帽子”企业转制成私营企业。截至2006年，浙江省80%的“红帽子”企业转为私营企业。但在许多“红帽子”企业争取“摘帽”的同时，“红帽子”企业在90年代后期也曾一度回潮，这主要是因为私营企业在外贸、征地、户口、贷款等方面仍然面临诸多歧视。因此，尽管“红帽子”企业在全国范围内都有不同程度的减少，但产权纠纷始终是制约中小企业壮大的主要障碍。成功“摘帽”、产权归属清晰的中小企业获得了更大的经营自主权，实现了更快成长。进入21世纪后，鉴于产权不清的不良后果，加之2005年“非公36条”出台，中小企业很少再通过模糊产权的方式来规避所有制歧视问题。
2.资金来源多元化。1999年非公经济合法性获得《宪法》确认之后，中小企业融资渠道得到了拓展。一方面，中小企业间接融资环境更为友好。商业银行成立中小企业信贷部门，努力发现、培育和选择符合条件的中小企业客户和贷款项目。地方政府主动介入，通过财政拨款、组织企业出资等形式，建立中小企业贷款担保基金。另一方面，中央政府为发展势头良好、有成长潜力的中小企业开放了新的股权融资渠道。2003年，深交所正式设置中小企业板。此外，民间风险投资开始发展并很快壮大。1998年前，多数风险资金投入仍然沿袭政府拨款的传统机制，只是在名称上将“拨款”改为“投资”，与真正的风险投资差别很大。到2005年7月，风险投资机构支持的中小企业已有8家在国内中小板上市，19家在美国纳斯纳克上市，15家在香港创业板上市。
3.企业发展国际化。中国加入世界贸易组织之后，中小企业的国际化水平迅速提升。一是出口贸易量增加。2000年，全国规模以上中小工业企业出口交货值0.99万亿元，2006年达到3.66万亿元。而从整个中小企业群体来看，2002年到2004年，出口额从2724.8亿美元增至5181.6亿美元，占全国出口额的比例也从62.3%上升到68%。2004年7月1日，《对外贸易经营者备案登记办法》与修订后的《对外贸易法》正式实施，外贸经营主体的确定改为自主备案登记，外贸经营权由此完全放开，为中小企业外贸进一步发展奠定了制度基础。二是融入全球生产体系。2001年后，随着国内市场国际化、国际市场国内化，跨国公司扩大了在华投资规模，增加了在中国本土的采购量，为更多中小企业进入跨国公司的配套产业链提供了机会。通过配套、外包、渠道、贴牌、“搭车”等方式，大量中小企业融入了跨国公司的生产体系。而广东、福建、浙江、江苏、山东等沿海、沿江地区的中小企业产业集群和规模化发展，更加方便了跨国公司的外包生产和集中采购。江苏昆山的IT产业集群、福建晋江的运动鞋产业集群都是其中的典型代表。
（三）创新驱动发展与小微企业的兴起（2008～2017年）
2008年，通胀压力、消费不足、国际金融危机等因素导致了市场环境的重大变化，对外向度高的沿海地区中小企业和劳动密集型中小企业影响严重。中小企业加大了转型升级和创新发展的力度，发展动力实现了转变。根据国家统计局的数据，就规模以上工业企业而言，以2011年规模以上工业企业统计口径变更③为分水岭，在前后两期内，中小企业的总资产、主营业务收入、利润总额和出口交货值都保持了稳定增长（图4）。
图4 规模以上中小工业企业总资产、主营业务收入、利润总额和出口交货值（2008～2017年）
资料来源：国家统计局。
③起点标准从年主营业务收入500万元提高到2000万元。
值得注意的是，中小企业盈利能力优于大型企业。如2008年到2016年，规模以上中小企业每百元资产实现的主营业务收入一直在120元以上，高于大型工业企业（表2）。
表2 规模以上工业企业每百元资产实现的主营业务收入 单位：元
资料来源：国家统计局。
2012年以来，创新发展成为中小企业发展的主题。一方面，经济发展方式开始由投资驱动转向创新驱动，经济发展动力转型推动企业发展转型。另一方面，随着新一轮工业革命的推进，众多中小企业运用信息技术，凭借其灵活性强的优势，以低成本快速推出新产品和新服务。在这样的大背景下，中小企业积极投身创新发展，推动业务转型升级。中小企业加大运用互联网等信息技术改造传统产业的力度，在信息化、智能化、网络化领域取得重大发展。
本阶段，小微企业大幅增长。全国经济增速下行，小微企业活跃市场、促进创新的作用日益彰显，得到了各级政府的重视。2014年后，国务院推出“大众创业，万众创新”、“简政放权”、商事制度改革、产权制度改革等多项措施，极大地激发了民间创业热情，新企业数量大幅增长。根据国家工商总局统计，2017年全国新设市场主体1924.9万户，同比增长16.6%；新设个体工商户1289.8万户，同比增长20.7%（图5）。同时，小微企业活跃度不断提升，成为带动就业的主力军。
图5 市场主体数量（万户）（2013～2017年）
资料来源：国家工商总局。
三、中小企业发展新特征和新需求
（一）中小企业发展新特征
随着中国特色社会主义进入新时代，新发展理念不断贯彻和建设现代化经济体系稳步推进，中小企业的发展呈现出了一些新的特征。
1.竞争要素高端化。与早期中小微企业主要进入中低端制造业、消费性服务业等行业不同，近年来创立的大量中小企业属于电子信息、生物医药等新兴高技术企业，拥有自主技术甚至自主核心技术。中小企业普遍尝试在要素投入层面转变发展方式，通过增加技术、管理、创意等“软”要素的投入，应对资源环境压力和劳动力成本上升的挑战。从已有企业来看，不少企业一方面加强员工培训，提高技术员工比例；一方面积极探索先进技术、适用技术与企业实际的结合点。
2.产业结构服务化。中国第三产业增加值于2013年首次超过第二产业，此后占国内生产总值的比重稳步提高，目前已经稳居三次产业之首。服务业超越制造业的结构性变化在中小企业群体中也十分突出。中小企业从以日用消费品、电子产品等为主的制造业向服务业扩展，新创中小企业则抓住机会，加快进入新兴的现代服务业，在现代服务业中的比重日益提高。受教育程度较高的年轻创业者创办的中小企业，日益成为现代服务业产业的引领者，催生了新的商业模式。
3.市场与资源全球化。中国中小企业已经全面嵌入全球产业链，向全球市场供给产品与服务，并从全球市场获取并整合资源，不断提高自身与全球一流企业之间的差距。跨境电子商务快速改变了传统全球贸易的格局，中小企业首次大范围地成为国际贸易的直接参与者。从资源投入看，中型企业和小型企业各有14.8%和10%从国外获取原材料。从生产标准看，中型企业和小型企业各有64.8%和40.4%取得了国际认证。一些中小企业更试图自行制订行业标准，在全球经济中发出更强声音。例如，深圳正打造“标准高地”，安排7000万元专项资金支持中小企业主导或参与制定国际国内行业标准，截至2016年底，已受理标准研制等项目690项。
（二）中小企业发展新需求
1.更大力度的税费减免。为支持中小企业发展，政府逐步改革税制，实施结构性减税、“营改增”等系列降税减负措施，但中小企业实质税费负担减免效果并不显著。当前中小企业在税费减免方面面临的问题主要是减免力度不够大、减免程序和手续不够简便易行、缴费方式繁琐多变，对冲了部分优惠政策，导致实质性税费减免效果不明显和受益不充分。为此，更大力度的税费减免政策，更便捷易行、更稳定的税费减免程序，更合理的税费结构，成为中小企业发展的新诉求。
2.更便捷的融资渠道。融资问题一直是中小企业的发展难题。目前，中小企业在融资方面的难题突出表现在两个方面。一方面是融资难。尽管国家针对中小企业融资设置了相应机构，颁布了优惠政策，但在实施过程中，中小企业从商业银行融资的难度仍然很高，融资渠道有限，民营银行、小额贷款公司、风险投资、股权和债券等融资渠道不畅。另一方面是融资成本高。由于融资渠道受限，中小企业的融资成本也因此增加。受偿还能力有限的影响，中小企业融资的抵押门槛更高，通过股权质押等方式融资，如遇风险就可能导致企业产权转移，对中小企业发展造成打击。为此，中小企业急切地期盼有更多元、更稳定、更低成本的融资渠道和服务。
3.更公平的竞争环境。目前，中小企业发展还面临着各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面仍无力与大企业和国有企业公平竞争。加之产业政策差异，中小企业在市场竞争中的优势不够明显。党的十八届三中全会作出让市场在资源配置中起决定性作用的决策之后，市场机制的调节作用得到充分发挥。中小企业作为市场经济的重要参与者，获得更公平的竞争环境，是推进社会主义市场经济体制健康发展的大势所趋，也是激发中小企业发展活力，推动国民经济健康发展的必然要求。
四、推动中小企业发展的对策建议
2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上，从税费、融资、竞争环境、政商关系等方面提出了支持民营经济发展的六大举措。本研究针对中小企业发展新需求，依据党中央支持民营经济发展的政策，提出推动中小企业发展的对策建议。
（一）建立健全中小企业信用体系
信用体系建设是中小企业获得融资渠道和发展支持的基本要求。在以银行为主导的中国金融体系下，中小企业普遍面临着信用信息缺失造成的融资约束，致使众多中小企业面临融资难的问题。为优化中小企业融资和发展环境，要加快企业信用体系建设与应用，打破信息孤岛，改变企业信用信息主要依赖传统财务数据的局面，强化制度供给、政策推动以及权益保护，整合分散在不同主体的企业信息，形成多信息来源的中小企业征信制度。一方面，完善企业信用法律法规，明确企业及征信治理主体的信用行为。规范企业信用信息的采集、加工、公示、使用、异议处理和修复机制，建立企业守信激励和失信惩戒机制。另一方面，完善企业信用信息系统，提高信用评级的公正性、权威性和统一性。深化企业统一信用代码制度和信用信息归集工作机制，实现企业办事“一口受理、一表申报、一照一码、一档存储”，整合工商、税务、质检、社保及公共事业等部门的企业信用信息。
（二）完善中小企业税收优惠政策
对于中小企业来说，税费成本是企业支出的重要组成部分，为中小企业提供税收优惠是保持中小企业发展活力的重要方面。当前，我国已有不少面向中小企业的税收优惠政策，但仍存在改善空间。一是放宽税收优惠条件，提供普惠性而不是选择性的创新税收优惠。二是借鉴发达国家做法，简化固定资产加速折旧政策。可考虑提高首年折旧率，明确对关键技术的固定资产投入，第一年给予50%折旧、三年折旧期满等计算简便的折旧政策。三是加大对中小企业研发的税收扶持力度。可考虑进一步提高中小企业研发费加计扣除比例，或允许亏损中小企业将加计扣除部分以一定比例现金返还。四是建议取消现行对教育经费、培训费税前扣除限额的规定，实行据实扣除甚至加计扣除，鼓励中小企业加强对科技人才的教育和培训。
（三）改进中小企业财政资金扶持体系
随着中小企业在经济中的地位日益重要，政府对中小企业的财政资金扶持力度也不断加大[6]，但是由于部门之间、中央和地方之间的政策协调机制尚不完善，“政出多门”且协调不足的现状降低了财政资金使用效率，可从三方面着手，改进中小企业财政资金扶持政策。第一，清理规范现有专项资金，纳入统一框架管理，革除当前信息沟通不畅、支持标准不统一等弊端，形成政策合力。第二，更多地选择使用间接支持方式，发挥财政资金的杠杆效应，激发金融机构、中介服务机构、资本市场、社会资金等向中小企业融资的内生动力。第三，财政部门应创造性地发挥宏观经济管理部门的职能优势，深入研究并充分考虑各类金融主体的业务模式和利益诉求，致力于化解深层次的信息不对称及风险收益不匹配等问题，创新可持续的、综合性的、与金融主体自身利益相契合的中小企业融资模式。
参考文献
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石云鸣，北京市委党校领导科学教研部助理研究员，博士，研究方向：企业管理。
江鸿,石云鸣.路径演化视角下我国中小企业的发展变迁[J].经济论坛,2019(06):87-95.
